精準扶貧財政專項資金使用存在問題研究

李存英 趙秋梅

一、精準扶貧財政專項資金使用存在的主要問題

近年來，隨著我國財政專項資金對貧困地區(qū)的不斷投入，貧困地區(qū)的水利、交通、教育等公益性基礎設施建設得到了一定的改善，使當?shù)剞r民的生產生活條件和經濟發(fā)展水平都有所提高。但是，在當前社會快速發(fā)展背景下，我國少數(shù)農村相對貧困問題仍然是制約全面建成小康社會的最突出短板。扶貧攻堅工作在各地備受關注，在做法與措施上也因各地的實際情況不同而千差萬別、錯綜復雜。貧困地區(qū)和群體主要分布在欠發(fā)達地區(qū)，基礎設施建設落后，生產生活條件較差，自主發(fā)展的基礎和能力薄弱，穩(wěn)定脫貧難度較大，脫貧攻堅任務艱巨，隨著精準扶貧工作的不斷深入推進，問題矛盾也日益凸顯。由于各種因素的制約，扶貧資金在項目資金撥付、管理、使用及取得效益過程中，還存在一些亟待解決的問題。

（一）財政專項扶貧實施體制不健全

1.扶貧資金撥付不規(guī)范、不及時

在實際工作中，財政及主管部門在專項扶貧資金撥付方面，設置環(huán)節(jié)過多，審批流程太長，導致?？畹轿徊患皶r，使得開發(fā)項目不能很快落實，影響了基層在精準扶貧、脫貧開發(fā)項目實施上的積極性和主動性，導致扶貧、脫貧的項目進展緩慢，經濟社會效益不明顯。如2017年1月至3月，審計署審計了貴州、云南等20個省區(qū)市所屬的158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣，重點抽查扶貧資金336.17億元，審計結果顯示，由于統(tǒng)籌整合使用不到位等原因，84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元已閑置2年以上未能盤活統(tǒng)籌使用。

2.地方配套資金不到位現(xiàn)象比較普遍

由于縣級財力有限，各地普遍存在著配套資金不到位的問題。很多貧困地區(qū)財政收入單一，經濟基礎非常薄弱，收入來源也很少，對于上級下達項目要求地方配套的資金，地方政府很難按照下達計劃的要求執(zhí)行，一些地方由于無法提供相應的項目配套開發(fā)資金，導致其難以獲得上級扶貧開發(fā)項目方面的支持，基于難以提供配套資金的原因，甚至出現(xiàn)個別地方不去申請扶貧開發(fā)項目的現(xiàn)象。這將嚴重阻礙扶貧、脫貧攻堅戰(zhàn)的全面開展。

（二）扶貧資金不足、政策較為分散

1.財政補貼資金投入不足

為推動我國扶貧工作的全面實施，實現(xiàn)脫貧奔小康，各級政府和財政部門一直努力加大扶貧資金投入力度，在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了重要的引領作用。但是，要實現(xiàn)中央確定的精準扶貧的目標要求，切實提高貧困群眾的生活水平，使基層貧困村、貧困戶徹底擺脫貧困，而且不再返貧，還需要各級政府在教育、產業(yè)發(fā)展、交通、醫(yī)療等諸多方面加強精準幫扶，這需要大量的財政專項資金。但是，由于貧困地區(qū)財力的有限性，難以滿足扶貧資金的實際需求，這就需要中央財政進一步加大轉移支付力度，為地方精準扶貧再助力。

2.幫扶政策缺乏連續(xù)性

由于貧困地區(qū)自然條件差，各地經濟發(fā)展不均衡，扶貧對象致貧原因千差萬別，各地幫扶措施復雜多樣，幫扶資金大都分散使用，由此造成“政出多頭，各自為政”的情況。如河北省日前確定下來的張承壩上地區(qū)以及深山區(qū)的10個深度貧困縣、206個深度貧困村，主要在燕山-太行山大片的特困地帶，已被列為河北省脫貧重點區(qū)域并展開攻堅工作。由于地處壩上或深山，屬于深度貧困，脫貧攻堅任務重、強度大。在具體扶貧政策實施中，各地普遍存在著體制不順，支持政策不健全、不統(tǒng)一等問題。相應的幫扶措施還不能完全做到因地制宜、因戶制宜。有的地方幫扶政策不到位、責任不到人，扶貧政策不能做到善始善終，造成個別扶貧項目半途而廢，扶貧效果大打折扣。

（三）資金使用和項目管理存在薄弱環(huán)節(jié)

1.部分地區(qū)存在擠占、挪用套取扶貧資金現(xiàn)象

精準扶貧項目按照規(guī)定要進行“陽光”操作，項目的內容、執(zhí)行和結果都要公開，接受審計部門和公眾的監(jiān)督，以防止專項扶貧資金虛報冒領、貪污挪用、揮霍浪費等違法違紀行為的發(fā)生。但是，在具體扶貧工作中，仍然存在扶貧資金跑冒滴漏、專項資金被擠占挪用等腐敗和“微腐敗”現(xiàn)象。從實際情況看，貧困縣一般財政收支矛盾較為突出，有的地方違反國家相關規(guī)定，擅自調整扶貧資金用途，把扶貧資金當成普通資金來使用；有的在項目資金下?lián)艿轿缓笥智闪⒚刻壮鲑Y金，挪為他用。

2.扶貧效果評價機制不夠完善

當前，建立健全專項扶貧資金的使用效果評價機制是非常必要的。對于扶貧資金的使用，必須建立健全相應的制度體系，不僅要對截留、挪用和貪污浪費等違法行為嚴查快辦、嚴懲不貸，更要對專項扶貧資金的使用情況進行嚴格考核評估，不折不扣貫徹落實好脫貧攻堅政策，優(yōu)化扶貧資金使用，提高資金的使用效率。但是，針對扶貧資金進行績效評價的機制在我國目前仍然不夠完善，各地評價扶貧開發(fā)效果的主要標準是扶貧對象的減少情況，而對于扶貧資金使用帶來的經濟效益和社會效益沒有進行全面、科學評估，難以查明扶貧資金在使用管理中存在的各種問題。建立一套科學合理的評價機制，對扶貧資金使用效果進行精準評估，可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，糾正不切實際的資金開支，使財政專項扶貧資金使用能夠更加精準，爭取最大的專項資金使用效益。

（四）深度貧困地區(qū)集體經濟發(fā)展模式落后

1.發(fā)展模式落后，科技含量低

村級集體經濟是我國新農村建設的物質基礎，對于實現(xiàn)農民共同富裕具有十分重要的作用。而在實際工作中，由于深度貧困地區(qū)比較封閉，生存環(huán)境惡劣，使得村集體經濟能夠利用的經濟資源非常有限，增收渠道缺乏，經濟發(fā)展緩慢。貧困縣、村集體經濟發(fā)展模式單一，多為傳統(tǒng)的種植業(yè)，科技含量低，管理方式粗放，沒有合作共贏的意識，不注重上下游產業(yè)鏈的整合發(fā)展，“公司+村”等合資、合作的實體很少，難以實現(xiàn)多元化的發(fā)展，村集體經濟發(fā)展受限，經濟收入非常微薄。

2.缺少“龍頭企業(yè)”和“管理能人”

要想盡快發(fā)展壯大貧困地區(qū)集體經濟，需要依托“龍頭企業(yè)”和“管理能人”推動村集體經濟的發(fā)展。但是，由于客觀環(huán)境影響和支持傾斜政策力度不夠，出現(xiàn)難以引進“龍頭企業(yè)”的現(xiàn)象。另外，貧困地區(qū)年富力強的“能人”紛紛外出務工創(chuàng)業(yè)，出現(xiàn)人才匱乏的現(xiàn)象，有的村干部年齡偏大、文化程度偏低、創(chuàng)新意識不強、缺乏經營能力、工作被動拖沓，帶領群眾致富本領不高，影響扶貧、脫貧工作的推進，難以引領農民脫貧致富奔小康。

（五）扶貧對象自身素質影響扶貧效果

1.扶貧對象自身素質有待全面提高

經濟落后導致扶貧對象受教育程度普遍較低，小農意識較強，在思維方式和行為方式上不能適應社會發(fā)展，學習能力較差，接受新技術、新事物有一定的障礙，在產業(yè)選擇方面，也只能選擇那些初級的、抗市場風險比較弱的產業(yè)，對那些技術含量較高、市場前景較好、規(guī)模較大的新興產業(yè)則很難介入。自給自足的低效農業(yè)生產模式的選擇，難以實現(xiàn)粗放式生產方式向現(xiàn)代集約生產經營方式的轉變，使得貧困地區(qū)欠缺整體發(fā)展的內生動力，從而導致扶貧、脫貧的效果不理想。

2.農村青壯年勞動力嚴重短缺

由于貧困地區(qū)的農村大多沒有好的發(fā)展機會，當?shù)氐那鄩涯陝趧恿Υ蠖嗤獬龃蚬?，造成勞動力大量外流，村里只剩下留守的婦女、老人以及兒童。目前，在農村實施的財政扶持項目中，扶貧資金的使用大都用在老弱婦幼的弱勢群體上，在扶貧項目管護上很難到位，資金的使用效益較低，留守群體的生產自救能力較弱，致使扶貧的效果不理想。

二、精準扶貧財政專項扶貧資金使用的建議

習近平總書記在十九大報告中指出，我國進入了決勝全面建成小康社會的新時代。推動精準扶貧需要進一步加快財政政策的創(chuàng)新，引導財政資金向貧困地區(qū)傾斜，在加大對農村地區(qū)財政資金支持力度的同時，結合金融等扶貧政策的具體實施，擴大對貧困地區(qū)的信貸資金投入規(guī)模，增強深度貧困地區(qū)的造血能力。

（一）完善財政扶貧體制機制，提高資金使用效率

按照黨中央精準扶貧的戰(zhàn)略思想要求，加快修訂、完善財政扶貧體制機制步伐，從制度上保證財政專項扶貧資金使用上的精準性，真正用于貧困村民、用在精準扶貧的方向上。對于違規(guī)使用專項扶貧資金的情況，要加大查處力度，從制度上保證扶貧資金?？顚Ｓ?，確保各個扶貧項目建設的實效性，真正讓有限的財政專項資金發(fā)揮出應有的“乘數(shù)效應”，提高扶貧開發(fā)效益。

（二）逐年加大轉移支付力度，助推脫貧事業(yè)發(fā)展

在加速推進城鄉(xiāng)一體化進程中，要統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌規(guī)劃，將各地教育、文化、衛(wèi)生、交通等方面的優(yōu)質資源及早覆蓋到貧困地區(qū)。要進一步加大對貧困地區(qū)的財政轉移支付力度，協(xié)調好各項財政扶貧政策，在貧困地區(qū)的基礎公共設施建設、特色產業(yè)扶持、職業(yè)教育培訓等方面，保障資金的需求，支持貧困地區(qū)發(fā)展，縮小貧困地區(qū)與城市在教育、文化、社保等方面的距離，提高貧困地區(qū)人民的生活水準。同時各級政府要進一步深化財稅改革，不斷優(yōu)化財稅政策，拓寬扶貧渠道，大力推廣PPP模式，鼓勵和引導社會資本參與扶貧攻堅，將項目聚焦貧困村，帶動農村整體脫貧。

（三）建立多維度評價體系，加強績效評價

目前評價扶貧開發(fā)效果主要以扶貧對象的減少為單一評價標準，難以做到全面、客觀、科學合理。按照《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的要求，要進一步加強財政扶貧資金績效評價工作，創(chuàng)新績效評價方式，建立一套涉及經濟和社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等多維度評價扶貧工作的指標體系，加強績效考評，建立責任制，以考評結果為導向進行資金分配。

（四）“輸血”與“造血”兩手抓，助推集體經濟發(fā)展

1.加快脫貧攻堅步伐，增加村集體經濟收入

在對貧困地區(qū)充分調查研究的基礎上，找準扶貧、脫貧項目，因地制宜，真正實現(xiàn)從“輸血式”扶貧向“造血式”脫貧轉變。對于那些具有一定資源優(yōu)勢的貧困鄉(xiāng)村，要充分發(fā)揮基層組織的主觀能動性，要鼓勵實施資源的開發(fā)與利用，培育貧困地區(qū)優(yōu)勢主導產業(yè)和主導產品，提高其自身造血功能。通過多元化發(fā)展農村集體經濟，增強貧困地區(qū)集體經濟實力，提高基層自身扶貧、脫貧的能力，最終打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)。

2.充分發(fā)揮專業(yè)合作社示范帶動效應

在扶貧工作中，專業(yè)合作社具有得天獨厚的優(yōu)勢：一方面了解當?shù)貙嶋H情況；另一方面與農民聯(lián)系更為密切。農民專業(yè)合作社在整個扶貧工作中起著橋梁和紐帶作用，使小農戶能夠對接大市場。目前，農民專業(yè)合作社很多已發(fā)展成為當?shù)氐凝堫^企業(yè)，在創(chuàng)新經營模式以及走產業(yè)化、規(guī)?；⒓s化發(fā)展的道路上發(fā)揮著引領作用，穩(wěn)步提高了貧困地區(qū)農業(yè)綜合生產能力。各級政府及有關部門要制定有利于農民合作社發(fā)展的政策，尤其是在稅收、信貸、產業(yè)、保險等方面要盡快出臺更多更好的優(yōu)惠政策，積極穩(wěn)妥扶持農民專業(yè)合作社快速發(fā)展。

3.大力發(fā)展農村電子商務，實施信息扶貧

當今時代，已步入了一個信息化助力社會全方位創(chuàng)新的重要時期，要充分利用“互聯(lián)網+”手段對于精準扶貧的推動作用，抓住發(fā)展的大好機遇，做好電商落村入戶的具體工作。在貧困地區(qū)，引進適合的電子商務發(fā)展項目，培養(yǎng)電子商務領軍人才，構建電子商務平臺，加快網絡營銷步伐，解決貧困地區(qū)農副產品銷路問題。要努力夯實農村電商產業(yè)鏈，降低經營成本，增加農戶的經營收入，早日實現(xiàn)脫貧戰(zhàn)略目標。

（五）“扶志”+“扶智”，提振信心和決心

黨的十九大報告中強調，對于貧困地區(qū)，要注重“扶志”+“扶智”。脫貧不能光靠國家扶，貧困戶自己要努力，只有思想上、精神上實現(xiàn)脫貧，切實樹立起致富光榮的理念，才能以思想自覺引領行動，積極、主動參與到脫貧致富中來，增強精準扶貧工作軟實力。各部門要引導和幫助貧困群眾開闊眼界、解放思想，要精神文明和物質文明一起抓，激發(fā)貧困地區(qū)群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)內生動力，振奮干部群眾精神，堅定脫貧的信心和決心。

在“扶志”的同時，還需要大力實施“智力扶貧工程”。一是要進一步加大免除貧困家庭子女義務教育和中高職職業(yè)教育學費力度，幫助貧困家庭的孩子完成學業(yè)，阻斷貧困代際傳遞。二是要支持采用“龍頭企業(yè)+貧困人口”的新型經營模式，進行產業(yè)技能等方面的培訓，吸納農村貧困人口就業(yè)。三是要建立勞動力職業(yè)培訓示范基地，樹立新型職業(yè)農民工作典范，將農村勞動力培訓和轉移相結合，提高農民的素質和技能，加快農村勞動力轉移就業(yè)。四是要采取政府購買服務的方式，重點支持各地職業(yè)院校開展“訂單式”培養(yǎng)，以及實用技術、就業(yè)、扶貧致富等多層次的專業(yè)技術技能培訓。建立起現(xiàn)代遠程教育培訓體系，對貧困地區(qū)人員進行多層次、網絡化、全方位的培訓，切實提高貧困地區(qū)群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，使每戶扶貧對象至少掌握一門就業(yè)技能或實用技術，增強貧困群眾的“造血功能”，擴大致富渠道。

當前，我國已步入全面建設小康社會新時代，在共同富裕奔小康的道路上，我們要深入貫徹十九大精神，要在扶貧、脫貧工作中下大力氣，爭取多方支持配合，凝聚社會各方力量，合作共贏，打好扶貧的“組合拳”。要利用好各種資源、條件，進一步研究探索內資與外資混合扶貧模式，不斷深化國際合作，吸納世界國際組織、國家和地區(qū)的援助，加速中國精準扶貧工作的發(fā)展進程。當然，在進行精準扶貧的同時，還要謹防返貧現(xiàn)象的發(fā)生，這與扶貧攻堅同等重要。要繼續(xù)鞏固現(xiàn)有的扶貧成果，對于已經摘帽的貧困縣、村、戶，要逐步增強其“造血”能力，在穩(wěn)定推進脫貧攻堅的同時，建立穩(wěn)定脫貧的長效機制，不搞形式主義，扶貧與防止返貧兩手一起抓，有效遏制邊脫貧邊返貧現(xiàn)象的發(fā)生。扶貧、脫貧事關國家長治久安，事關人民福祉，任重而道遠。我們要在黨中央領導下，優(yōu)化財政支出結構，多措并舉，靶向扶貧，營造全社會參與扶貧的濃厚氛圍，構建政府、社會和市場協(xié)同推進的大扶貧格局，凝聚力量攻堅克難，爭取早日取得扶貧脫貧的全面勝利。

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