淺析深圳市水務(wù)工程EPC總承包模式存在的問題及對策

胡 強(qiáng)，蔣思佳，閆曉娜

(1.深圳市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，廣東 深圳 518000；2.深圳市三洲田·銅鑼徑水庫管理處，廣東 深圳 518000)

為與國際社會(huì)進(jìn)一步接軌，學(xué)習(xí)和適應(yīng)國際通用的工程建設(shè)管理模式，1984年9月國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國正式開始推行工程總承包。20世紀(jì)80年代期間，工程總承包(EPC)建設(shè)管理模式普遍運(yùn)用于水利、電力、鐵路、建筑等行業(yè)建設(shè)領(lǐng)域中，該建設(shè)管理模式在國內(nèi)起步較晚，實(shí)踐中存在許多不成熟的地方，也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

EPC是指發(fā)包人依據(jù)合同約定將工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工和試運(yùn)行實(shí)行全過程或若干階段的承包。EPC建設(shè)管理模式相比傳統(tǒng)承包模式，具有可縮短項(xiàng)目工期，降低投資管理風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化工程方案，明確責(zé)任主體，保障設(shè)計(jì)、采購、施工等環(huán)節(jié)有效銜接等優(yōu)勢。近年來，大力推行以設(shè)計(jì)單位為總承包聯(lián)合體牽頭單位的EPC建設(shè)管理模式，推動(dòng)了水利設(shè)計(jì)行業(yè)的體制機(jī)制改革和工程總承包業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。深圳市作為我國改革開放試驗(yàn)田，是我國最先實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化管理體制的城市，也涌現(xiàn)了一批在積極探索水務(wù)工程EPC總承包建設(shè)管理模式的典型工程項(xiàng)目，如大和水閘擴(kuò)建工程、長西引水渠改造工程、雙界河改善工程等，雖然在EPC總承包模式實(shí)踐中出現(xiàn)了部分問題，但也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1 深圳市水務(wù)工程EPC總承包模式概述

1.1 水務(wù)工程建設(shè)基本情況

1993年，深圳是率先在全國組建水務(wù)局的城市。20多年來，深圳市不斷探索完善水務(wù)一體化管理模式，逐步改變了水資源管理?xiàng)l塊分割的局面，促進(jìn)了水務(wù)規(guī)劃、建設(shè)、管理的協(xié)調(diào)，提高了水務(wù)綜合服務(wù)保障能力，水資源開發(fā)利用、洪澇災(zāi)害防御、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)保護(hù)等工作取得長足進(jìn)展，特別是2004年底深圳實(shí)現(xiàn)全境城市化后，水務(wù)一體化在緩解全市水資源供需矛盾、推動(dòng)水環(huán)境治理等方面，發(fā)揮了應(yīng)有的效能和優(yōu)勢，促進(jìn)了全市人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

在深圳市委市政府的統(tǒng)一部署下，全市水務(wù)建設(shè)投入持續(xù)加大?！笆濉逼陂g，全市完成水務(wù)建設(shè)總投資約268.47億元，是“十一五”期間的1.22倍?！笆濉睍r(shí)期，是深圳落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、建成現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市的關(guān)鍵階段，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)水務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展的重要時(shí)期。深圳市緊密圍繞現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市建設(shè)目標(biāo)，以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以體制機(jī)制與科技創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以治水提質(zhì)為抓手，以水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為重點(diǎn)，以區(qū)域協(xié)作發(fā)展為保障，科學(xué)謀劃水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化、水經(jīng)濟(jì)“六水”一體大文章，5年間，全市水務(wù)規(guī)劃總投資1048.8億元，其中治水提質(zhì)總投資816.5億元，為實(shí)現(xiàn)水務(wù)現(xiàn)代化起到有力的保障作用。

1.2 水務(wù)工程EPC總承包模式

EPC是對承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度等全面負(fù)責(zé)的承包方式。早在80年代初，我國已在勘察設(shè)計(jì)行業(yè)中開展工程總承包試點(diǎn)，但并未得到廣泛推廣。2005年，建設(shè)部發(fā)布了GB/T50358- 2005《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》，為規(guī)范和指導(dǎo)工程總承包項(xiàng)目管理提供了依據(jù)。2012年，廣東省水利廳發(fā)布了《廣東省水利廳關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)采購施工總承包的指導(dǎo)意見》(粵水建管﹝2012﹞145號)；2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》(建市﹝2016﹞93號)，推動(dòng)了水務(wù)工程EPC總承包模式更快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市水務(wù)工程于2012年便開始了EPC總承包模式，截止目前，已累計(jì)有十余項(xiàng)工程陸續(xù)采用了該模式，主要運(yùn)用于水庫、水閘、河道、渠道整治，以及輸(供)水管線改造工程項(xiàng)目。

2 EPC總承包模式存在的問題

2.1 規(guī)范的EPC總承包模式的主要表現(xiàn)

規(guī)范的EPC項(xiàng)目一般參考(FIDIC)《設(shè)計(jì)采購施工(EPC)/交鑰匙工程合同條件》或《建設(shè)項(xiàng)目施工總承包合同》來簽定合同，合同一般采用固定總價(jià)或成本加酬金合同，業(yè)主一般不進(jìn)行過程干預(yù)，僅負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)的管理和控制?？偝邪鼏挝豢梢允菨M足所有資質(zhì)要求的獨(dú)立法人單位，也可以是具備單獨(dú)資質(zhì)單位組成的聯(lián)合體，能實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購和施工整體流程的有效控制。

2.2 EPC總承包項(xiàng)目存在的主要問題

通過對深圳市已開展EPC總承包模式的十余個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下主要問題。

(1)委托階段偏早

根據(jù)《廣東省水利廳關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)采購施工總承包的指導(dǎo)意見》(粵水建管〔2012〕145號)第五條：水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行總承包從項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后開始，也可從項(xiàng)目建議書或項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告批準(zhǔn)后開始。而深圳市水務(wù)工程EPC總承包項(xiàng)目招標(biāo)階段主要在項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后或是視同立項(xiàng)完成后，招標(biāo)節(jié)點(diǎn)均在可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)之前，僅1個(gè)項(xiàng)目在項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)的同時(shí)完成了方案設(shè)計(jì)，視同立項(xiàng)完成是指項(xiàng)目列入《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步擴(kuò)大全市固定資產(chǎn)投資工作責(zé)任分工一覽表的通知》(深發(fā)改〔2014〕8號)。

(2)項(xiàng)目發(fā)承包模式并非規(guī)范的EPC總承包模式

EPC總承包模式屬交鑰匙總承包，即總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，承擔(dān)設(shè)計(jì)、采購、施工和運(yùn)行工作，并對承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度等全面負(fù)責(zé)，而業(yè)主則負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)的管理和控制。實(shí)際上，現(xiàn)行的項(xiàng)目建設(shè)管理模式與規(guī)范的EPC總承包模式存在著差異，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是合同結(jié)構(gòu)差異?，F(xiàn)實(shí)中，絕大部分項(xiàng)目以建安工程部分(施工總承包合同)+勘察部分(普通勘察合同)+設(shè)計(jì)部分(普通設(shè)計(jì)合同)拼湊組成。二是合同定價(jià)模式差異。現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別按投標(biāo)下浮率下浮后確定合同固定總價(jià)，其他則采用批復(fù)概算與投標(biāo)價(jià)下浮率為上限價(jià)的結(jié)算方式，建安工程為固定單價(jià)，合同為開口合同。三是業(yè)主扮演的角色差異?，F(xiàn)實(shí)中，業(yè)主則須進(jìn)行全過程干預(yù)或至少須深入介入設(shè)計(jì)階段，以達(dá)到投資控制的目的。四是總承包單位控制力度差異?，F(xiàn)實(shí)中，聯(lián)合體成員單位分別負(fù)責(zé)勘察設(shè)計(jì)和建安工程，相互之間缺乏有效的約束關(guān)系，雖然在投標(biāo)期間簽訂了《聯(lián)合體共同投標(biāo)協(xié)議》，聯(lián)合體成員單位承擔(dān)連帶責(zé)任，但在未明確主體責(zé)任的情況下，基于當(dāng)前市場環(huán)境，設(shè)計(jì)單位既無動(dòng)力也無能力實(shí)現(xiàn)對施工階段的有效控制。

(3)中標(biāo)單位均為聯(lián)合體，且由設(shè)計(jì)單位作為聯(lián)合體的牽頭單位

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定>的通知》(建設(shè)〔1992〕805號)以及《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市〔2003〕30號)等文件精神，極大的推動(dòng)了以設(shè)計(jì)為龍頭的聯(lián)合體EPC總承包建設(shè)管理模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十余個(gè)項(xiàng)目中均是設(shè)計(jì)單位為中標(biāo)聯(lián)合體牽頭單位，聯(lián)合體成員單位為施工單位。

(4)建設(shè)內(nèi)容與范圍存在不確定性，投資難以控制

因委托招標(biāo)時(shí)間較早，且合同約定不明，工程承包范圍邊界模糊，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明，新增建設(shè)內(nèi)容是否屬于承包范圍較難界定。此外，合同約定勘察設(shè)計(jì)為固定總價(jià)，建安工程費(fèi)用為固定單價(jià)，合同整體仍為開口合同，或合同總價(jià)與概算批復(fù)相關(guān)，但因初步設(shè)計(jì)為工程總承包方的工作成果，工程總承包單位存在不當(dāng)謀利的可能，且發(fā)包人如無法對初步設(shè)計(jì)及相應(yīng)概算實(shí)現(xiàn)有效控制，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)則主要由發(fā)包人承擔(dān)，承包范圍、內(nèi)容的變化以及其他因素引起的成本變化都將導(dǎo)致合同總價(jià)的變化，項(xiàng)目總投資無法得到有效的控制。

(5)工程變更范圍與責(zé)任約定不明確

規(guī)范的EPC項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更范圍一般應(yīng)對設(shè)計(jì)、采購、施工等各環(huán)節(jié)分別約定，通過全過程嚴(yán)格的控制變更內(nèi)容和范圍，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的各方責(zé)任的確定和項(xiàng)目投資的控制?，F(xiàn)實(shí)中，工程變更范圍主要在EPC合同中的建安工程通用條款部分約定，基本為施工變更，其內(nèi)容與傳統(tǒng)的施工合同變更類似，除個(gè)別項(xiàng)目外，其他大部分合同均約定“由于承包人原因引起的設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致增加工程造價(jià)，發(fā)包人不予以增加費(fèi)用”，但“由于承包人原因引起的設(shè)計(jì)變更”范圍不明確，操作中容易引發(fā)爭議。

3 改進(jìn)EPC總承包模式的建議

為進(jìn)一步規(guī)范深圳市水務(wù)工程EPC項(xiàng)目管理，提高水務(wù)工程建設(shè)管理水平，保證以設(shè)計(jì)為牽頭的總承包聯(lián)合體單位發(fā)揮各自的最大優(yōu)勢，結(jié)合深圳市水務(wù)工程EPC項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的主要問題，提出如下建議。

(1)根據(jù)擬開展項(xiàng)目實(shí)際合理選擇承包模式?，F(xiàn)實(shí)中，并不是所有的水務(wù)工程項(xiàng)目都適合采用EPC總承包模式，對于需加快工程進(jìn)度，征地拆遷難度小、工程內(nèi)容和邊界條件明確的水務(wù)工程項(xiàng)目，原則上可以采用EPC項(xiàng)目模式。

(2)推遲EPC總承包項(xiàng)目發(fā)包節(jié)點(diǎn)。在《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》的有關(guān)規(guī)定范圍內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行《深圳市水務(wù)局政府投資EPC項(xiàng)目建設(shè)管理制度(試行)》中關(guān)于招標(biāo)節(jié)點(diǎn)的有關(guān)規(guī)定，將EPC項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)間節(jié)點(diǎn)嚴(yán)格控制在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之后實(shí)施。

(3)規(guī)范EPC總承包項(xiàng)目合同模式。合同的制訂應(yīng)根據(jù)擬采用EPC總承包模式的項(xiàng)目特點(diǎn)，在以住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工商總局聯(lián)合印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同》示范文本的基礎(chǔ)上，參照國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)(FIDIC)頒布的《設(shè)計(jì)采購施工(EPC)/交鑰匙工程合同條件》的有關(guān)內(nèi)容擬定。重點(diǎn)應(yīng)就合同結(jié)構(gòu)、合同定價(jià)模式、總投資控制、建設(shè)內(nèi)容及范圍、設(shè)計(jì)變更范圍及責(zé)任、總承包單位職責(zé)、聯(lián)合體單位職責(zé)、違約責(zé)任、交付標(biāo)準(zhǔn)及后評價(jià)等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范的約定。

(4)建立EPC總承包項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制。目前深圳市水務(wù)工程均由市政府投資建設(shè)，屬公益性項(xiàng)目，在現(xiàn)有相關(guān)管理規(guī)定和文件下，待工程項(xiàng)目結(jié)(決)算審計(jì)后，工程項(xiàng)目結(jié)余資金需上繳回收，大大地打擊了總承包企業(yè)的積極性，不利于充分發(fā)揮EPC總承包管理模式的優(yōu)點(diǎn)，不利于總承包企業(yè)開展項(xiàng)目優(yōu)化設(shè)計(jì)、縮短工期等。甚至，個(gè)別總承包企業(yè)會(huì)為了盡可能少的結(jié)余資金，采取牽強(qiáng)的設(shè)計(jì)變更等方式增加投資，不利于整個(gè)項(xiàng)目的投資、進(jìn)度控制管理。

(5)切實(shí)實(shí)行全過程監(jiān)督管理。EPC項(xiàng)目基本建設(shè)程序一般包括立項(xiàng)報(bào)告、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備(含施工圖設(shè)計(jì)、開工備案)、建設(shè)實(shí)施、完工及驗(yàn)收(含項(xiàng)目結(jié)算、決算)、工程移交、后評價(jià)等。EPC總承包企業(yè)嚴(yán)格意義上應(yīng)在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后方可介入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工等全過程的承包管理，并對最終交付成果負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目前期階段，水務(wù)主管部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對項(xiàng)目前期的立項(xiàng)審查、方案技術(shù)審查、概算控制、招投標(biāo)監(jiān)督管理等；在項(xiàng)目實(shí)施階段，水務(wù)主管部門應(yīng)切實(shí)履行征地拆遷協(xié)調(diào)、質(zhì)量及安全監(jiān)督管理、設(shè)計(jì)變更管理、財(cái)務(wù)核算、驗(yàn)收等職責(zé)；在項(xiàng)目后期階段，水務(wù)主管部門應(yīng)及時(shí)做好項(xiàng)目驗(yàn)收、結(jié)(決)算審計(jì)、移交、后評價(jià)等工作。

(6)加快推進(jìn)設(shè)計(jì)單位體制機(jī)制改革。通過近幾年我市以設(shè)計(jì)單位為總承包聯(lián)合體牽頭單位的EPC建設(shè)管理模式的探索，初步掌握了以設(shè)計(jì)單位為總承包聯(lián)合體牽頭單位的EPC建設(shè)管理模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)?？傮w來說，水務(wù)主管部門應(yīng)繼續(xù)大力支持設(shè)計(jì)單位嘗試EPC總承包建設(shè)模式，并為其提供發(fā)展空間；設(shè)計(jì)單位應(yīng)加快體制機(jī)制改革，開展行業(yè)內(nèi)設(shè)計(jì)與施工企業(yè)的合并重組，并加強(qiáng)復(fù)合型管理人才的培養(yǎng)，將專業(yè)技術(shù)設(shè)計(jì)人才培養(yǎng)成專業(yè)技術(shù)設(shè)計(jì)管理人才。

4 結(jié)語

筆者通過對近年來深圳市水務(wù)工程EPC總承包項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析得出了當(dāng)前存在的主要問題，從完善EPC總承包建設(shè)管理模式的角度，對城市水務(wù)工程建設(shè)給出了相應(yīng)的對策和建議，可以很好的指導(dǎo)后期水務(wù)工程EPC總承包建設(shè)模式。當(dāng)前深圳市水務(wù)工程正處于全面提質(zhì)階段，對深圳市水務(wù)工程EPC總承包模式進(jìn)行研究顯得尤為重要。