創(chuàng)新資金政策支撐交通強(qiáng)國建設(shè)

文/中國公路學(xué)會(huì)發(fā)展研究中心主任 徐麗

十九大提出“建設(shè)交通強(qiáng)國”，開啟了我國交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的新階段。但是,交通強(qiáng)國的愿景能否實(shí)現(xiàn)，資金是關(guān)鍵。

資金政策的重要性

到2035年，我國將進(jìn)入交通強(qiáng)國行列，如何走進(jìn)這個(gè)行列？需要解決資金問題和建立可持續(xù)發(fā)展的政策框架，支持新階段交通發(fā)展的需求。

交通發(fā)展的軌跡可分為暢通、高效、安全、綠色、智能五個(gè)價(jià)值疊加引導(dǎo)迭代發(fā)展的幾個(gè)階段。

暢通。交通發(fā)展的價(jià)值追求不斷提升，是什么在支持這些核心價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)，很重要的制度就是資金制度。在基礎(chǔ)設(shè)施落后、追求暢通的階段，建設(shè)是主要任務(wù)，核心理念是籌集資金加快建設(shè)。所以到目前為止，我國的交通發(fā)展體制，特別是公路體制，一直以加快設(shè)施建設(shè)、實(shí)現(xiàn)暢通作為基本追求，因此建設(shè)速度越快越好。在這一階段能籌到錢的政策就是最有效的政策，所以我國公路行業(yè)的收費(fèi)公路政策、車輛購置稅、燃油稅三項(xiàng)政策都是在這一階段出臺(tái)，這是交通系統(tǒng)的初級(jí)階段，此時(shí)的交通基礎(chǔ)設(shè)施還不是一個(gè)完整的系統(tǒng)。

高效。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，我國將基本建成“安全便捷、暢通高效、綠色智能”的現(xiàn)代化交通運(yùn)輸體系。這個(gè)體系的形成，就是以高效為價(jià)值導(dǎo)向，以交通規(guī)劃職責(zé)相對(duì)集中為基礎(chǔ)，還需要以資金為引導(dǎo)。在這一階段，首先需要統(tǒng)籌分散使用的各個(gè)專項(xiàng)資金，從效率出發(fā)找到發(fā)展的短板，把資金用到真正的短板上去，如果沒有資金政策的切實(shí)支持，還將面臨綜合規(guī)劃落地難的問題。如果實(shí)現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)，交通基礎(chǔ)設(shè)施就可以稱其為綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)，這是交通的1.0版本。

安全。效率和暢通是增加交通發(fā)展的正外部性，安全理念是減少交通的負(fù)外部性。對(duì)安全出行的追求，就是從安全的角度對(duì)交通系統(tǒng)的一次檢查和找“安全短板”。隨之，應(yīng)有專項(xiàng)資金予以解決。雖然美國現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施很陳舊，但是美國有一套保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃，確保橋梁等關(guān)鍵設(shè)施能得到合理的維護(hù)資金，確保安全使用。此外，安全的概念中還有宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面的內(nèi)涵，不管宏觀層面里的國土安全、國民安全；還是從中觀層面看，交通運(yùn)輸系統(tǒng)是不是全天候、可靠、有韌性的系統(tǒng)；再從微觀層面去考慮人、車、路的安全問題等，背后都要依靠資金系統(tǒng)來運(yùn)行。有了資金的調(diào)節(jié)，才有可能實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)”的概念。

綠色。綠色的核心理念是盡量用最小的環(huán)境資源代價(jià)，讓交通運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)行得更好，是從進(jìn)一步減小交通負(fù)外部性角度對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的再審視。實(shí)現(xiàn)綠色理念的有效制度需要公眾參與、政府推動(dòng)、企業(yè)支持。有效的政策之一也是用資金來引導(dǎo)。凡是有利于促進(jìn)綠色發(fā)展的項(xiàng)目?jī)?yōu)先獲得資金的支持和獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，對(duì)公交、慢行系統(tǒng)的建設(shè)要有穩(wěn)定的資金政策。

例如，2017年6月21日，英國倫敦發(fā)布《2017倫敦交通戰(zhàn)略（草案）》，將減少對(duì)汽車使用的需求作為首要目標(biāo)，圍繞“健康街道、健康市民”“良好公交體驗(yàn)”“新居住新就業(yè)”等，提出了24條政策和103條具體的建議措施。

其中，在道路收費(fèi)政策方面，倫敦會(huì)保留現(xiàn)有的道路收費(fèi)方案，并定期監(jiān)測(cè)以確保方案的有效性，同時(shí)也考慮發(fā)展新型道路收費(fèi)方案，新方案將以里程計(jì)費(fèi)，將擁堵與排放相結(jié)合，替代現(xiàn)行所有的道路收費(fèi)政策，這就是用資金政策引導(dǎo)綠色發(fā)展的實(shí)例。實(shí)現(xiàn)了安全和綠色目標(biāo)的交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了第一次升級(jí)，可以理解為交通2.0版。

智能。在這一階段交通運(yùn)輸系統(tǒng)將成為有機(jī)、協(xié)同、網(wǎng)聯(lián)的智慧系統(tǒng)，完成了第二次優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)過20年、30年、40年的改造，交通系統(tǒng)將達(dá)到最優(yōu)。智能的核心理念是最終實(shí)現(xiàn)個(gè)體與系統(tǒng)的最優(yōu)。有效的制度是政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)和技術(shù)引領(lǐng)。其中，資金政策仍然很重要，首先基礎(chǔ)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化升級(jí)需要的資金能夠得到落實(shí)；其次，未來交通系統(tǒng)需要各種技術(shù)的集成、創(chuàng)新、應(yīng)用，資金支持政策和資金制度也是非常重要的。

對(duì)比美國，其資金法案就是最主要的交通政策。聯(lián)邦資助法是美國最基礎(chǔ)的法案，幫助交通提高機(jī)動(dòng)能力，保持經(jīng)濟(jì)活力。其中，“冰茶”“續(xù)茶”“后茶”“露茶”等法案，不斷以新的理念為引領(lǐng)調(diào)整資金的使用，從而保證新的價(jià)值和理念能夠真正實(shí)現(xiàn)。目前，美國雖然碰到了基礎(chǔ)設(shè)施老化和資金不足的問題，但這不是制度的問題。通過聯(lián)邦政府引導(dǎo)，配合每個(gè)法案，能夠?qū)崿F(xiàn)安全、綠色、智能的目標(biāo)。所以，資金政策要更新，才能支撐強(qiáng)國戰(zhàn)略。

不斷創(chuàng)新投融資模式，積極探索并提升PPP模式在交通行業(yè)的適用性，推動(dòng)交通行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是服務(wù)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義。

面臨的資金問題

要解決我國交通運(yùn)輸行業(yè)面臨的資金問題，需遠(yuǎn)近結(jié)合統(tǒng)籌考慮。當(dāng)前政策弊端不斷出現(xiàn)，很多問題沒有解決，未來的政策框架尚未構(gòu)建。

三個(gè)當(dāng)前的問題

第一個(gè)問題是“分散”，一是資金來源分散，公鐵水航的資金來源各有渠道，綜合優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)；二是資金安排渠道分散，交通、發(fā)改、財(cái)政，都有交通資金安排渠道和使用規(guī)定，資金浪費(fèi)比較多；三是不同等級(jí)公路資金來源分散，高速公路有高速公路的融資方法，農(nóng)村公路有農(nóng)村公路的融資方法……高速公路融資相對(duì)容易，便不斷調(diào)整規(guī)劃、加快建設(shè)，導(dǎo)致公路路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)發(fā)展失衡；四是建養(yǎng)割裂，我國公路網(wǎng)的建設(shè)發(fā)展過程中，建設(shè)有建設(shè)的主體，養(yǎng)護(hù)有養(yǎng)護(hù)的機(jī)構(gòu)，建養(yǎng)分割，建設(shè)養(yǎng)護(hù)主體不統(tǒng)一、責(zé)任不連續(xù)，造成資金浪費(fèi)。

第二個(gè)問題是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。以鐵路的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為例，我國鐵路建設(shè)全部由一家公司運(yùn)營管理，雖然債務(wù)很清楚，但目前已經(jīng)陷入償債困難境地，預(yù)計(jì)到“十三五”末期，情況會(huì)更加嚴(yán)重。與鐵路不同，我國高速公路的運(yùn)營管理主體有一千多個(gè)。如果一個(gè)省為一個(gè)主體測(cè)算，據(jù)2017年收費(fèi)公路的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國三分之一的省均處在債務(wù)償還困難的狀態(tài)。

目前，大家都在討論供給側(cè)改革的問題，但是從建設(shè)的角度來看，我國高速公路的建設(shè)成本已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國，養(yǎng)護(hù)成本與美國持平，同時(shí)，我國的高速公路還有很高的融資成本和運(yùn)營管理成本。這些成本最終都要靠用戶攤銷。初步測(cè)算，我國高速公路每輛車每公里需要平攤的成本約為1.35元。也就是說，車還未行駛在高速公路上，就已擔(dān)負(fù)了一元多錢的成本。供給側(cè)改革是要實(shí)現(xiàn)整個(gè)公路系統(tǒng)的高效率發(fā)展，需要通過改革，使公路基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的供給成本最低，這樣才能進(jìn)一步降低用戶負(fù)擔(dān)，但目前并未實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在高速公路的債務(wù)問題不是通過修改收費(fèi)管理?xiàng)l例、延長收費(fèi)期可以解決的。如果，高速公路建設(shè)速度不減緩、收費(fèi)公路的管理仍是分散的、各條高速公路之間的收費(fèi)不能統(tǒng)籌使用，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只會(huì)越來越大，而延長收費(fèi)期只能讓資金不斷鏈，但不配套其他措施是難以化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的。目前，真正需要的，是延長貸款期限、降低利率或者發(fā)行更低利率的債券等政策，是加大財(cái)政投入、適度放慢高速公路建設(shè)速度等綜合政策同時(shí)作用，只有這樣才能走出債務(wù)困境。

第三個(gè)問題是政策僵化?，F(xiàn)在，為了避免資金斷鏈，各地嘗試了各種金融創(chuàng)新，但歸根結(jié)底，創(chuàng)新只是手段上的創(chuàng)新，政策機(jī)理幾乎沒有創(chuàng)新，仍是以三大政策為主體，仍是以建設(shè)為導(dǎo)向，仍只有高速公路可以大規(guī)模得到銀行貸款。收費(fèi)政策寄希望于調(diào)整成長期收費(fèi)，但又擔(dān)心引發(fā)更大的建設(shè)沖動(dòng)；車購稅是行業(yè)最主要和穩(wěn)定的來源，一旦發(fā)生變化也是影響巨大；燃油稅主要用于養(yǎng)護(hù)，盡管總量有接近3000億元的規(guī)模，但各省差距極大，很多省只能保證基本養(yǎng)護(hù)；市場(chǎng)融資方式單一，近幾年都是技術(shù)手段創(chuàng)新，而不是渠道創(chuàng)新，我們沒有找到好的渠道來豐富行業(yè)資金來源。

一個(gè)未來的問題

目前，我國的投融資還未認(rèn)真考慮對(duì)未來發(fā)展的引領(lǐng)和引導(dǎo)，特別是建設(shè)交通強(qiáng)國和交通大國有什么區(qū)別，在資金需求上有什么突出變化？以及如何利用資金政策，支撐未來的強(qiáng)國戰(zhàn)略？筆者認(rèn)為，未來投融資政策首先要解決三個(gè)問題，一個(gè)是來源要穩(wěn)定、要充分；其次是使用合理，引導(dǎo)交通系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)綜合、安全、綠色、智能的資金引導(dǎo)作用，改變目前的資金使用辦法，不能總是依靠試點(diǎn)再試點(diǎn)；第三是制度保障，占GDP3%的公路資金需求是必要的，也是要穩(wěn)定的，如果沒有法律保障，是非常不安全的。

所以，資金政策要想支撐交通強(qiáng)國戰(zhàn)略，必須要解決三大問題，即資金政策法定化、資金政策目標(biāo)和重點(diǎn)方向要調(diào)整、政策實(shí)施的配套制度要落地。

重構(gòu)交通投融資制度

建設(shè)交通強(qiáng)國是未來30年交通系統(tǒng)發(fā)展的目標(biāo)，要保證建成和維護(hù)好世界一流的交通系統(tǒng)，需要解決三個(gè)關(guān)鍵問題。

首先是來源，資金規(guī)模要足夠大，且來源要合理穩(wěn)定、不斷增長，融資成本要低。豐富行業(yè)資金來源，目前主要來源是直接受益主體繳納的車購稅、燃油稅、通行費(fèi)，未來還將擴(kuò)展到里程稅。之后是相關(guān)受益者返還的資金，從一般稅到相關(guān)受益者返還，最后是懲罰性收費(fèi)（污染、擁堵收費(fèi)）從罰款、計(jì)重收費(fèi)到將來的擁擠稅、排放稅等。

其次，在使用上要調(diào)整方向，如果資金政策不調(diào)整，我國仍然是一個(gè)公路建設(shè)的大國。那么，如何調(diào)整資金使用方向？第一要引導(dǎo)發(fā)展發(fā)向，借鑒美國信托基金使用辦法，每五年可以修訂法案，法案根據(jù)價(jià)值導(dǎo)向規(guī)定需要引導(dǎo)的專項(xiàng)，資金的使用有嚴(yán)格的申請(qǐng)程序和明確要求。第二是符合行業(yè)特點(diǎn)，是市場(chǎng)可以解決的問題交給市場(chǎng)，不要分散資金的使用。第三是事權(quán)責(zé)任對(duì)等，地方有地方的事情和責(zé)任，就要有對(duì)等的資金來源；中央有中央的錢，中央資金的使用，不僅要履行中央事權(quán)責(zé)任，還應(yīng)該體現(xiàn)交通發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向。怎樣建立一個(gè)符合行業(yè)特點(diǎn)的資金制度，是目前需要解決的問題。第四是科學(xué)智慧投資，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)科學(xué)分析預(yù)測(cè)，科學(xué)安排資金使用。

最后是資金的監(jiān)管，要從過程監(jiān)管過渡到績(jī)效考核。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，不光是建立統(tǒng)計(jì)問題，還要做到有效問責(zé)，而不是僅依靠第三方控制風(fēng)險(xiǎn)。另外，交通行業(yè)還要學(xué)會(huì)用第三方的力量，對(duì)發(fā)展進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)價(jià)。

2018年是交通強(qiáng)國建設(shè)的起步之年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至發(fā)稿時(shí)，全國幾乎所有省份公布了交通投資計(jì)劃，額度累計(jì)近2萬億元，打造綜合交通體系和扶貧脫貧攻堅(jiān)成重點(diǎn)。

未來可持續(xù)的資金制度由三個(gè)方面構(gòu)成：

第一是政府資金來源：一般稅、里程稅、擁堵費(fèi)等；金融創(chuàng)新：PPP模式使交通發(fā)展的外部效益內(nèi)部化機(jī)制。

第二是在資金使用方向上：一定要建立系統(tǒng)更新和維護(hù)的資金庫，就是首先要有資金建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，第二是引導(dǎo)安全、綠色、智能發(fā)展的專項(xiàng)及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；使用方式采用分級(jí)負(fù)責(zé)，同時(shí)，中央要有引導(dǎo)控制能力，不是簡(jiǎn)單的分級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)發(fā)展節(jié)奏、風(fēng)險(xiǎn)要有能力控制。

第三是在資金監(jiān)管上，要有以提高資金使用績(jī)效為導(dǎo)向的考核機(jī)制，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力和智慧的機(jī)制。

所以，建設(shè)交通強(qiáng)國，需要重構(gòu)交通投融資制度。從哪里突破，怎么重構(gòu)？既要有頂層設(shè)計(jì)，又要有所突破。做資金政策研究不是只盯著錢的問題，資金政策需要持續(xù)且不斷改變，體現(xiàn)人類理性及交通發(fā)展的價(jià)值追求，美好的理想最后要靠資金來落實(shí)，落實(shí)時(shí)也要體現(xiàn)我們的價(jià)值觀。

（本文根據(jù)作者在2017中國交通投融資年會(huì)上的報(bào)告錄音整理，題目為編者所加。）