財政支出績效評價實踐存在的問題及改進(jìn)建議

●熊 雁

黨的十九大明確了全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著我國財政預(yù)算管理制度改革的不斷深入和財政框架體系的逐步建立,強(qiáng)化財政支出績效管理、提高財政資金的使用效率已成為財政管理工作中一項十分重要的任務(wù)。財政支出績效評價是完善預(yù)算管理制度，全面實施績效管理的重要保障，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、我國財政支出績效評價歷程回顧

我國財政支出績效評價始于本世紀(jì)初，由財政部主導(dǎo)推動。在隨后的十幾年間，財政支出績效評價工作得到了長足的發(fā)展。

2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。該報告在完善財稅體制改革部分提出“建立預(yù)算績效評價體系”的設(shè)想，這是中央政府第一次將“預(yù)算績效評價”改革列入官方文件之中，自此揭開了財政績效改革的大幕。

2004年，財政部印發(fā)《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項目績效考評管理辦法 （試行）》，鼓勵地方先行先試。隨后，廣東省財政廳率先成立績效評價機(jī)構(gòu)，出臺省級財政支出績效評價指標(biāo)，開展財政績效評價試點工作。

2005年，財政部印發(fā)《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 （試行）》，對績效考評的內(nèi)容和方法、績效考評的指標(biāo)、績效考評的組織管理、績效考評的工作程序、績效考評結(jié)果的應(yīng)用等作出原則性規(guī)定。

2011年，在總結(jié)地方探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，財政部修訂完善了于2009年制定的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，并制定了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》等規(guī)定，以進(jìn)一步規(guī)范績效評價工作。之后，陸續(xù)發(fā)布了《地方財政管理績效綜合評價方案》、《2015年縣級財政管理績效綜合評價方案》等實施方案以具體指導(dǎo)相關(guān)部門開展績效評價工作。

2014年，新修訂的《預(yù)算法》將績效評價納入法治化軌道，要求各級政府要對預(yù)算支出開展績效評價，在編制預(yù)算時要參考上一年有關(guān)支出的績效評價結(jié)果，同時要求各級人大常委會在向本級人大代表會提交總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告時，要重點關(guān)注有關(guān)預(yù)算績效的問題。

經(jīng)過十幾年的探索和實踐，在借鑒國外政府績效評價的理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況，已經(jīng)初步形成了與我國國情相適應(yīng)的績效評價體系，對提升財政資金使用效益，建立科學(xué)規(guī)范的財政預(yù)算制度起到了積極的促進(jìn)作用。不少學(xué)者和官員認(rèn)為，當(dāng)前中國財政績效預(yù)算管理體系在形式上已經(jīng)擁有了較為完整的規(guī)章制度和相對完備的運行體系，但在具體實踐中還存在諸多亟待改進(jìn)之處。

二、當(dāng)前財政支出績效評價實踐中面臨的問題

（一）對績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏有效的糾錯機(jī)制

績效評價區(qū)別于績效審計的特征之一就是要設(shè)定績效目標(biāo)并對目標(biāo)的完成情況進(jìn)行檢驗?？冃繕?biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，是整個績效管理系統(tǒng)有效運行的前提。相比私有部門單一經(jīng)濟(jì)績效目標(biāo)的設(shè)定而言，科學(xué)設(shè)定公共部門財政支出的績效目標(biāo)存在很大的困難。公共財政本質(zhì)上來講是一個政治問題，是涉及公民與政府之間關(guān)系的基本問題。政府通過強(qiáng)制力集中國民收入用于滿足公共需要的支出，以達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定、優(yōu)化資源配置等目標(biāo)。財政應(yīng)當(dāng)“取之于民，用之于民”，這種特征從根本上決定了公共部門在設(shè)定財政支出績效目標(biāo)時，除了要考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以外，還必須考慮公平性。

根據(jù)財政部2011年 《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》有關(guān)績效目標(biāo)管理的規(guī)定，績效目標(biāo)管理分為三個階段，由三個主體分別享有績效目標(biāo)的設(shè)定權(quán)、審核權(quán)和批復(fù)權(quán)。首先，由預(yù)算單位根據(jù)國務(wù)院、財政部的具體部署，結(jié)合部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制預(yù)算績效計劃，報送績效目標(biāo)。接著，由財政部門依據(jù)國家相關(guān)政策、財政支出方向和重點等對績效目標(biāo)進(jìn)行審核。最后，由各級人民大會批復(fù)績效目標(biāo)。從實踐角度來講，預(yù)算單位的目標(biāo)設(shè)定權(quán)往往具有決定性作用，其績效目標(biāo)設(shè)定的自主度非常大。財政部門的審核權(quán)和人大的審批權(quán)對績效目標(biāo)設(shè)定的影響微乎其微。財政部門受限于缺乏相關(guān)行業(yè)知識、人員力量不足、對預(yù)算單位了解不充分等情況，很難高質(zhì)量地完成所有部門的績效目標(biāo)審核工作，大多數(shù)僅停留在對申報目標(biāo)的合規(guī)性審核。人大的審核權(quán)“形式重于實質(zhì)”，很難對預(yù)算單位申報的績效目標(biāo)提出挑戰(zhàn)，對績效目標(biāo)設(shè)定的糾錯機(jī)制形同虛設(shè)。在這種情況下，如果預(yù)算單位為了輕松完成自己設(shè)定的績效目標(biāo)，難免會在設(shè)定目標(biāo)時避重就輕、避實就虛、避難就易，故意設(shè)定一些浮于表面的目標(biāo)，而那些本來難以掌控和評價的體現(xiàn)公平性的目標(biāo)根本不會被考慮在內(nèi)。

以儲備系統(tǒng)某年“儲備倉庫運行維護(hù)”項目為例，儲備系統(tǒng)下屬多家具有相同儲備職能的預(yù)算單位，在填報該項目的績效目標(biāo)時存在較大的差異。有的側(cè)重具體工作事項的描述，填寫了“完成各類行政許可的審查，完成設(shè)施設(shè)備維護(hù)更新，完成人員培訓(xùn)”；有的側(cè)重對單位職能的描述，填寫了“保證國儲物資質(zhì)量完好、儲存安全，順利完成國家下達(dá)的物資儲備任務(wù)”。總體上來說，這些績效目標(biāo)的描述都不能有效滿足績效目標(biāo)的需要，科學(xué)的績效管理體系包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)三個要素，然而，財政部門和人大在行使審核權(quán)和批復(fù)權(quán)時，均沒有對其提出修正意見。

（二）績效評價的實施主體缺乏獨立性

績效評價實施主體在一定程度上決定了績效評價的公信力。我國目前普遍采用預(yù)算單位自評和財政部門、主管單位抽查評價相結(jié)合的方法開展績效評價?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》明確規(guī)定“各級財政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價的主體”。在實踐中，財政支出績效評價主要由財政部門組織開展，主管單位、預(yù)算單位按照財政部總體要求進(jìn)行評價。這種模式能有效減少組織績效評價的協(xié)調(diào)成本，最大限度地在最大范圍內(nèi)開展要求統(tǒng)一、步調(diào)一致的績效評價活動。然而，財政部門作為財政資金管理辦法的制定者和參與者，本身肩負(fù)著監(jiān)管資金的重要責(zé)任，如果嚴(yán)格按照財政部門的職責(zé)進(jìn)行劃分的話，財政部門更應(yīng)該被作為評價客體納入到績效評價體系。因此，由財政部門視為主體實施財政支出績效評價本身在邏輯上存在悖論和矛盾。這種既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的評價體系，很難獲取公眾的信賴。

為了解決財政部門在績效評價中角色沖突的問題，增強(qiáng)績效評價的公信力，財政部門開始嘗試委托第三方開展財政支出績效評價，部分省市以人大為評價主體，由人大委托第三方機(jī)構(gòu)對財政支出開展績效評價。這種委托代理關(guān)系不能從根本上解決評價主體的獨立性問題。一方面，第三方評價機(jī)構(gòu)作為代理人，其績效評價工作容易受到委托方的干擾和影響，尤其是當(dāng)財政部門作為委托方時，既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的問題會通過代理關(guān)系延伸至第三方評價機(jī)構(gòu)；另一方面，第三方評價機(jī)構(gòu)的力量相對薄弱，面對財政部門及相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門等評價客體時，缺乏足夠的底氣和必要的約束手段，有時甚至需要請求評價客體給予幫助，以便使其至少在形式上能夠完成財政支出績效評價的規(guī)定動作。

以某省2015年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目績效評價為例，財政部駐地財政監(jiān)察專員辦按照國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室制定的績效工作實施方案組織實施績效評價，在該省范圍內(nèi)共選取4個項目開展績效評價，其中3個項目委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科學(xué)院具體實施。評價結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)科學(xué)院負(fù)責(zé)實施的3個項目的評價結(jié)果與項目單位自行組織的自評結(jié)果完全相同、不差毫厘。這種現(xiàn)象或許能在一定程度上從一個側(cè)面反映出第三方評價機(jī)構(gòu)在開展財政支出績效評價時所處的弱勢地位和面臨的困境。

（三）績效評價指標(biāo)體系尚待進(jìn)一步完善

指標(biāo)體系是財政支出績效評價工作的核心內(nèi)容，其功能在于通過一套科學(xué)、完整、有效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)來表達(dá)和檢驗財政績效目標(biāo)的完成情況。績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個龐大而繁復(fù)的工程，西方國家經(jīng)過百年的發(fā)展，指標(biāo)體系從以經(jīng)濟(jì)性和效率性為主逐步演變?yōu)楝F(xiàn)在的以績效為導(dǎo)向、綜合評價的指標(biāo)體系。我國財政支出績效評價起步雖晚，但是在借鑒西方國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，持續(xù)改進(jìn)指標(biāo)體系，逐步建立了共性與個性相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、業(yè)務(wù)與財務(wù)相結(jié)合的指標(biāo)體系框架。財政部2013年 《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》發(fā)布了財政支出績效評價指標(biāo)框架參考樣式，包含投入、過程和效果3項一級指標(biāo)，項目立項、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出和項目效益5項二級指標(biāo)，并提供了20項三級指標(biāo)供預(yù)算單位在制定個性指標(biāo)時參考使用；同時又特別說明，各級財政部門和預(yù)算部門可以在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價對象特征的共性指標(biāo)，并針對具體績效評價對象的特點，另行設(shè)計具體的個性績效評價指標(biāo)。從上述規(guī)定不難看出，我國尚未構(gòu)建出具有廣泛適應(yīng)性的評價指標(biāo)體系，財政部力圖通過指標(biāo)體系框架引導(dǎo)預(yù)算單位自發(fā)、自主構(gòu)建具有針對性、可操作性的指標(biāo)體系。

在實踐中，有一部分預(yù)算單位在財政部的評價指標(biāo)框架下結(jié)合本單位、本行業(yè)和被評價對象的特征，系統(tǒng)地、科學(xué)地制定了相關(guān)項目的評價指標(biāo)體系。例如，由國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室組織實施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目績效評價工作，其細(xì)化后的3級指標(biāo)包括規(guī)劃符合性、項目審查、資金使用、農(nóng)田灌溉達(dá)標(biāo)面積、路面修筑、農(nóng)田林網(wǎng)、節(jié)水灌溉、受益群眾等28項內(nèi)容，且每一項指標(biāo)有相對明確的指標(biāo)解釋和評價標(biāo)準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的操作性。然而，大多數(shù)預(yù)算單位在按照財政部相關(guān)要求細(xì)化指標(biāo)體系時不可避免地出現(xiàn)了走樣，在指標(biāo)的全面綜合、效度和信度、邏輯科學(xué)和可操作性等方面或多或少存在缺陷。筆者從2017年財政部委托山西專員辦開展的專項資金績效評價項目中隨機(jī)抽選了“糧安工程”危倉老庫維修專項資金、林業(yè)補(bǔ)助資金、傳統(tǒng)村落補(bǔ)助資金、江河湖庫水系綜合整治資金、中小企業(yè)發(fā)展專項資金等5個案例，發(fā)現(xiàn)其中只有林業(yè)補(bǔ)助資金的三級指標(biāo)數(shù)量超過了財政部指標(biāo)參考框架的20項，其余4項資金的三級指標(biāo)均低于或剛剛達(dá)到20項。指標(biāo)體系中的指標(biāo)數(shù)量雖然并不能直接決定指標(biāo)體系的科學(xué)性、有效性和可操作性，但是指標(biāo)數(shù)量過少必定會影響項目績效的全面評估，尤其是如果疊加各指標(biāo)間權(quán)重分配不合理的話，很有可能造成唯某一項指標(biāo)為重的錯誤引導(dǎo)，直接導(dǎo)致績效評價失敗。

（四）對績效評價的成果利用不夠充分

財政支出績效評價需要向公眾回答的核心問題是“政府的錢花到哪里去了，花的效果怎么樣，以后計劃怎么花”，這也正體現(xiàn)了其兩個最基本的作用：一是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，二是提升政府公信力。財政支出績效評價看似是一種技術(shù)手段，其實代表著一種價值判斷，向公眾和財政資金使用部門傳遞了人民財政服務(wù)人民，反對浪費、注重產(chǎn)出的科學(xué)財政觀念。但是，如果財政支出績效評價工作開展得不好，或者評價成果得不到充分的利用，使績效評價變成為了評價而評價的話，其作用就不僅僅是打個折扣的問題了。

2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，“各級政府在編制預(yù)算時要參考上一年有關(guān)支出的績效評價結(jié)果”；《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定，“財政部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”。但在實踐中，很少看到依據(jù)或者參考績效評價結(jié)果編制預(yù)算的情況。各級財政部門雖然對績效事前評價、事中跟蹤、事后評價的具體操作進(jìn)行了制度化規(guī)定，但成果利用尚缺乏系統(tǒng)的設(shè)計，對成果利用的考核要求也不高。目前各級財政部門開展的績效成果利用，主要集中在將績效評價結(jié)果通過書面報告反饋給被評價單位并要求其整改。從手段上來說，現(xiàn)行的績效成果利用方式較為單一，缺乏強(qiáng)有力的整改約束和后續(xù)整改的持續(xù)反饋。一方面，因為目前財政支出績效評價尚處于逐步完善階段，人們對績效評價的認(rèn)識、績效評價制度及體系的建設(shè)、績效評價實施等方面都存有不足，績效評價結(jié)果的可靠性和準(zhǔn)確性尚待提升；另一方面，按照績效評價結(jié)果安排以后年度預(yù)算的預(yù)算管理機(jī)制尚未建立，目前在上報和批復(fù)部門預(yù)算或者項目預(yù)算時，基本沒有將績效評價結(jié)果納入到預(yù)算分配或調(diào)整因素的情況。例如，《財政支出績效評價管理暫行辦法》對預(yù)算單位申請的延續(xù)項目并沒有規(guī)定必須考慮績效評價結(jié)果，預(yù)算單位申報時填報的《財政支出績效目標(biāo)申報表》也不包括該項目績效評價結(jié)果。從實際操作的情況來看，財政部門自然也無法將績效評價結(jié)果作為審核項目績效目標(biāo)和預(yù)算的依據(jù)。

三、完善財政支出績效評價的思考與建議

（一）加強(qiáng)行業(yè)主管部門和人大對績效目標(biāo)的管理和監(jiān)督

績效目標(biāo)的確定包含三個過程：預(yù)算單位設(shè)定目標(biāo)、財政部門審核目標(biāo)、人大批復(fù)目標(biāo)。在實踐中，預(yù)算單位在目標(biāo)設(shè)定中享有非常大的自由度，財政部門和人大受限于專業(yè)知識欠缺、審核監(jiān)督人員力量薄弱等困擾，對目標(biāo)設(shè)定的干預(yù)程度非常低。此外，財政部門自身的角色定位也存在一定的矛盾之處，作為資金管理辦法的制定者，再以評價主體的角色參與評價，不可避免地會出現(xiàn)既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的問題。

為了加強(qiáng)對績效目標(biāo)的管理和監(jiān)督，同時盡量規(guī)避財政部門因獨立性缺陷可能對績效目標(biāo)設(shè)定造成的影響，建議從兩個方面完善對績效目標(biāo)設(shè)定糾錯機(jī)制：一是加強(qiáng)行業(yè)主管部門對績效目標(biāo)設(shè)定的管理。由行業(yè)主管部門組織力量成立專門的績效評價機(jī)構(gòu)，歸口管理本行業(yè)申請財政預(yù)算資金項目的績效評價工作，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門熟悉行業(yè)情況、對項目的可行性、必要性和具體實施情況具有專業(yè)判斷能力的優(yōu)勢，對基層預(yù)算單位申報的績效目標(biāo)給出專業(yè)的、科學(xué)的指導(dǎo)意見，協(xié)助預(yù)算單位實現(xiàn)績效目標(biāo)的合理化、精細(xì)化、科學(xué)化。為了充分調(diào)動和發(fā)揮行業(yè)主管部門在績效評價工作中的積極性和主動性，還應(yīng)配套建立績效評價管理的行業(yè)間評比機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對行業(yè)主管部門的約束。二是要加大各級人大績效評價工作的權(quán)利和責(zé)任，加強(qiáng)人大對績效目標(biāo)的監(jiān)督力度。一方面，要充分發(fā)揮人大作為全民利益代表和各級政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的公共性、獨立性和權(quán)威性，結(jié)合人大對政府預(yù)算、決算的審議監(jiān)督，不斷推進(jìn)績效評價工作；另一方面，要豐富人大開展績效評價工作的手段，由人大作為實施主體組織專業(yè)力量，聘請獨立專家協(xié)助人大開展績效目標(biāo)監(jiān)督等工作。

（二）探索建立多元評估主體的績效評價體系

目前開展的財政支出績效評價基本以預(yù)算單位自評為主，財政部門、主管部門抽取重點項目開展評價為輔，在評價主體上比較單一。然而，預(yù)算單位是財政資金的使用者，財政部門是財政資金使用規(guī)則的制定者，兩者在履行績效評價主體職責(zé)時，有明顯的獨立性瑕疵。個別地方嘗試探索以人大為評價主體的績效評價模式，但應(yīng)用范圍也較為有限，沒有從根本上解決財政支出績效評價主體的獨立性問題。

探索建立多元評估主體的績效評價體系是世界上很多國家普遍采取的一種解決評價主體獨立性問題的方式。結(jié)合我國績效評價開展的情況來看，還需要在以下三個方面努力：一是要進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)人大績效評價職能，逐步將由財政部門為主體的績效評價轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀舜鬄橹黧w的績效評價。法律賦予了人大對財政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力，作為各級政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，人大擁有天然的獨立性，更容易在績效評價中秉持公平、公正、公共的行為原則。二是要培育第三方專業(yè)績效評價機(jī)構(gòu)，為人大主導(dǎo)開展績效評價提供支撐。在實踐中，可以沿用廣東省試點開展的由人大委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展績效評價的方式，更好地將人大的獨立性優(yōu)勢和第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。三是要引入公眾評價，充分聽取公眾對于項目執(zhí)行成效的意見和訴求。財，要取之于民，用之于民。人民有權(quán)利也有義務(wù)對公共財政支出提出意見。在財政支出績效評價中引入公眾評價，能有效地約束政府權(quán)力，保證評價的獨立性，增強(qiáng)政府的公信力。一方面從制度建設(shè)的角度，要以法治手段保障公眾評估主體地位，強(qiáng)化公眾評估的導(dǎo)向和規(guī)范作用；另一方面從技術(shù)支持的角度，要進(jìn)一步完善公眾參與評估的渠道建設(shè)、平臺建設(shè)、組織建設(shè)等，確保公眾參與績效評價有效率、有效果。

（三）做好績效指標(biāo)體系頂層設(shè)計

財政支出績效評價指標(biāo)體系是績效評價的核心內(nèi)容，也是開展績效評價工作的重要工具?？冃гu價涉及的所有重要因素基本都在指標(biāo)體系內(nèi)得以反映：績效目標(biāo)被細(xì)化、量化為投入、過程、產(chǎn)出或效果中的數(shù)個指標(biāo)，評價內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)在指標(biāo)體系中被操作化，評價結(jié)果依據(jù)各項指標(biāo)的完成情況匯總得出。因此，指標(biāo)體系的頂層設(shè)計至關(guān)重要，指標(biāo)體系設(shè)計得科學(xué)與否，會直接影響整個績效評價工作的可靠性和有效性。結(jié)合目前績效評價工作中發(fā)現(xiàn)的問題，在進(jìn)一步完善指標(biāo)體系頂層設(shè)計時，建議參考美國采用的項目績效評估工具 （Program Assessing Rating Tool）的做法，從三個方面尋求改進(jìn)。一是在發(fā)布績效評價指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，研究制定財政支出績效評價通用模板，科學(xué)地設(shè)定和篩選出適用所有項目的通用指標(biāo)，并明確要求預(yù)算單位將通用指標(biāo)納入績效評價指標(biāo)體系，不得隨意刪減。除了因項目具體情況不同而導(dǎo)致的項目產(chǎn)出和效益有較大區(qū)別外，財政支出項目本身在投入和過程中的大多數(shù)環(huán)節(jié)具有很多共性可供總結(jié)、提煉。例如，項目目的的公共性、項目決策申報流程、資金撥付使用流程、項目管理流程等方面都可以提煉出可供使用的通用指標(biāo)。二是要對財政支出項目進(jìn)行分類，在分類的基礎(chǔ)上細(xì)化指標(biāo)體系。如果說通用指標(biāo)是對一級指標(biāo)的明確的話，在項目分類基礎(chǔ)上細(xì)化的指標(biāo)就可以被認(rèn)為是對二級指標(biāo)的明確。美國管理與預(yù)算局將聯(lián)邦項目劃分為聯(lián)邦直接支出項目、競爭性資助項目、分類補(bǔ)助項目、制定規(guī)章項目、資產(chǎn)采購項目、信貸項目、研發(fā)項目等7類，除了通用指標(biāo)外，每一類項目所對應(yīng)的測試問題和權(quán)重都存在非常大的差異。很顯然，歸屬競爭性補(bǔ)助的項目內(nèi)部之間擁有很多共性，但是與歸屬分類補(bǔ)助的項目就會存在較大差距。例如，同樣在項目管理的模塊下，競爭性補(bǔ)助項目需要回答的是“資助是否是建立在清晰的競爭程序基礎(chǔ)之上”，而分類補(bǔ)貼項目則需要回答“該項目是否采取了監(jiān)督措施以提供受資助人的詳細(xì)信息”。三是在通用模板和項目分類的基礎(chǔ)上，也就是明確的一級、二級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，給予預(yù)算單位自主設(shè)定三級指標(biāo)的權(quán)限，根據(jù)個體項目的具體情況設(shè)置科學(xué)、有效的指標(biāo)體系。

（四）建立三項機(jī)制加強(qiáng)績效評價成果利用

一是建立績效評價長效機(jī)制，對項目進(jìn)行持續(xù)性、連續(xù)性的評價，以獲得合理、準(zhǔn)確、可靠的評價結(jié)果。目前的績效評價雖然取得了一定成效，但是仍然沒有完全走出探索、實驗的階段，每年選取不同的項目開展績效評價，缺乏連續(xù)性和長久性。美國采用的PART評估模式非常強(qiáng)調(diào)評估的連續(xù)性，針對同一個項目，每年都要進(jìn)行評級并與上一年評價結(jié)果進(jìn)行比較，項目改進(jìn)的情況一目了然。二是建立項目間橫向比對機(jī)制，對于效率低、效益差的項目要施行清退政策。績效評價的目的之一在于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升資金使用效益，這就要求績效評價需要具備辨別項目之間孰優(yōu)孰劣的功能。美國管理與預(yù)算局采用的方式是將各個項目PART評估結(jié)果以登記評分卡的形式匯總并向社會公布，橫向比對項目間績效情況。這一做法值得借鑒，通過定期梳理各個項目在一定時期內(nèi)的主要績效指標(biāo)和整體評價結(jié)果，及時調(diào)整連續(xù)實施無效或效率較低的項目，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。三是建立績效評價結(jié)果與財政預(yù)算的關(guān)聯(lián)機(jī)制，獎懲并行，將評價結(jié)果最終反饋到預(yù)算安排上，對預(yù)算單位形成硬約束和軟激勵。

黨的十九大報告提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，這是政府強(qiáng)化人民財政為人民，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出責(zé)任和效率的體現(xiàn)。經(jīng)過十幾年的摸索和實驗，在參考國際績效評價先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合實際國情，我國已經(jīng)基本建成一套切實可行的績效評價制度、評價體系和評價流程。雖然我國財政支出績效評價在理論和實踐上仍然存在許多有待完善之處，離全面實施績效管理的要求還有很長的路要走。但是現(xiàn)行的制度已經(jīng)逐步改變了以往重投入輕產(chǎn)出，重支出輕效益的預(yù)算觀念，績效文化逐步深入人心，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了重要基礎(chǔ)。

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