財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引初探

●程立萍

當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算評(píng)審已步入常態(tài)，預(yù)算評(píng)審已成為預(yù)算編制的必要環(huán)節(jié)，規(guī)范評(píng)審工作、提高評(píng)審質(zhì)量，是預(yù)算管理的必然要求。由于尚無統(tǒng)一的制度體系及操作規(guī)范，評(píng)審人員各抒己見，評(píng)審結(jié)論難以確定，這給評(píng)審工作帶來較大困難。研究預(yù)算評(píng)審工作的理論框架體系、制定規(guī)范意見，已成為評(píng)審領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急。本文從建立財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引的角度，探討對(duì)財(cái)政預(yù)算評(píng)審的工作規(guī)范，以供參考。

一、財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引建立的必要性

（一）財(cái)政預(yù)算評(píng)審現(xiàn)狀

財(cái)政預(yù)算評(píng)審是財(cái)政部門通過對(duì)財(cái)政性資金的支出預(yù)算進(jìn)行評(píng)估與審核，對(duì)預(yù)算編制情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷的活動(dòng)，是預(yù)算編制的前置環(huán)節(jié)，是財(cái)政職能的重要組成部分，目標(biāo)是規(guī)范財(cái)政公共資金的合理使用，達(dá)到財(cái)政資源的最佳配置和利用，提高財(cái)政公共資金使用效果。

目前，我國(guó)各省已普遍開展財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作，部分?。ㄊ校┏闪⒘藢ｉT的預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)，部分?。ㄊ校┰谪?cái)政廳（局）設(shè)有預(yù)算編審中心、預(yù)算編審處、預(yù)算編審辦公室等，包含評(píng)審機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員、評(píng)審專家和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審隊(duì)伍已初具規(guī)模，全國(guó)評(píng)審量達(dá)到了萬(wàn)億元/年的資金規(guī)模。預(yù)算評(píng)審在促使預(yù)算編制的合理性、保證預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化等方面顯示出了前所未有的作用。

（二）存在的問題

由于起步較晚，財(cái)政預(yù)算評(píng)審管理體制尚不清晰，機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能界定、運(yùn)作模式均無統(tǒng)一規(guī)定。特別是，評(píng)審制度及規(guī)范體系尚不健全，理論框架尚未建立，給評(píng)審工作的深入開展和評(píng)審質(zhì)量的提高帶來一定影響，較突出的問題有以下幾方面：

1、評(píng)審主體尚不明確。目前開展財(cái)政預(yù)算評(píng)審的部門主要有財(cái)政部門和預(yù)算主管部門，在具體實(shí)施評(píng)審時(shí)，財(cái)政或預(yù)算主管部門自行組織評(píng)審或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)審，但均需要聘請(qǐng)專家進(jìn)行論證，并結(jié)合財(cái)政或預(yù)算主管部門的要求出具評(píng)審意見。然而，究竟如何定位評(píng)審主體及職責(zé)？在出具評(píng)審意見時(shí)有無獨(dú)立性？中介和專家參與評(píng)審的職業(yè)規(guī)范是什么？是否可以發(fā)表獨(dú)立性意見？如此等等，缺乏明確的規(guī)范意見。

2、評(píng)審對(duì)象尚不清晰。根據(jù)預(yù)算法的有關(guān)要求，預(yù)算評(píng)審是為了規(guī)范預(yù)算編制，達(dá)到預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的要求，根本目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的最佳配置和利用。預(yù)算評(píng)審應(yīng)從預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化、合理性、績(jī)效目標(biāo)等方面對(duì)單位編制的預(yù)算進(jìn)行評(píng)審。目前，各?。ㄊ校┳龇ú煌耆恢?，如有的評(píng)審項(xiàng)目的完整性、必要性和可行性，有的評(píng)審項(xiàng)目的必要性、預(yù)算的合理性以及項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)情況。不同類型的項(xiàng)目評(píng)審重點(diǎn)不盡相同。那么，財(cái)政預(yù)算評(píng)審的對(duì)象究竟是什么？評(píng)審內(nèi)容應(yīng)該包括哪些方面？目前尚不清晰。

3、評(píng)審原則尚未統(tǒng)一。對(duì)于每一項(xiàng)評(píng)審內(nèi)容，論證的依據(jù)是什么？判斷的原則和標(biāo)準(zhǔn)是什么？如：如何判斷項(xiàng)目是必要的？必要性的條件是什么？支撐依據(jù)是什么？實(shí)際評(píng)審中情況不一。如有的依據(jù)上級(jí)主管部門申報(bào)立項(xiàng)的條件，有的依據(jù)預(yù)算單位自行評(píng)審的意見等。在判斷項(xiàng)目費(fèi)用是否合理時(shí)應(yīng)遵循什么樣的原則？實(shí)際工作中，按照“有費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，按照費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)判斷”，然而，多數(shù)情況沒有費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，更無判斷的原則，如：外聘不同領(lǐng)域的專家薪酬，究竟多少才算合理？按照什么標(biāo)準(zhǔn)判斷？項(xiàng)目單位內(nèi)部制定的標(biāo)準(zhǔn)能否作為判斷的依據(jù)？什么級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)可以作為判斷的依據(jù)？各種活動(dòng)類項(xiàng)目的內(nèi)容和數(shù)量怎樣才算合理可行？判斷的原則是什么？對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，指標(biāo)體系建立的原則是什么？指標(biāo)應(yīng)包含哪些方面的內(nèi)容、達(dá)到什么樣的詳細(xì)程度才算符合要求？如何判斷？如此等等，尺度難以把握，導(dǎo)致評(píng)審意見不統(tǒng)一，專家、中介和評(píng)審單位各持己見，難以做出最恰當(dāng)?shù)亩ㄕ摗?/p>

4、評(píng)審程序尚未規(guī)范。在開展預(yù)算評(píng)審工作時(shí)，應(yīng)采用什么方式和方法？評(píng)審過程應(yīng)包含哪些程序和步驟？需要哪些工作底稿？評(píng)審報(bào)告的主體是誰(shuí)？使用者是誰(shuí)？應(yīng)披露哪些內(nèi)容？格式怎樣？這些，尚未規(guī)范和統(tǒng)一要求。

上述問題，致使評(píng)審質(zhì)量受到限制。隨著全國(guó)預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)的深入開展和評(píng)審規(guī)模的不斷擴(kuò)大，要求建立評(píng)審指導(dǎo)意見的呼聲越來越高。針對(duì)財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作的特點(diǎn)、現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)及存在的問題，研究建立一套完整而系統(tǒng)的預(yù)算評(píng)審指引，已越來越有必要。

二、財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引建立的原則

財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引是財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作所應(yīng)遵循的基本原則和規(guī)范，根據(jù)現(xiàn)狀，制定財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引體系應(yīng)堅(jiān)持原則導(dǎo)向，而非規(guī)則導(dǎo)向，原因如下：

一是原則導(dǎo)向更符合財(cái)政管理的內(nèi)在要求。財(cái)政管理是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作，財(cái)政預(yù)算評(píng)審屬于財(cái)政管理的范疇，因此具有社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理雙重屬性；預(yù)算是對(duì)未來事項(xiàng)的預(yù)測(cè)，導(dǎo)致預(yù)算評(píng)審的非精準(zhǔn)性；財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)在不同時(shí)期、不同地域、不同部門存在相對(duì)的變動(dòng)性；不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、不同部門、不同政策的預(yù)算項(xiàng)目復(fù)雜多樣。由此，預(yù)算評(píng)審指引的制定采取原則導(dǎo)向更符合評(píng)審工作的客觀實(shí)際。

二是原則導(dǎo)向更能適應(yīng)目前的預(yù)算評(píng)審現(xiàn)狀。我國(guó)預(yù)算評(píng)審工作尚處于初期階段，理論體系尚屬空白，預(yù)算支出項(xiàng)目涉及到多種領(lǐng)域，多種專業(yè)，預(yù)算支出內(nèi)容龐雜，如果采取規(guī)則導(dǎo)向制定詳盡的評(píng)審準(zhǔn)則，工作量巨大，短期內(nèi)難以完成；由于評(píng)審工作的特殊性，學(xué)校尚沒有開設(shè)此類學(xué)科，評(píng)審隊(duì)伍中幾乎不存在“科班”人員，勝任能力參差不齊，過于繁瑣的評(píng)審規(guī)則，短期內(nèi)難以掌握；開展評(píng)審時(shí)需要多種行業(yè)和類型的專家，來自社會(huì)不同領(lǐng)域、不同層次和不同部門，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，原則導(dǎo)向的評(píng)審指引更符合實(shí)際需要。

三是原則導(dǎo)向具有較強(qiáng)的靈活性。在制定預(yù)算評(píng)審準(zhǔn)則時(shí)，采用原則導(dǎo)向制定評(píng)審指引可以更加靈活，應(yīng)用過程中對(duì)評(píng)審指引的調(diào)整、修改和完善也更容易。

三、財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引的基本框架及要素

財(cái)政預(yù)算評(píng)審指引可包括基本指引和應(yīng)用指引兩部分。

（一）財(cái)政預(yù)算評(píng)審基本指引

財(cái)政預(yù)算評(píng)審基本指引是對(duì)財(cái)政預(yù)算評(píng)審做出的基本規(guī)定，應(yīng)包括財(cái)政預(yù)算評(píng)審目標(biāo)、評(píng)審對(duì)象、評(píng)審主體、評(píng)審內(nèi)容、基本原則、計(jì)量與計(jì)價(jià)、評(píng)審方法、評(píng)審信息質(zhì)量要求、評(píng)審報(bào)告等要素。

1、評(píng)審對(duì)象。財(cái)政預(yù)算評(píng)審的對(duì)象是財(cái)政資金支出預(yù)算，包括部門預(yù)算中的基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和專項(xiàng)資金項(xiàng)目支出預(yù)算。由于部門預(yù)算中的基本支出定額健全，且相對(duì)穩(wěn)定，多數(shù)無需評(píng)審，因此，預(yù)算評(píng)審的對(duì)象主要是項(xiàng)目支出預(yù)算（以下論述僅指項(xiàng)目支出預(yù)算）。

2、評(píng)審目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算評(píng)審是基于績(jī)效預(yù)算管理的要求而產(chǎn)生的?？?jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目成本為衡量，以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)?？?jī)效預(yù)算的實(shí)質(zhì)是項(xiàng)目的計(jì)劃成本，目的是實(shí)現(xiàn)成果與效率。財(cái)政預(yù)算評(píng)審屬于財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理的范疇，它服務(wù)于績(jī)效預(yù)算，是績(jī)效預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，財(cái)政預(yù)算評(píng)審的目標(biāo)是合理配置財(cái)政資源，助推財(cái)政資金的有效使用和管理。

3、評(píng)審主體。財(cái)政預(yù)算評(píng)審的主體是財(cái)政部門和預(yù)算主管部門，財(cái)政部門負(fù)責(zé)評(píng)審工作的管理，制定評(píng)審政策、評(píng)審制度和評(píng)審規(guī)范，明確相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，預(yù)算主管部門制定本部門的評(píng)審細(xì)則。財(cái)政部門和預(yù)算主管部門分級(jí)實(shí)施評(píng)審，組織開展評(píng)審工作。

4、評(píng)審內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算評(píng)審的內(nèi)容取決于預(yù)算評(píng)審的目標(biāo)，評(píng)審內(nèi)容要圍繞合理配置財(cái)政資源，助推財(cái)政資金的有效使用和管理提出，不同類型項(xiàng)目的評(píng)審內(nèi)容不完全相同。一般來說，工程類項(xiàng)目應(yīng)考慮項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、項(xiàng)目?jī)?nèi)容的完整性和可行性，其他項(xiàng)目應(yīng)考慮項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性和費(fèi)用的合理性。所有項(xiàng)目的評(píng)審均應(yīng)考慮項(xiàng)目實(shí)施后可能帶來的績(jī)效情況。

5、評(píng)審原則。財(cái)政預(yù)算評(píng)審應(yīng)堅(jiān)持客觀性原則、真實(shí)性原則、科學(xué)性原則、重要性原則和審慎原則。

厲行節(jié)約、講求績(jī)效是預(yù)算法對(duì)預(yù)算編制的基本要求，預(yù)算評(píng)審應(yīng)始終按照這個(gè)基本要求開展工作?？陀^公正是開展評(píng)審工作的前提，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是，評(píng)審意見必須符合客觀性原則。評(píng)審的項(xiàng)目，必須是真實(shí)存在（非虛構(gòu)）的，項(xiàng)目應(yīng)具備實(shí)施條件，方案具有可行性。對(duì)于項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施方案、資金安排及預(yù)期效果，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)性原則，通過計(jì)量、測(cè)算、比較、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等步驟和方法，在充分論證和審核的基礎(chǔ)上出具評(píng)審意見。由于預(yù)算對(duì)未來情況預(yù)估存在非精準(zhǔn)性，加之多數(shù)項(xiàng)目情況復(fù)雜，在評(píng)審時(shí)可以按照重要性原則，對(duì)項(xiàng)目主要內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)審。在項(xiàng)目資金安排上，既要厲行節(jié)約，又要在充分考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及隱患的前提下，保證項(xiàng)目足額安排資金，對(duì)于存在安全隱患的項(xiàng)目，應(yīng)審慎核減預(yù)算資金，保證項(xiàng)目的正常實(shí)施。

6、評(píng)審計(jì)量與計(jì)價(jià)。財(cái)政預(yù)算評(píng)審的計(jì)量采用貨幣計(jì)量為主，實(shí)物計(jì)量為輔。由于預(yù)算是對(duì)未來事項(xiàng)的預(yù)測(cè)，因此，預(yù)算評(píng)審按照未來公允價(jià)值計(jì)價(jià)。

7、評(píng)審方式與方法。財(cái)政預(yù)算評(píng)審方式是針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)和評(píng)審要求，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審機(jī)構(gòu)、評(píng)審人員、評(píng)審受托機(jī)構(gòu)的選擇和協(xié)作方式等做出的規(guī)定。包括評(píng)審主體內(nèi)部專業(yè)人員自行評(píng)審、委托專家評(píng)審、委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)審等。

財(cái)政預(yù)算評(píng)審方法是在對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)或評(píng)估時(shí)所采用的方法，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的類型、內(nèi)容及特點(diǎn)，選擇使用。從程序上看，一般通過審核資料、現(xiàn)場(chǎng)答辯、專家論證，最后做出判斷，得出評(píng)審結(jié)論。具體采用的方法，通常包括比較法、工程量核實(shí)法、市場(chǎng)詢價(jià)法、政府指導(dǎo)價(jià)法等。比較法如績(jī)效指標(biāo)比較法、定額標(biāo)準(zhǔn)比較法、歷史比較法、行業(yè)比較法等。不同方法可以單獨(dú)使用，亦可交叉同時(shí)使用。

8、評(píng)審信息質(zhì)量要求。財(cái)政預(yù)算評(píng)審的結(jié)果應(yīng)該客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確、無誤。由于預(yù)算編制是對(duì)未來事項(xiàng)的預(yù)測(cè)，并且政策性極強(qiáng)，因此，在評(píng)審過程中，對(duì)于內(nèi)容繁雜的非工程類項(xiàng)目，其中金額特別小的零碎內(nèi)容，如單項(xiàng)金額小于項(xiàng)目整體金額萬(wàn)分之一 （或更?。?，如果沒有相應(yīng)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，采用市場(chǎng)定價(jià)、其他比較等方法又較難進(jìn)行，在不影響對(duì)項(xiàng)目整體預(yù)算評(píng)價(jià)的前提下，可按照重要性原則，對(duì)此類項(xiàng)目預(yù)算金額，采用直接認(rèn)定的原則，將項(xiàng)目單位的預(yù)算金額作為評(píng)審結(jié)果，由此導(dǎo)致預(yù)算評(píng)審結(jié)果存在一定的非精準(zhǔn)性，從而產(chǎn)生評(píng)審信息質(zhì)量與審計(jì)、會(huì)計(jì)等在精確性方面的差異。

9、評(píng)審報(bào)告。評(píng)審報(bào)告是通過評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目評(píng)審內(nèi)容做出的結(jié)論性意見。預(yù)算評(píng)審要編制評(píng)審報(bào)告，報(bào)告的目標(biāo)是提供預(yù)算編制是否科學(xué)、精細(xì)化等的信息，有助于管理者做出財(cái)政分配的決策。評(píng)審報(bào)告對(duì)財(cái)政管理部門負(fù)責(zé)，報(bào)告中應(yīng)披露對(duì)項(xiàng)目評(píng)審內(nèi)容的結(jié)論性意見，還應(yīng)披露通過項(xiàng)目評(píng)審反映出來的預(yù)算主管部門、預(yù)算單位等存在的有關(guān)問題，以及通過該項(xiàng)目評(píng)審所考慮到的對(duì)財(cái)政、預(yù)算主管部門等的相關(guān)建議及措施。

10、評(píng)審信息化。在信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，預(yù)算評(píng)審信息化是大勢(shì)所趨。應(yīng)當(dāng)利用信息化手段開展評(píng)審工作，兼容不同領(lǐng)域，解除封鎖，打破壁壘，與各領(lǐng)域在同一環(huán)境下工作，極大提高效率，提高質(zhì)量，使預(yù)算評(píng)審成為預(yù)算管理的定量工具和技術(shù)支撐。根據(jù)評(píng)審信息化進(jìn)展及要求，有關(guān)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的預(yù)算評(píng)審信息化原則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，包括評(píng)審信息系統(tǒng)的開發(fā)、系統(tǒng)功能、系統(tǒng)操作等要求及標(biāo)準(zhǔn)。

（二）財(cái)政預(yù)算評(píng)審應(yīng)用指引

財(cái)政預(yù)算評(píng)審應(yīng)用指引是對(duì)財(cái)政預(yù)算評(píng)審的主體及職責(zé)、申報(bào)規(guī)范、項(xiàng)目規(guī)范、評(píng)審規(guī)則、評(píng)審程序、評(píng)審實(shí)施、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、評(píng)審質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)控制等做出的具體規(guī)定。

1、評(píng)審主體及職責(zé)。作為開展預(yù)算評(píng)審工作的必要條件，應(yīng)設(shè)立專門的評(píng)審機(jī)構(gòu)。我國(guó)財(cái)政部已成立預(yù)算評(píng)審中心，部分省（市）也已成立預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)狀，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)單獨(dú)成立預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)，根據(jù)評(píng)審任務(wù)規(guī)模配備專門人員，專業(yè)結(jié)構(gòu)及隊(duì)伍素質(zhì)應(yīng)與評(píng)審工作要求匹配。評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)制定與評(píng)審工作相關(guān)的政策，包括申報(bào)規(guī)范、評(píng)審程序、評(píng)審規(guī)則等。

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)部成立資源管理室（Resource Management Office）以突破傳統(tǒng)預(yù)算的審查方式，作為衡量機(jī)關(guān)績(jī)效的專業(yè)性機(jī)構(gòu)。佛州政府特別成立計(jì)劃政策分析與政府責(zé)任室（Office of Program policy Analysis and Government Accountability,OPPAGA），作為州長(zhǎng)辦公室或議會(huì)審查機(jī)關(guān)績(jī)效預(yù)算的幕僚單位，其權(quán)限并非作為是否同意機(jī)關(guān)的計(jì)劃績(jī)效預(yù)算，而是協(xié)助發(fā)展績(jī)效基礎(chǔ)預(yù)算的相關(guān)程序、辦法與應(yīng)注意事項(xiàng)，同時(shí)也協(xié)助州長(zhǎng)與議會(huì)就整體計(jì)劃目標(biāo)與績(jī)效的適切性進(jìn)行客觀的評(píng)估，作為改進(jìn)績(jī)效預(yù)算的參考。

2、申報(bào)規(guī)范。申報(bào)規(guī)范包括項(xiàng)目的申報(bào)主體、申報(bào)形式、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)材料、申報(bào)程序、申報(bào)要求等。

一般來說，項(xiàng)目預(yù)算單位或預(yù)算主管部門是項(xiàng)目申報(bào)的主體?？梢圆捎锰峤粫嫔陥?bào)材料的形式申報(bào)，在評(píng)審信息化程度較高的情況下，通過軟件采用網(wǎng)上電子申報(bào)則效率更高。申報(bào)內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目情況、政策依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)、實(shí)施計(jì)劃或方案、工程類項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、資金預(yù)算、測(cè)算依據(jù)、保障措施、運(yùn)行管理、延續(xù)性項(xiàng)目的以前年度預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行情況說明等?？赏ㄟ^編寫申報(bào)文件及預(yù)算表等完成，并提供相應(yīng)政策文件等資料。申報(bào)規(guī)范還應(yīng)包括申報(bào)的程序及時(shí)間要求等。

3、項(xiàng)目規(guī)范。項(xiàng)目規(guī)范包括項(xiàng)目立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)程序、預(yù)算方案編制規(guī)范、預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)等，這是開展評(píng)審工作的主要依據(jù)。

一是立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算支出項(xiàng)目的立項(xiàng)必須有立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及立項(xiàng)依據(jù)，預(yù)算主管部門應(yīng)制定項(xiàng)目預(yù)算立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，應(yīng)根據(jù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及要求，進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃，制定項(xiàng)目立項(xiàng)的基本原則及要求，避免相同功能的項(xiàng)目在不同業(yè)務(wù)部門重復(fù)立項(xiàng)，避免相同功能的活動(dòng)在不同項(xiàng)目和同一項(xiàng)目?jī)?nèi)重復(fù)，確保資源的最大優(yōu)化配置。

二是立項(xiàng)程序。財(cái)政或預(yù)算主管部門應(yīng)制定立項(xiàng)程序，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)的過程。如可通過項(xiàng)目單位自行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期論證、預(yù)算主管部門及財(cái)政部門建立項(xiàng)目庫(kù)等形式實(shí)現(xiàn)。

三是預(yù)算方案編制規(guī)范。應(yīng)按照項(xiàng)目情況分類建立。包括項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目必要性分析、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目可行性分析、資金預(yù)算、項(xiàng)目績(jī)效管理等要素。

四是預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部門、主管部門應(yīng)建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，作為預(yù)算編制和評(píng)審的依據(jù)。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)包括預(yù)算構(gòu)成、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等要素。項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建立難度較大，可由財(cái)政部門、預(yù)算主管部門按類別分別或共同制定，評(píng)審部門可以結(jié)合開展項(xiàng)目評(píng)審的情況，通過積累數(shù)據(jù)，為有關(guān)部門提供資料，逐步建立和完善項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，并適時(shí)調(diào)整。

4、評(píng)審規(guī)則。評(píng)審規(guī)則是對(duì)具體的項(xiàng)目預(yù)算支出，在開展評(píng)審并對(duì)評(píng)審內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估判斷時(shí)所應(yīng)遵循的規(guī)則。

一是項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性:評(píng)估判斷項(xiàng)目是否有立項(xiàng)的必要。根據(jù)項(xiàng)目是否符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方向，是否符合地方中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)等相關(guān)政策、法規(guī)、制度，是否符合部門工作目標(biāo)，是否符合公共財(cái)政資金保障的范圍和支持方向，是否符合單位工作職責(zé)，項(xiàng)目實(shí)施是否有利于完成行政工作任務(wù)或促進(jìn)事業(yè)發(fā)展等進(jìn)行判斷。在完全符合上述要求的前提下，認(rèn)定項(xiàng)目立項(xiàng)必要性是否充分。有其中任何一項(xiàng)不符合，則認(rèn)定為項(xiàng)目必要性不充分。

二是項(xiàng)目?jī)?nèi)容的完整性和可行性：評(píng)估項(xiàng)目?jī)?nèi)容的完整性，可從項(xiàng)目?jī)?nèi)容是否與項(xiàng)目功能匹配，是否涵蓋項(xiàng)目全部功能，是否達(dá)到項(xiàng)目目標(biāo)要求，與項(xiàng)目?jī)?nèi)涵與外延是否銜接等方面進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估項(xiàng)目目標(biāo)的可行性，可從實(shí)施內(nèi)容的可操作性，實(shí)施條件是否具備，前期準(zhǔn)備是否到位，與其他有關(guān)項(xiàng)目或內(nèi)容的銜接情況是否就緒，操作程序是否規(guī)范等方面進(jìn)行。應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目方案的充分性、項(xiàng)目方案的細(xì)化程度、專業(yè)部門的可行性研究論證意見等為依據(jù)，通過審核、分析、答辯、論證等進(jìn)行判斷。

三是項(xiàng)目預(yù)算的合理性：評(píng)估判斷項(xiàng)目預(yù)算金額的經(jīng)濟(jì)合理性，可從項(xiàng)目功能定位、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、費(fèi)用范圍、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容是否符合項(xiàng)目功能定位，項(xiàng)目工作量與實(shí)施內(nèi)容是否匹配，費(fèi)用范圍和結(jié)構(gòu)是否合理，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是否符合項(xiàng)目功能定位等進(jìn)行評(píng)估判斷。在滿足上述要求的前提下，認(rèn)定項(xiàng)目預(yù)算合理。對(duì)于有標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一認(rèn)定；沒有標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，需要進(jìn)行評(píng)估論證。在對(duì)沒有標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估論證時(shí)，應(yīng)在項(xiàng)目同等水平的前提下，通過與同行業(yè)對(duì)比、不同地區(qū)對(duì)比、國(guó)際對(duì)比，發(fā)展趨勢(shì)分析，采用審核、測(cè)算、市場(chǎng)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)答辯、實(shí)地踏看等手段，評(píng)估項(xiàng)目功能定位、項(xiàng)目?jī)?nèi)容及結(jié)構(gòu)、費(fèi)用范圍及結(jié)構(gòu)、數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)、單價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)等的合理性。對(duì)于難以認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，如外聘專家等的勞務(wù)費(fèi)、薪酬等，可通過市場(chǎng)比較，以需求導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，按照公允價(jià)值確認(rèn)預(yù)算金額。

應(yīng)通過項(xiàng)目評(píng)審，逐步建立項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)（項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含項(xiàng)目功能定位、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、費(fèi)用范圍、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等要素），并及時(shí)修正。根據(jù)上述判斷，做出項(xiàng)目預(yù)算合理、預(yù)算基本合理、預(yù)算不合理三種結(jié)論。

四是項(xiàng)目實(shí)施帶來的效益：評(píng)估判斷項(xiàng)目實(shí)施所能產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益?？筛鶕?jù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，從項(xiàng)目設(shè)定績(jī)效指標(biāo)的完整性、清晰性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等方面進(jìn)行評(píng)估?？?jī)效指標(biāo)的完整性，應(yīng)評(píng)估績(jī)效指標(biāo)是否涵蓋該項(xiàng)目目標(biāo)的全部績(jī)效指標(biāo)，包括社會(huì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)的清晰性，應(yīng)評(píng)估項(xiàng)目設(shè)定的各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)是否可理解，是否細(xì)化，是否量化?？?jī)效指標(biāo)的相關(guān)性，應(yīng)評(píng)估績(jī)效指標(biāo)與部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否相關(guān)?？?jī)效指標(biāo)的適當(dāng)性，應(yīng)評(píng)估績(jī)效指標(biāo)與項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模是否匹配，是否過高或過低?？?jī)效指標(biāo)的可行性，應(yīng)評(píng)估績(jī)效指標(biāo)是否經(jīng)過充分論證和合理測(cè)算，所采取的措施是否切實(shí)可行，能否如期實(shí)現(xiàn)?？赏ㄟ^與本單位歷年實(shí)際情況對(duì)比、與同行業(yè)對(duì)比、與先進(jìn)水平對(duì)比、趨勢(shì)分析等方法進(jìn)行評(píng)估。

補(bǔ)貼類項(xiàng)目評(píng)審的原則是厘清政府與市場(chǎng)邊界。上述各項(xiàng)評(píng)估判斷結(jié)論，認(rèn)定的依據(jù)是項(xiàng)目單位提交的申報(bào)文件及評(píng)審論證意見。

5、評(píng)審程序。評(píng)審程序是有序開展評(píng)審工作的保障，包括評(píng)審環(huán)節(jié)、各環(huán)節(jié)時(shí)間節(jié)點(diǎn)及要求。評(píng)審程序一般包括：評(píng)審項(xiàng)目的確定、評(píng)審政策宣傳、評(píng)審任務(wù)分解、評(píng)審工作布置、評(píng)審時(shí)間確定、評(píng)審人員落實(shí)、評(píng)審重點(diǎn)確定、評(píng)審方案制定、評(píng)審深度研究、評(píng)審論證、評(píng)審結(jié)論等?？山Y(jié)合實(shí)際需要，具體明確評(píng)審程序的內(nèi)容。

6、評(píng)審實(shí)施。評(píng)審實(shí)施是評(píng)審工作的核心內(nèi)容，包括根據(jù)評(píng)審方案設(shè)定評(píng)審重點(diǎn)，合理把握評(píng)審深度，組織實(shí)施論證，出具評(píng)審意見等，可通過評(píng)審工作底稿完成有關(guān)評(píng)審工作。評(píng)審工作底稿可分為量化底稿和非量化底稿兩大類，量化底稿用于反映按照項(xiàng)目的評(píng)審內(nèi)容，制定的項(xiàng)目評(píng)審量化指標(biāo)，評(píng)審時(shí)將量化的評(píng)審內(nèi)容指標(biāo)打分，根據(jù)分?jǐn)?shù)得出評(píng)估意見。非量化底稿是不需要量化或無法量化的評(píng)審環(huán)節(jié)所使用的底稿，用于記錄有關(guān)評(píng)審事項(xiàng)，如審核過程中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目問題、答辯過程中需要記錄的問題、項(xiàng)目方案優(yōu)化的有關(guān)意見、政策方面的建議等。評(píng)審工作底稿要結(jié)合評(píng)審實(shí)際和要求進(jìn)行設(shè)計(jì)。

7、中介機(jī)構(gòu)。評(píng)審工作可以委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)按照政府采購(gòu)程序完成。評(píng)審主體對(duì)選取的中介機(jī)構(gòu)具有評(píng)審工作的管理職能，應(yīng)明確對(duì)中介機(jī)構(gòu)的條件、資質(zhì)、人員等要求，并制定中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)規(guī)范，對(duì)中介是否可以獨(dú)立發(fā)表意見做出明確規(guī)定。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照評(píng)審主體的要求和統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范實(shí)施評(píng)審。

8、評(píng)審專家。由于財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作的特殊性，評(píng)審專家是開展財(cái)政評(píng)審工作所依靠的主要力量。評(píng)審主體應(yīng)制定評(píng)審專家管理辦法，對(duì)專家條件、工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)規(guī)范、執(zhí)業(yè)要求、選聘原則、使用方法等做出規(guī)定。評(píng)審專家按照管理辦法的要求，參與評(píng)審工作。

9、評(píng)審質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)控制。預(yù)算評(píng)審工作的開展，在以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的前提下，應(yīng)堅(jiān)持質(zhì)量第一，并控制評(píng)審所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。保證評(píng)審質(zhì)量和有效控制評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的條件，包括完善的評(píng)審制度、有勝任能力的評(píng)審隊(duì)伍、嚴(yán)格規(guī)范的評(píng)審程序、先進(jìn)有效的評(píng)審手段（如計(jì)算機(jī)軟件評(píng)審）、良好的評(píng)審氛圍和有效的運(yùn)行機(jī)制等。評(píng)審主體應(yīng)健全制度、培育隊(duì)伍、開發(fā)軟件、營(yíng)造氛圍、完善機(jī)制，保障評(píng)審工作的有序和高效開展。■

[1]程立萍.財(cái)政預(yù)算評(píng)審若干問題的思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2017，（02）.

[2]高權(quán).公共財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審方法研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2013.