南寧市征地留用地現狀及合理布局規(guī)劃管理對策

劉 祥 云

(1.廣西大學土木建筑工程學院，廣西 南寧 530000； 2.南寧市規(guī)劃管理局，廣西 南寧 530000)

1 農民征地產業(yè)安置地的研究的背景和目的

“農民征地留用地”主要是指征收農用地后為解決失地農民的生存和生活問題而留給農民的用地，因為很多地方規(guī)劃對農民征地留用地的建設沒有設定具體的規(guī)劃用途，可以適用各類產業(yè)布局，具有綜合用地的性質，也俗稱“三產用地”、商服用地。

隨著中國城市化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展體現在城市規(guī)劃上是城市總規(guī)中的城市建設用地迅速擴大。只有集體土地被征收為城市建設用地，城市總規(guī)的布局才能得以落實。在城鎮(zhèn)化不斷加快的同時是大量的農村集體用地被征用。巨量的農民集體土地被征收帶來了大量的補償安置問題。如何補償安置失地農民是一個嚴峻的城市發(fā)展的社會課題。

農民土地被征收后，可以通過貨幣、產業(yè)用地等多種補償方式，但是隨著房地產市場的飛速發(fā)展，地價的迅速上漲，越來越多的農民在征地后不滿意純貨幣補償方式。因為貨幣、實物補償的不可持續(xù)性，隨著實踐的不斷深入，在貨幣、實物補助或自謀職業(yè)補助的基礎上，農民更傾向于能夠獲得持續(xù)收入來源的征地留用地的補償。農民征地留用地已經成為了很多城市的農民征地補償的有效方式。農民征地留用地是為了保障農民的長期收益。

近年來，南寧的新區(qū)建設加快，城市交通、電力等市政設施的建設，城市集體土地的征收已成為城市建設的一個重點、難點。隨著土地的不斷升值，居民的法律和維權意識逐步提高，如不處理好拆遷安置問題容易引發(fā)惡性事件，危害社會安定、影響經濟發(fā)展，也會影響城市建設推進的步伐。因此本文從規(guī)劃管理角度來分析如何合理布局征地留用地對于今后的征地工作以及城市規(guī)劃的落實具有非常重要的意義。

2 國內研究現狀、水平及發(fā)展趨勢

全國在征地留用地的實踐方面均有相應的政策出臺，但是沒有系統(tǒng)的對于征地留用地如何布局的理論研究，相關研究相對空白。學者因為對該類資料掌握較少，同時也是因為農民集體土地被征收容易被忽視。隨著矛盾的突出，學者與政府逐漸重視。很多城市開始思考如何布局征地留用地。在這方面較早做出政策的是杭州、溫州、廣州等發(fā)達城市。

杭州是全國較早試行留用地安置制度的城市之一，也在留用地安置制度方面做了比較多的探索。杭州市政府2005年—2008年，出臺了《關于加強留用地管理的暫行意見》《關于加強村級集體經濟組織留用地管理的實施意見》《關于進一步完善村級集體經濟組織留用地出讓管理的補充意見》等，2013年，通過對歷年管理制度的梳理，總結了較完整的留用地制度框架，擴大了政策惠及面、豐富了開發(fā)模式，嚴格批后監(jiān)管。

溫州市人民政府第101號令規(guī)定：“征收一類片區(qū)農用地和二類片區(qū)耕地，每畝核給農村集體經濟組織或者村民委員會建筑面積60平方米的住宅用房安置指標。住宅用地的選址有詳細規(guī)劃覆蓋的，按1.5的容積率換算用地面積”[1]。

征地留用地雖然是一種很通用的供地方式，但是并未有相應的上位法律來規(guī)范完善。全國各地的實踐僅僅是在征地留用地的補償人均標準上做了相應的規(guī)定。并未有從規(guī)劃布局的角度來系統(tǒng)分析如何統(tǒng)籌安排征地留用地。

3 南寧農民征地留用地現狀存在的問題

伴隨著南寧市新一輪總規(guī)的修編，南寧作為中國—東盟博覽會的永久舉辦城市、北部灣城市群的核心城市之一，南寧將建成特大城市，同時南寧面臨著快速發(fā)展，將要開展大量的交通及市政基礎設施建設，未來拆遷安置的需求很大。加強拆遷安置用地特別是留用地的規(guī)劃管理、提前部署相關工作成為決定項目能否如期、順利推進的關鍵因素。征地留用地作為實操性很強的規(guī)劃管理手段，雖然有著較實際的運用和實踐，但是征地工作中的突出矛盾正是征地留用地未能合理解決引發(fā)的惡性循環(huán)。

3.1 征地留用地的選擇和使用主動權在農民，規(guī)劃層面缺乏統(tǒng)籌

1)大多數農民更愿意選擇自己原有土地的位置作為征地留用地。征地留用地采取自主找開發(fā)商建設或者自行建設的方式，存在功能定位不明確，規(guī)劃建設欠合理，建設經營項目重復雷同。同時，農民的建設項目跟風，全部都是同一種類型的一窩蜂的建設。導致項目紅海，建設的項目的市場空間擁擠。租金收入不高，亟需規(guī)劃引導。

2)因為征地留用地并不屬于2012版城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準，因此在南寧總規(guī)層面沒有將征地留用地納入規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī)劃，把農民產業(yè)用地單獨列出的控規(guī)并不多。在制度上無法保障失地農民獲得自己的征地留用地，失地共享城市發(fā)展帶來的紅利無法在制度上得以保障。

3.2 用地面積小，配套不完善

經常是拆到哪一戶補哪一戶，零零星星的如打補丁一樣的安置，造成征地留用地的使用非常難。很多用地只有一兩千平方米，甚至幾百平方米，按照技術規(guī)范根本無法建設。很多用地不符合供地要求，經常是先選的用戶將臨道路的用地全部選完，后選的用地存在與市政道路不能直達的困惑。

3.3 未批先建

規(guī)劃管理意識淡薄。很多征地留用地的建設存在未批先建的問題。部分留用地合作老板認為報建的周期長，往往是報了總平就開始大肆建設，或者直接沒有任何規(guī)劃手續(xù)就違規(guī)建設。

3.4 小產權房

南寧市征地留用地本已明確不能用作房地產開發(fā)，但是隨著城市房價的迅速高漲，很多征地留用地仍然打擦邊球，開展小產權房的開發(fā)。

4 南寧農民征地產業(yè)安置地的規(guī)劃對策

南寧市的城市快速發(fā)展，失地農民征地留用地的問題是一個非常迫在眉睫的問題。破解征地難，必須首先破解安置難，因為妥善安置是打開被征地農民心靈閘門的“金鑰匙”。10年來，南寧市中心城區(qū)平均每年的征地量在2 000 hm2以上，目前仍需安排的回建用地達530多公頃、產業(yè)用地460多公頃。失地農民對政府不滿意的突出體現大多集中在征地留用地的安排上。如何在城鎮(zhèn)化率迅速提高的同時，平衡失地農民的利益，并與周邊的各類用地平衡。如何加強規(guī)劃引導，是一個非常重要的問題。

4.1 政府加強重視

解決征地留用地問題表面上看是經濟問題，實質是民生問題，因為這一問題關系到被征地農民的切身利益，政府可以出臺關于促進征地留用地發(fā)展的法律法規(guī)和政策。

4.2 規(guī)劃層面統(tǒng)籌

在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中應統(tǒng)籌布局征地留用地，作為留用地選址的依據。規(guī)劃應該在用地面積大小，配套設施方面完善。合理劃分三產用地面積，嚴格控制3 000 m2以下的用地?；谌械某鞘邪l(fā)展愿景、定位方向，統(tǒng)籌全市的基礎設施。

4.3 加強規(guī)劃宣傳

采取多種形式，通過網站、宣傳欄、懸掛橫幅等大力宣傳，采用居民喜聞樂見的宣傳方式，在街頭小巷，與市民面對面宣傳。加強征地留用地建設業(yè)主規(guī)劃報建意識。使征地留用地的建設方規(guī)劃意識、法律意識進一步增強。讓更多的征地留用地建設業(yè)主知道規(guī)劃的重要性，積極報建。

4.4 加強監(jiān)管

全程監(jiān)督，加強征地留用地使用監(jiān)管。明確各部門監(jiān)管責任，防止征地留用地違法建設。引導業(yè)主按審批合法合規(guī)建設，同時以強有力的責任機制，將違法建設行為遏制在萌芽狀態(tài)。

5 結語

本文將規(guī)劃師的眼光從詩和遠方的規(guī)劃愿景中拉回到必須要面對的對被征地農民的征地留用地的布局問題上來。從規(guī)劃管理角度尋求解決失地農民未來生活問題的一個補充手段。同時通過研究南寧市征地留用地建設布局及使用狀況，梳理出南寧市征地留用地在規(guī)模、布局、現狀功能存在問題，從規(guī)劃角度得出如何合理布局征地留用地。

參考文獻：

[1] 溫州市人民政府.第101號令規(guī)定[Z].2008.