新形勢(shì)下長(zhǎng)江岸線保護(hù)與利用的思考

(長(zhǎng)江科學(xué)院 河流研究所，湖北 武漢 430010)

1 研究背景

長(zhǎng)江干流全長(zhǎng)6 300余公里，是世界第三長(zhǎng)河，是我國(guó)第一大河。長(zhǎng)江干支流水運(yùn)條件優(yōu)越，是貨運(yùn)量位居世界內(nèi)河第一的黃金水道。長(zhǎng)江通道是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)最重要的東西軸線，連接華東、華中、西南三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要戰(zhàn)略地位。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以長(zhǎng)江干流為依托，貫穿我國(guó)東中西三大區(qū)域，覆蓋11省(直轄市)，涉及長(zhǎng)江三角洲城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群、滇中地區(qū)、黔中地區(qū)等區(qū)域，土地面積約占全國(guó)的21%，人口和地區(qū)生產(chǎn)總值卻均超過(guò)全國(guó)的40%，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和巨大發(fā)展?jié)摿Α｜h中央、國(guó)務(wù)院提出依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)總書(shū)記指出推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”。

岸線是水域與陸域的交線，通常指一定水位下水陸交界范圍內(nèi)的帶狀區(qū)域，岸線資源是不可再生的寶貴自然資源。長(zhǎng)江岸線的保護(hù)、治理、利用與管理是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要引擎，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要，是貫徹落實(shí)全面推行河長(zhǎng)制的重要舉措，是依法履行水行政管理的職責(zé)要求[1]。在“大保護(hù)”和長(zhǎng)江水沙變化的新形勢(shì)下，如何科學(xué)開(kāi)展長(zhǎng)江岸線保護(hù)與利用，非常值得思考。以往，王傳勝、段學(xué)軍等從地學(xué)角度研究了長(zhǎng)江岸線資源的分布特征和開(kāi)發(fā)管理對(duì)策[2-3]；羅彬、高嵩等從港口碼頭利用角度分析了長(zhǎng)江岸線利用存在的問(wèn)題及對(duì)策[4-5]；曹玉紅、林振山從環(huán)境學(xué)角度探討了長(zhǎng)江岸線資源的開(kāi)發(fā)[6-7]。本文對(duì)新形勢(shì)下長(zhǎng)江岸線保護(hù)與利用存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，從水動(dòng)力學(xué)和河流演變學(xué)角度，對(duì)水沙變化和岸線利用的相互影響進(jìn)行了研究，探討了岸線保護(hù)與利用的辯證關(guān)系和利用原則，提出了加強(qiáng)岸線保護(hù)與利用的對(duì)策措施。

2 岸線利用發(fā)展歷程與存在問(wèn)題

長(zhǎng)江干流溪洛渡壩址以下河道全長(zhǎng)約3 117 km，其中上、中、下游分別長(zhǎng)約1 224,955 km和938 km。根據(jù)2016年印發(fā)的《長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，長(zhǎng)江干流溪洛渡以下已利用岸線總長(zhǎng)度為1 713.1 km，總利用率約為20%。從利用方式來(lái)看，主要包括港口碼頭、取排水口、跨(穿)江設(shè)施、生態(tài)景觀以及其他利用方式。

2.1 岸線利用發(fā)展歷程

長(zhǎng)江岸線利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，發(fā)展歷程大體可分為3個(gè)時(shí)期：

(1)緩慢發(fā)展期。2000年之前，這一時(shí)期主要特征為粗放利用型，岸線開(kāi)發(fā)較少，且分布較為零散，尤其是改革開(kāi)放以前岸線利用更少。這一時(shí)期岸線管理的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全或執(zhí)行不到位，未把岸線作為一種稀缺資源，導(dǎo)致出現(xiàn)岸線利用布局不盡合理、利用效率偏低、岸線管理粗放等問(wèn)題，如小碼頭占用了深水岸線、公用碼頭較少等。

(2)快速發(fā)展期。大致為2000～2015年，這一時(shí)期主要特征為開(kāi)發(fā)主導(dǎo)型。沿江各地提出開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了快速發(fā)展期，交通與城市基礎(chǔ)建設(shè)不斷增多，長(zhǎng)江通航條件不斷改善(尤其以2000年長(zhǎng)江口深水航道的貫通和2003年三峽庫(kù)區(qū)深水航道形成為標(biāo)志)，水運(yùn)貨運(yùn)量迅速增長(zhǎng)，港口、碼頭等岸線利用項(xiàng)目也迅速增多。此外，房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起和1.2億hm2耕地紅線的出臺(tái)，使得土地供需失衡，也助推了河道灘地及岸線的利用。這一時(shí)期主要以開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)，由于相關(guān)法律法規(guī)及管理制度相繼出臺(tái)，岸線利用布局更趨合理、利用效率總體較高、岸線管理基本規(guī)范，但也存在一些未批先建項(xiàng)目。

(3)轉(zhuǎn)型發(fā)展期。圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，2016年習(xí)總書(shū)記作出 “共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的指示，長(zhǎng)江岸線利用逐漸由重開(kāi)發(fā)向重保護(hù)轉(zhuǎn)變，許多非法碼頭得到清除整治，水利部門(mén)制定了長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)了規(guī)劃約束和岸線利用核查與監(jiān)管。2008年4月習(xí)總書(shū)記在視察長(zhǎng)江時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“共抓大保護(hù)”的重要性。

2.2 岸線利用存在的問(wèn)題

由于第一時(shí)期管理偏弱和第二時(shí)期岸線利用較多等因素，使得以往岸線利用存量較大，主要存在如下問(wèn)題：①局部岸線利用布局不盡合理，如一些污染企業(yè)布置在水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)；②部分岸線利用效率低，專用碼頭多、公用碼頭少，存在多占少用、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象；③局部地區(qū)存在岸線過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，引起岸線資源相對(duì)緊缺，同時(shí)對(duì)防洪、供水及生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)一定影響；④存在重開(kāi)發(fā)利用、輕保護(hù)治理的現(xiàn)象，涉河項(xiàng)目防洪影響補(bǔ)償補(bǔ)救措施落實(shí)不到位；⑤岸線管理的法律法規(guī)、體制機(jī)制建設(shè)不完善；⑥岸線管理涉及交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、住建等多個(gè)部門(mén)，責(zé)權(quán)利不明晰，存在多頭管理或相互推諉現(xiàn)象，缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一管理。綜上，岸線利用存在問(wèn)題的原因有歷史形成、發(fā)展觀念、多頭管理等多個(gè)方面的因素。

第三時(shí)期，在“大保護(hù)”理念的指導(dǎo)下，水利等相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)了岸線管理，長(zhǎng)江岸線利用不合理現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，岸線利用總體有序。通過(guò)開(kāi)展非法碼頭整治、非法采砂排查、飲用水水源地安全隱患排查、入河排污口核查、岸線保護(hù)與利用核查、固體廢棄物核查等一系列專項(xiàng)行動(dòng)，一批岸線利用項(xiàng)目得到整改、提升與規(guī)范。但同時(shí)長(zhǎng)江岸線保護(hù)與利用出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題：

(1)已整治碼頭岸線修復(fù)問(wèn)題。一些非法碼頭曾對(duì)灘地進(jìn)行了填高與混凝土硬化，并作為堆場(chǎng)使用，有些填筑材料為城市建筑垃圾，有的通過(guò)填灘修建實(shí)體駁岸式碼頭或?qū)嶓w引橋，影響行洪暢通和沿岸生態(tài)環(huán)境。一些地方政府因資金問(wèn)題，簡(jiǎn)單地采取覆土復(fù)綠方式，未對(duì)基底進(jìn)行處理，遇到大水年份，由于河床沖刷，基底又會(huì)顯露出來(lái)，達(dá)不到根治的目的。

(2)涉河項(xiàng)目規(guī)范提升問(wèn)題。由于歷史原因或?qū)ο嚓P(guān)法規(guī)不了解，加之長(zhǎng)時(shí)期缺乏有效的監(jiān)管，造成目前一些碼頭的建設(shè)與運(yùn)行缺乏相關(guān)部門(mén)的審批文件，也未開(kāi)展相關(guān)的科學(xué)論證。有些碼頭或造船企業(yè)雖有合法手續(xù)，但由于經(jīng)營(yíng)不善，目前處于閑置之中。因?yàn)槿狈Π毒€利用退出機(jī)制，造成岸線資源的浪費(fèi)。

(3)岸線保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。目前岸線的使用基本上是無(wú)償?shù)?，多占少用、碼頭“曬太陽(yáng)”的現(xiàn)象仍存在，缺乏有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，制約了岸線資源的有效保護(hù)與科學(xué)利用。同時(shí)，長(zhǎng)江中下游河道處于沖刷發(fā)展之中，部分河段河勢(shì)調(diào)整會(huì)對(duì)涉河工程的運(yùn)行帶來(lái)影響，但穩(wěn)定河勢(shì)與保護(hù)岸線缺乏足夠的資金投入，因此亟待建立岸線保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

3 水沙變化與岸線利用的相互影響

3.1 水沙變化對(duì)岸線利用影響分析

三峽工程運(yùn)用后，庫(kù)區(qū)形成深水航道，近年來(lái)庫(kù)區(qū)泥沙淤積減少[8-9]，如2003～2016年三峽水庫(kù)年均淤積量為1.21億t，僅為三峽工程論證階段的40%，對(duì)庫(kù)區(qū)的岸線利用總體是有利的。壩下游水沙過(guò)程和河床沖淤發(fā)生較大變化，會(huì)對(duì)岸線的開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)一定影響，主要表現(xiàn)為：①枯水位下降影響。2003～2016年宜昌、沙市、螺山和漢口站同流量枯水位分別下降0.67，2.01，1.21 m和0.98 m?？菟坏南陆祵?duì)取水口、港口碼頭正常運(yùn)行及航道暢通帶來(lái)一定不利影響。②局部河段河勢(shì)變化影響。受清水下泄影響，中下游河勢(shì)處于調(diào)整變化之中[10-11]，如下荊江調(diào)關(guān)、熊家洲彎道段出現(xiàn)了切灘撇彎[12-16]，深泓線的大幅擺動(dòng)、汊道的萎縮及崩岸的增多，將給局部岸線利用帶來(lái)一定影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江中下游仍有約840 km崩岸險(xiǎn)段[17]。③涉河工程局部沖刷加劇影響。由于河床的沖刷下切和主流走向的變化，會(huì)加劇涉河工程局部河岸的沖刷，使岸坡變陡，甚至引起崩岸，影響岸線的利用。

3.2 岸線利用對(duì)洪水位累積影響分析

岸線利用會(huì)對(duì)河道水沙與演變產(chǎn)生影響，單個(gè)工程影響一般不大，但群體累積影響不可忽視。近年來(lái)，長(zhǎng)江科學(xué)院等單位開(kāi)展了涉河工程群防洪影響研究工作[18-19]。選取長(zhǎng)江上游重慶河段，對(duì)已建庫(kù)岸整治工程(最大阻水率為8%)進(jìn)行了累積影響數(shù)學(xué)模型計(jì)算，結(jié)果表明，設(shè)計(jì)洪水條件下最大壅水值為0.20 m。選取長(zhǎng)江中游武漢河段，對(duì)11座橋梁(阻水率為2.0%～4.1%)進(jìn)行了累積影響計(jì)算，結(jié)果表明，設(shè)計(jì)洪水條件下最大壅水值為0.12 m。選取長(zhǎng)江下游揚(yáng)中河段，對(duì)60座碼頭(阻水率在2.0%內(nèi))進(jìn)行了累積影響計(jì)算，結(jié)果表明，設(shè)計(jì)洪水條件下最大壅水值為0.03 m。以上結(jié)果表明，涉河工程群共同作用后，將引起河道洪水位和流場(chǎng)的累積影響。為減小涉河工程不利影響，提出了相應(yīng)的對(duì)策措施：對(duì)于庫(kù)岸整治工程，建議庫(kù)岸整治工程盡可能減少在峽谷段的斷面占用，斷面結(jié)構(gòu)型式以斜坡式為優(yōu)，斜坡與擋墻復(fù)合式次之，高擋墻式為劣；對(duì)于橋梁工程，應(yīng)合理確定河段內(nèi)橋梁密度，必要時(shí)建議采用隧道方式穿江，在評(píng)估中應(yīng)對(duì)橋梁凈空、橋墩數(shù)量與型式、阻水面積等內(nèi)容提出要求；對(duì)于碼頭工程，應(yīng)合理控制港區(qū)規(guī)模，上下游港區(qū)之間應(yīng)保持一定的距離，港區(qū)內(nèi)碼頭群平臺(tái)前沿線盡量保持平順，在評(píng)估中應(yīng)對(duì)碼頭平臺(tái)前沿線布置、結(jié)構(gòu)型式、引橋梁底板高程、排架間距等內(nèi)容提出要求；對(duì)于航道整治工程，建議盡可能少采用丁壩、潛壩等進(jìn)攻性工程，確需采用時(shí)，應(yīng)控制壩體長(zhǎng)度與壩頂高程。

4 新形勢(shì)下岸線保護(hù)與利用

4.1 岸線保護(hù)與利用原則

今后岸線保護(hù)與利用應(yīng)考慮如下原則：

(1)保護(hù)先行、生態(tài)優(yōu)先。樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的理念[20]，堅(jiān)持保護(hù)先行、生態(tài)優(yōu)先，在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中落實(shí)保護(hù)。嚴(yán)格按照自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)區(qū)的要求，劃分岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)及控制利用區(qū)，留足生態(tài)岸線，留出空白岸線。

(2)合理布局、適度利用。在保護(hù)與生態(tài)優(yōu)先基礎(chǔ)上，遵循河道自然規(guī)律與岸線自然條件，綜合考慮防洪、河勢(shì)、供水、通航、城市發(fā)展等多方面要求，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)的需求，合理布局生態(tài)、生活、生產(chǎn)岸線，堅(jiān)持合理、適度利用原則，加強(qiáng)生態(tài)治理，充分發(fā)揮岸線資源的綜合效益。

(3)節(jié)約資源、規(guī)范管理。以岸線保護(hù)與利用規(guī)劃為約束，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)岸線資源有償使用，促進(jìn)岸線節(jié)約集約利用。加強(qiáng)岸線管理制度建設(shè)，嚴(yán)格審批監(jiān)管，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，確保防洪安全、供水安全、生態(tài)環(huán)境安全。

4.2 岸線保護(hù)與利用對(duì)策措施

(1)強(qiáng)化規(guī)劃約束、實(shí)施分區(qū)管控。在岸線保護(hù)與利用規(guī)劃中，將岸線劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)[21]，前3個(gè)區(qū)均與保護(hù)息息相關(guān)，為體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先原則，需強(qiáng)化岸線規(guī)劃約束，針對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的飲用水水源保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國(guó)家及國(guó)際重要濕地等，在岸線利用中明確分區(qū)管控要求。

(2)完善相關(guān)法規(guī)、加強(qiáng)過(guò)程管理。完善河湖管理法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃，建立健全長(zhǎng)江岸線保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)建立嚴(yán)格的河湖保護(hù)和管理制度，實(shí)施岸線開(kāi)發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，加快推進(jìn)長(zhǎng)江保護(hù)立法，為長(zhǎng)江岸線的依法管理提供法律保障。完善規(guī)劃項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)與后評(píng)估制度，科學(xué)評(píng)估岸線利用累積影響。對(duì)岸線利用程度較高的江段，適當(dāng)限制后續(xù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)利用，避免引起岸線的過(guò)度開(kāi)發(fā)。

(3)探索建立岸線管控長(zhǎng)效機(jī)制。為促進(jìn)長(zhǎng)江岸線的有效保護(hù)和科學(xué)利用，加快建立岸線保護(hù)與利用的長(zhǎng)效機(jī)制十分必要。具體如下：①建立岸線承載能力評(píng)價(jià)制度和有償使用制度，并與河道治理和岸線保護(hù)長(zhǎng)期補(bǔ)償辦法結(jié)合；②以全面推行河長(zhǎng)制為契機(jī)，促進(jìn)部門(mén)之間聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)水域岸線管理保護(hù)；③充分運(yùn)用遙感影像、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，加強(qiáng)岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。

(4)加強(qiáng)河道整治與崩岸治理。岸線穩(wěn)定性受制于兩岸邊界條件及河勢(shì)變化影響，因此加強(qiáng)以河勢(shì)控制和崩岸治理為重點(diǎn)的河道整治非常必要。建議根據(jù)《長(zhǎng)江中下游干流河道治理規(guī)劃(2016年修訂)》，按輕重緩急，逐步實(shí)施規(guī)劃的河道治理工程，積極推進(jìn)重點(diǎn)河段的系統(tǒng)治理，為岸線保護(hù)與利用提供良好的河勢(shì)條件和防洪安全保障。針對(duì)長(zhǎng)江崩岸突發(fā)性強(qiáng)、危害性大的特點(diǎn)，建立崩岸監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和崩岸應(yīng)急搶護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

5 主要結(jié)論

(1)將長(zhǎng)江岸線利用發(fā)展歷程劃分為緩慢發(fā)展、快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展3個(gè)時(shí)期，前兩個(gè)時(shí)期以開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)，第三時(shí)期以保護(hù)為主導(dǎo)。分析了以往岸線利用存在的問(wèn)題，包括布局不合理、效率不高、重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)等。通過(guò)近期的專項(xiàng)整治，不合理現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，但也出現(xiàn)一些新問(wèn)題，包括已整治碼頭岸線修復(fù)、涉河項(xiàng)目規(guī)范提升、岸線保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立等。

(2)水沙變化和河勢(shì)調(diào)整會(huì)對(duì)部分河段岸線利用帶來(lái)一定影響。岸線利用工程密集河段存在洪水位和流速的疊加，進(jìn)而對(duì)河道行洪帶來(lái)一定影響。應(yīng)針對(duì)不同的涉河項(xiàng)目，提出減緩累積影響的對(duì)策措施，同時(shí)建議加強(qiáng)河道監(jiān)測(cè)分析。

(3)提出了新形勢(shì)下岸線保護(hù)與利用原則：保護(hù)先行、生態(tài)優(yōu)先，合理布局、適度利用，節(jié)約資源、規(guī)范管理。提出了今后加強(qiáng)岸線保護(hù)與利用的對(duì)策措施：強(qiáng)化規(guī)劃約束、實(shí)施分區(qū)管控，完善相關(guān)法規(guī)、加強(qiáng)過(guò)程管理，探索建立岸線管控長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)河道整治與崩岸治理。