基于業(yè)主方的電子政務(wù)項目管理研究

石秀偉 趙冬臨 武斌

(北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062)

0 引言

進入21世紀，我國電子政務(wù)實現(xiàn)了大跨步式發(fā)展。作為“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的重要領(lǐng)域之一，電子政務(wù)為我國傳統(tǒng)行政服務(wù)模式注入了新活力，優(yōu)化了政府行政資源，創(chuàng)新了政府工作方式，提升了政府治理能力。特別是“十三五”期間，在全面深化改革，社會各項建設(shè)穩(wěn)步推進和發(fā)展形勢下，電子政務(wù)作為政府高效履職、提升治理能力的重要手段，其作用愈來愈凸顯[1]。

電子政務(wù)建設(shè)在取得顯著成績的同時，由于其自身的不確定性、高變動性、時間緊迫性等特點以及新一代信息技術(shù)(互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實、人工智能等)的應(yīng)用，在項目建設(shè)各階段仍面臨著各類復雜的新問題，項目建設(shè)成功率尚未顯著提高，其原因并非資金不足或技術(shù)不先進、不過關(guān)，而是電子政務(wù)建設(shè)過程中項目管理意識薄弱。

本文基于政府部門電子政務(wù)項目管理的現(xiàn)狀，重點分析了現(xiàn)有項目管理模式的優(yōu)勢和不足，探討了“業(yè)主主導、全過程管理為輔”的項目管理模式及管理內(nèi)容，以期為政府部門或從事政府信息化咨詢的相關(guān)人員提供參考，從而提高電子政務(wù)建設(shè)的管理水平。

1 電子政務(wù)內(nèi)涵及特點

1.1 電子政務(wù)內(nèi)涵

電子政務(wù)即政務(wù)電子化、信息化，是運用最新的信息處理手段，優(yōu)化重組政府的工作流程以及組織機構(gòu)，超越時間、空間和部門分隔的制約，使政府管理和服務(wù)職能得到實現(xiàn)，為社會公眾提供更全面、更優(yōu)質(zhì)、更規(guī)范的管理與服務(wù)[2]。

電子政務(wù)是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，既是政府信息化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政府深化改革與創(chuàng)新的主要方向。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，電子政務(wù)也被賦予了新的內(nèi)涵：將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)與“建設(shè)服務(wù)型政府”的理念相結(jié)合，不斷推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，以滿足政府服務(wù)體系的信息化升級及創(chuàng)新模式的發(fā)展，實現(xiàn)從管理型政府向數(shù)據(jù)開放、交互服務(wù)的智能化服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變[3-5]。

1.2 電子政務(wù)項目的特點

電子政務(wù)項目不同于普通的工程類項目，由于其自身的特點對項目的管理方法和管理模式都提出了需求，主要表現(xiàn)在[6-8]：

1.2.1 建設(shè)需求的不確定性

電子政務(wù)的建設(shè)源于政府職能的轉(zhuǎn)變及政府機構(gòu)的變革，政府部門人員在項目建設(shè)前期往往對需求不明確，無法明確表達對項目的期望結(jié)果。此外，項目承建單位由于缺乏電子政務(wù)建設(shè)的相關(guān)業(yè)務(wù)背景，對用戶的業(yè)務(wù)需求無法做出正確的規(guī)劃、設(shè)計。以上兩個方面決定了電子政務(wù)從項目啟動就充滿了各種不確定性，需要專業(yè)人員采用建設(shè)單位、承建單位都能理解的語言進行需求分析，對業(yè)務(wù)進行梳理和設(shè)計，確保項目建設(shè)的質(zhì)量和效益。

1.2.2 建設(shè)內(nèi)容的創(chuàng)新性

首先，電子政務(wù)建設(shè)是指運用先進的信息技術(shù)實現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新，既要強調(diào)內(nèi)容的創(chuàng)新性，又要適應(yīng)信息技術(shù)的快速發(fā)展帶來的高技術(shù)風險；其次，電子政務(wù)將政府職能的轉(zhuǎn)變和信息化建設(shè)交織在一起，增加了電子政務(wù)建設(shè)的復雜性。電子政務(wù)項目的這種高風險性和復雜性都對項目管理提出了需求。

2 我國電子政務(wù)項目管理現(xiàn)狀及模式分析

2.1 電子政務(wù)項目管理現(xiàn)狀及存在的問題

我國電子政務(wù)起步較晚，始于2002年，經(jīng)歷了政府網(wǎng)站、部委條線的專用系統(tǒng)、政務(wù)全面電子化等階段。近年來，信息技術(shù)的快速發(fā)展進一步推動了電子政務(wù)的發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、政府數(shù)據(jù)開放、政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用、政務(wù)新媒體等多個方面得到了進一步提升和改善，已經(jīng)成為各級政府部門有效施政、平穩(wěn)運行的有力工具，對推動政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府工作效力，增強政府辦事效率具有不可或缺的作用。但在電子政務(wù)建設(shè)取得成績的同時，各自為政、重復建設(shè)問題尚未根本遏制，建設(shè)分散化、信息割裂化、應(yīng)用條塊化、服務(wù)碎片化的現(xiàn)象較為突出，困擾電子政務(wù)建設(shè)多年的“老三難(互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難)”問題依然存在[9]。一方面，是由于政府機構(gòu)設(shè)置及制度上的弊端；另一方面，是由于政府部門在電子政務(wù)項目建設(shè)過程中缺少專業(yè)的規(guī)劃、管理所致。

在電子政務(wù)建設(shè)過程中，政府部門作為業(yè)主雖然認識到項目管理的重要性，逐漸將項目管理的理念引入電子政務(wù)建設(shè)中，但其發(fā)展仍滯后于其他領(lǐng)域的項目管理，尚不能滿足日益增長的電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展的需求，具體表現(xiàn)在[10-13]：

2.1.1 缺乏健全的項目管理體系

目前，政府部門缺少一套實踐性強的項目管理方法來指導其對電子政務(wù)項目建設(shè)進行有效的管理。在項目建設(shè)過程中，質(zhì)量控制和風險防范意識薄弱，項目無法達到預期的功能、進度和成本目標的現(xiàn)象普遍存在。

2.1.2 缺乏復合型的項目管理人才

政府機構(gòu)因人員編制有限，政府內(nèi)部負責電子政務(wù)建設(shè)人員的知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗不足，缺乏既熟悉業(yè)務(wù)又懂信息技術(shù)和管理的復合型人才，在項目建設(shè)中常常只能被動地應(yīng)付各種管理事件。

2.1.3 缺乏對項目全過程管理的認識

一方面，大部分政府部門對項目管理咨詢價值的認識不足，重視不夠，項目管理工作主要由業(yè)主單位(政府部門)自行承擔；另一方面，少數(shù)政府部門意識到了項目管理的重要性，但缺乏項目全過程管理理念，雖把項目管理工作委托給第三方機構(gòu)，但大多是實施階段的階段性管理，不重視項目的前期和收尾工作，導致項目實施過程中問題較多，績效低下，“信息孤島”“重復建設(shè)”等現(xiàn)象仍然存在。

由此可見，政府部門因自有人員的技術(shù)、管理力量的不足及管理體系的缺乏，尚無法完全解決項目建設(shè)過程中存在的各種問題，需要借助第三方機構(gòu)來輔助政府部門進行項目管理，從而提高電子政務(wù)項目建設(shè)的成功率[14]。

2.2 電子政務(wù)現(xiàn)有項目管理模式分析

電子政務(wù)項目管理模式一般分為代建管理和委托管理兩種模式。

代建管理指政府部門通過招標等方式選擇專業(yè)的項目管理機構(gòu)(代建單位)來負責電子政務(wù)項目的組織實施和投資管理等。該模式下項目管理單位代替業(yè)主決策和執(zhí)行項目建設(shè)，項目建設(shè)完成后，代建單位將其交付業(yè)主進行使用。

委托管理是指政府部門作為建設(shè)主體引入第三方機構(gòu)(項目管理單位)，配合政府部門對電子政務(wù)項目的組織、實施等進行全過程或某一階段的管理。在該模式下，項目管理單位不直接參與工程的建設(shè)，不決策，只是協(xié)助業(yè)主對電子政務(wù)項目進行管理。

目前，電子政務(wù)建設(shè)常用的是第二種委托管理模式，具體為“業(yè)主主導，監(jiān)理為輔”的形式，即監(jiān)理單位受業(yè)主委托，在電子政務(wù)項目實施階段為業(yè)主方提供監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)等服務(wù)，以保證項目達到成本、進度和質(zhì)量的控制目標。該模式有其自身優(yōu)勢,但也有不足之處[15]。

(1)業(yè)主代表全程參與項目建設(shè)，有利于全方面掌握項目情況、項目質(zhì)量控制以及后期的項目應(yīng)用推廣和運維工作。

(2)電子政務(wù)項目涉及面廣，建設(shè)過程中需要和縱向、橫向的眾多部門、機構(gòu)、用戶打交道，相較于其他單位來說，由業(yè)主負責項目建設(shè)過程中的溝通和協(xié)調(diào)事宜是最合適的。

(3)業(yè)主單位由于人員專業(yè)和經(jīng)驗有限，在業(yè)主缺乏項目管理經(jīng)驗的情況下，電子政務(wù)項目建設(shè)容易被承建方牽著鼻子走，偏離業(yè)主建設(shè)需求，導致決策不合理。

(4)現(xiàn)階段的電子政務(wù)項目監(jiān)理偏重于實施階段，不利于監(jiān)理單位掌握項目前期情況、保證項目需求的符合性。

由此可見，現(xiàn)有的“業(yè)主主導、監(jiān)理為輔”的電子政務(wù)項目管理模式尚無法完全滿足項目建設(shè)發(fā)展的需求，特別是對于投資大、跨區(qū)域、建設(shè)地點分散、分包多、用戶多的電子政務(wù)項目，亟須專業(yè)的項目管理機構(gòu)來協(xié)助業(yè)主進行管理和控制。

3 “業(yè)主主導，全過程管理為輔”的項目管理模式

2017年11月，國家發(fā)展改革委正式發(fā)布了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》(2017年第9號令)，明確指出“工程咨詢是遵循獨立、公正、科學的原則，綜合運用多學科知識、工程實踐經(jīng)驗、現(xiàn)代科學和管理方法，在經(jīng)濟社會發(fā)展、境內(nèi)外投資建設(shè)項目決策與實施活動中，為投資者和政府部門提供階段性或全過程咨詢和管理的智力服務(wù)”。該辦法的發(fā)布為電子政務(wù)項目全過程管理咨詢的開展提供了依據(jù)。

基于此，本文提出了“業(yè)主主導，全過程管理為輔”的電子政務(wù)項目管理模式，即在電子政務(wù)項目建設(shè)過程中，項目管理單位受業(yè)主委托，為業(yè)主提供從項目建設(shè)前期直到運營的全生命周期的項目管理服務(wù)。

3.1 全過程項目管理模式的優(yōu)勢

該模式相較于“業(yè)主主導，監(jiān)理為輔”的優(yōu)勢表現(xiàn)在：

3.1.1 明確業(yè)主需求，保障項目滿足實際需求

項目管理單位具備專業(yè)的知識、技能和經(jīng)驗，對于項目的理解與業(yè)主會有所不同。項目管理單位及早介入，全過程參與項目建設(shè)，不僅可以清晰了解項目需求，將業(yè)主的需求及長期戰(zhàn)略貫穿到項目建設(shè)中，而且能夠提供專業(yè)的意見，防止項目策劃及在建設(shè)過程中出現(xiàn)偏差，確保項目建設(shè)具有實用價值，提高項目建設(shè)成功率。

3.1.2 全程提供專業(yè)咨詢意見，降低風險

項目管理單位從項目申請、報建手續(xù)到招標、設(shè)計、施工、決算及審核等方面提供專業(yè)化的咨詢意見，確保項目的依法合規(guī)，避免項目后期變更，索賠和爭議等風險，減少成本超支、工期延誤及其他各種問題。

3.1.3 重構(gòu)各參建單位的關(guān)系，確保項目順利實施

項目管理單位的引入，一方面，可以使業(yè)主單位、承建單位、監(jiān)理單位能夠進行專業(yè)化分工，各司其職，避免責任不清、扯皮現(xiàn)象；另一方面，可以規(guī)避各參建單位人員變動帶來的風險，確保項目按時、保質(zhì)、保量完成。

3.1.4 彌補業(yè)主人員不足，減輕工作量，提高工作效率

項目管理單位發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的管理能力，有利于各方的協(xié)調(diào)，特別是對于投資大、跨區(qū)域、跨部門、建設(shè)地點分散的項目的管理，能夠減輕業(yè)主的工作量，提高工作效率。

3.2 全過程項目管理的內(nèi)容

電子政務(wù)項目管理內(nèi)容非常廣泛，本文依據(jù)電子政務(wù)項目建設(shè)程序，借鑒美國項目管理協(xié)會(PMI)項目管理知識體系，將電子政務(wù)項目建設(shè)全過程劃分為前期、實施準備、實施和運營四個階段，項目管理內(nèi)容涵蓋范圍、成本、時間、質(zhì)量、人力資源、采購、溝通、風險、干系人及整合管理十大知識領(lǐng)域。

電子政務(wù)項目建設(shè)各個階段業(yè)主和項目管理單位的具體工作和職責見表1。

表1 電子政務(wù)全過程項目管理內(nèi)容及職責劃分

注：1.實施準備階段中“招標”和“初步設(shè)計及概算編制”的先后順序以項目實際情況為準。 2.項目管理內(nèi)容包括但不限于表格中的內(nèi)容，具體根據(jù)項目管理單位與業(yè)主單位簽訂的合同而定。

4 結(jié)語

雖然電子政務(wù)建設(shè)中沒有專業(yè)的項目管理也可能成功，但是在時間、質(zhì)量、成本等各方面都潛藏著風險。特別是由于電子政務(wù)建設(shè)具有創(chuàng)新性、不確定性、高變動性、時間緊迫性等特點，要徹底消除電子政務(wù)項目建設(shè)過程中的預算超支、進度延誤等現(xiàn)象并不是很現(xiàn)實。隨著項目管理的不斷成熟，我國電子政務(wù)建設(shè)中的項目管理狀況將會不斷改善，電子政務(wù)項目建設(shè)水平將會不斷提高。

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