南京市浦口區(qū)特色小鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀調查與思考

趙慧　曾軍　陳娟娟

摘要：特色小鎮(zhèn)是指依賴某一特色產業(yè)和特色環(huán)境因素（如地域特色、生態(tài)特色、文化特色等），打造的具有明確產業(yè)定位、文化內涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目。南京市浦口區(qū)積極穩(wěn)妥推進特色小鎮(zhèn)建設，形成了“遍地開花、百景爭艷”的喜人態(tài)勢。為更好地使特色小鎮(zhèn)成為浦口區(qū)經濟增長的新引擎、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新平臺、產業(yè)發(fā)展的新高地、文化傳承的新載體、美麗浦口的新名片，課題組走訪調研了相關職能部門，實地考察了4個典型特色小鎮(zhèn)，并對296份有效問卷進行數據分析。在此基礎上總結其做法，梳理其瓶頸，并對推進路徑加以探析。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn)；浦口區(qū)；成效；瓶頸；對策建議

一、浦口特色小鎮(zhèn)建設取得的成效

（一）產業(yè)發(fā)展突出“特而強”

瞄準特色產業(yè)。產業(yè)選擇決定小鎮(zhèn)未來，產業(yè)定位是特色的重中之重。浦口在特色小鎮(zhèn)的產業(yè)謀劃和定位中，緊扣產業(yè)升級趨勢，鎖定產業(yè)主攻方向，即便是主攻同一產業(yè)，也差異定位、細分領域、錯位發(fā)展，培育具有行業(yè)競爭力的“單打冠軍”。求雨山中華書法小鎮(zhèn)定位在“中華書法”上，應該說匠心獨運、個性鮮明，不但南京沒有，而且江蘇也獨此一家（鎮(zhèn)）。聚焦產業(yè)融合。浦口特色小鎮(zhèn)秉持“一業(yè)為主、多業(yè)融合”的發(fā)展理念和思路，融合多種產業(yè)功能、文化功能、旅游功能。如天景生態(tài)旅游小鎮(zhèn)規(guī)劃設計時，根據自身特色，采取復合聯(lián)動的產業(yè)發(fā)展模式，以旅游為主導，以商業(yè)、觀光、創(chuàng)意、文化和健康等產業(yè)為輔助支撐，以實現(xiàn)由核心產業(yè)向衍生產業(yè)過度，最終向配套產業(yè)發(fā)展。突出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，浦口兩岸設計小鎮(zhèn)以多元、包容、開放、跨界為引領，緊盯高端裝備制造前端的工業(yè)設計，兼顧智能設計和商業(yè)設計，重點實施“科技、人才、文化、金融”戰(zhàn)略，全力打造中國工業(yè)設計標桿、世界工業(yè)設計高地和全球資源聚合平臺。

（二）功能疊加力求“聚而合”

突出文化功能。浦口特色小鎮(zhèn)把文化基因植入產業(yè)發(fā)展全過程，培育書法文化、臺海文化、溫泉文化、佛教文化等，匯聚人文資源，形成“人無我有”的區(qū)域特色文化。例如求雨山中華書法小鎮(zhèn)豎向產業(yè)鏈除展覽功能外還將融入創(chuàng)作、交易、館藏、認證等九大中心；橫向產業(yè)鏈除書畫外，還將引入筆墨紙硯、裝裱、印章等產業(yè)，形成書畫產業(yè)鏈全覆蓋。 嵌入旅游功能。浦口特色小鎮(zhèn)利用自身的旅游資源，打造3A級景區(qū)，老山天景生態(tài)旅游小鎮(zhèn)站位更高，打造5A景區(qū)。除了傳統(tǒng)的景區(qū)旅游外，還賦予小鎮(zhèn)休閑旅游、體驗旅游、教學旅游、健康旅游等更加多元化的旅游功能。夯實社區(qū)功能。浦口特色小鎮(zhèn)旅游社區(qū)公共服務配套設施將按照國家級旅游度假區(qū)的標準進行打造，規(guī)劃設計建立“小鎮(zhèn)客廳”，提供“智慧小鎮(zhèn)一體化”APP，推進公共WIFI和數字化管理全覆蓋，完善醫(yī)療、教育、文體、商業(yè)、休閑等公共設施，實現(xiàn)公共服務不出小鎮(zhèn)。

（三）建設形態(tài)展現(xiàn)“精而美”

地貌特色“融入式利用”。根據地形地貌，做好整體規(guī)劃和形象設計，確定小鎮(zhèn)風格，建立特色小鎮(zhèn)電子空間坐標圖，界定規(guī)劃范圍（規(guī)劃面積控制在3平方公里左右）和建設用地范圍（建設面積控制在1平方公里左右，建設面積原則上不能超出規(guī)劃面積的50%），建設“骨架小”小鎮(zhèn)。建筑特色“個性化設計”。浦口從小鎮(zhèn)功能定位出發(fā)，強化建筑風格的個性設計，系統(tǒng)規(guī)劃品牌打造、市場營銷和形象塑造，讓傳統(tǒng)與現(xiàn)代、歷史與時尚、自然與人文完美結合，建設“顏值高”小鎮(zhèn)。生態(tài)特色“嵌入式開發(fā)”。堅持生態(tài)優(yōu)先，在保留原汁原味自然風貌的基礎上，確定小鎮(zhèn)獨特風格，建設有浦口特色和人文底蘊的“氣質特”小鎮(zhèn)。目前，浦口特色小鎮(zhèn)是獨特的自然風光之美、錯落的空間結構之美、多元的功能融合之美、多彩的歷史人文之美的有機統(tǒng)一。

（四）制度供給保證“活而新”

改革突出實驗。對于國家的改革試點、省里先行先試的改革試點、符合法律要求的改革試點，允許特色小鎮(zhèn)優(yōu)先上報、優(yōu)先實施、先行突破。如以項目為核心成立SPV公司，做好PPP投資模式下的項目運營及管理。政策突出個性。出臺專門支持小鎮(zhèn)建設的專項規(guī)劃，用創(chuàng)建制代替審批制，實施動態(tài)調整制，扶持政策有獎有罰，運用期權激勵制和追懲制雙管齊下的辦法，對如期完成年度規(guī)劃目標任務的特色小鎮(zhèn)，區(qū)里給予建設用地和財政收入獎勵，對3年內未達到規(guī)劃目標任務的，加倍倒扣用地獎勵指標。服務突出定制。為特色小鎮(zhèn)提供個性化服務：人員配置、土地征用、安全保障等，由專門機構統(tǒng)籌、協(xié)調，并實行政策傾斜，做到項目優(yōu)先審批、資金優(yōu)先統(tǒng)籌、土地優(yōu)先安排、問題優(yōu)先解決。在滿足規(guī)劃條件基礎上創(chuàng)新招商方式，由傳統(tǒng)的“筑巢引鳳”轉變?yōu)椤耙P筑巢”，即客商有需，我有所為。

二、浦口特色小鎮(zhèn)建設存在的瓶頸

（一）落地政策缺乏競爭力，統(tǒng)籌推進力度待提高

協(xié)調力度不大。目前，扶持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策涉及到財政、金融、土地、項目等多個方面，政策主管部門來源于多個上級部門，協(xié)調性配套性不夠，難以形成政策集聚效應。系統(tǒng)性不夠?；鶎臃从常m出臺了一些扶持政策，主要是指導意見中綱領性政策，很多相關扶持政策沒有進一步細化，導致扶持政策遲遲不能發(fā)揮作用。另外，市里的考核指標不太穩(wěn)定，參照標準時有微調等。建設小鎮(zhèn)的周期3-5年難以見成效等。

（二）產業(yè)特色不夠鮮明，產業(yè)定位有待轉型升級

主導產業(yè)不明顯。除“中華書法”小鎮(zhèn)是全省獨此一家外，其他大多小鎮(zhèn)缺乏在業(yè)內特別是全國、全省有影響力、有競爭力的特色支柱產業(yè)，有的特色產業(yè)總量不大，有的雖有特色產業(yè)，但產業(yè)集中度不高。問卷顯示，68%的受訪者選擇“浦口特色小鎮(zhèn)主導產業(yè)不明顯”。另外，還有個別小鎮(zhèn)缺乏產業(yè)引領，導致面臨類房地產的傾向。產業(yè)定位不高端。一些特色小鎮(zhèn)產業(yè)業(yè)態(tài)相對低端，大多數沒有圍繞戰(zhàn)略新興產業(yè)開展，前沿引領與核心競爭力不足。問卷顯示，超過60%的特色小鎮(zhèn)為傳統(tǒng)產業(yè)升級，如旅游、文化等，其中以旅游產業(yè)為主的小鎮(zhèn)占比達到37%，超過三分之一，連同占比16%的文化產業(yè)一起，僅文旅類小鎮(zhèn)便超過特色小鎮(zhèn)的半壁江山（圖一）。

（三）運營主體需厘清，市場化運作待深入

運營主體模糊。特色小鎮(zhèn)相關通知中明確要求“政府引導、市場（企業(yè)）主導”，但在實踐過程中，受傳統(tǒng)政績考核驅動，小鎮(zhèn)開發(fā)模式多為地方政府投資驅動，或由地方政府委托地產公司等機構負責開發(fā)運營。直接導致招商企業(yè)領域分散、項目細碎化、核心產業(yè)不突出等現(xiàn)象，造成實質上的運營主體模糊。市場化程度低。從申報、建設和培育的特色小鎮(zhèn)來看，建設項目主要還是靠政府推動，市場化力量不足，項目建設民資投入滯后、投融資渠道單一。問卷顯示，“政府投資、 招商引資”的傳統(tǒng)融資方式占比高達55%，產業(yè)基金、股權眾籌、PPP等融資方式尚有很大創(chuàng)新突破空間（圖二）。生產要素集聚和經濟輻射功能偏弱，弱化了對人才、資金、技術等生產要素的吸引力、凝聚力，尤其是影響與弱化了對大客商、大資金、大項目、高精尖技術的吸引力、凝聚力。

（四）缺乏人才和專業(yè)技能培訓，人才支撐后勁不足

現(xiàn)代職業(yè)農民難以留住。傳統(tǒng)農民的認知水平和知識儲備已經無法滿足特色小鎮(zhèn)的需要。部分由農轉商的農民，通常知識水平不高，服務理念落后，缺乏系統(tǒng)專業(yè)知識和技能培訓。同時，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不均衡，基礎設施和社會公共服務差異懸殊，導致人才很難在鄉(xiāng)村集聚，受過較好教育、年富力強的農村“精英”大多流出就業(yè)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才難以引進。在小鎮(zhèn)策劃和建設過程中，雖一直致力于加快推進各類公建配套建設，大力引進優(yōu)質教育醫(yī)療資源，為創(chuàng)業(yè)者量身打造國際化的新型社區(qū)。但實踐過程中新型就業(yè)空間、居住空間、文化精神空間構建不足，未能很好地實現(xiàn)以“業(yè)”留人、宜“居”養(yǎng)人、以“文”傳人，直接削弱了對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的吸引力。問卷調查顯示，比起薪酬與發(fā)展空間，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才更看中交通、工作環(huán)境及配套設施等因素（圖三）。

（五）產城融合待深化，共建共享待拓展

產城融合需深化。部分特色小鎮(zhèn)地理區(qū)位不優(yōu)、能級不夠、產業(yè)集聚不足，造成社區(qū)建設與功能開發(fā)的基礎不牢。產業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、文化展區(qū)、居民社區(qū)都相對獨立地分散在街道、社區(qū)，小鎮(zhèn)自身與產業(yè)的深度融合欠佳，有的小鎮(zhèn)社區(qū)功能配套剛剛起步，公共服務功能建設滯后于產業(yè)打造，缺乏良好的商務、人居、教育環(huán)境配套。共建共享不足。部分小鎮(zhèn)有追求景觀“城市化”，建筑“西洋化”的傾向，個別地區(qū)為了達到某些考核指標，對現(xiàn)有的建筑推倒重建，對本地居民全部遷出。問卷顯示，38%的受訪者認為特色小鎮(zhèn)建設與自己“關系不大”或“無關”（圖四）。農民大多一次性獲取拆遷費用或者土地出租費用，一般不擁有企業(yè)股份、不參加分紅，其主體意識和歸屬感不強。

三、浦口特色小鎮(zhèn)建設的對策建議

（一）緊扣小鎮(zhèn)之“核”，特色化與高端性融合定位產業(yè)

選擇高端主導產業(yè)。聘請高端規(guī)劃機構進行設計，瞄準國內甚至國際一流水平，充分對接“中國制造2025”“互聯(lián)網+”等國家戰(zhàn)略，緊扣產業(yè)升級趨勢，鎖定產業(yè)主攻方向，構筑產業(yè)創(chuàng)新高地。每個特色小鎮(zhèn)立足一個主導產業(yè)，打造完整的產業(yè)生態(tài)圈，培育具有行業(yè)競爭力的“拳頭產品”。如杭州云棲小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)都是信息經濟特色小鎮(zhèn)，云棲小鎮(zhèn)以發(fā)展大數據、云計算為特色，而夢想小鎮(zhèn)主攻“互聯(lián)網創(chuàng)業(yè)+風險投資”。升級傳統(tǒng)產業(yè)。利用“互聯(lián)網+”、服務經濟等新手段、新模式，改造提升以一般性制造業(yè)等傳統(tǒng)產業(yè)為主導的特色小鎮(zhèn)，注重個性化定制等產業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)的培育，由傳統(tǒng)制造為主向前端研發(fā)設計、后端服務升值等全產業(yè)鏈延伸，同時加強制造業(yè)與旅游業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)等在特色小鎮(zhèn)的融合發(fā)展，真正提升傳統(tǒng)產業(yè)的技術含量與價值等級。實現(xiàn)產鎮(zhèn)融合。在特色小鎮(zhèn)的產業(yè)培育發(fā)展中，圍繞主攻產業(yè)，緊扣產業(yè)發(fā)展趨勢，瞄準高端產業(yè)發(fā)展方向，或建新鏈條，或做強鏈條，或補足鏈條，或延伸鏈條，努力把產業(yè)鏈的觸角延伸到方方面面，形成集群發(fā)展和規(guī)模效益。加快特色小鎮(zhèn)社區(qū)功能建設，堅持生產、生活、生態(tài)三生融合，將特色小鎮(zhèn)打造成高端產業(yè)的集聚區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的平臺，居民生活和創(chuàng)業(yè)的場所。

（二）抓住小鎮(zhèn)之“魂”，鄉(xiāng)土文化與衍生文化融合活化文化

打造小鎮(zhèn)文化自有品牌突出個性化。隨著特色小鎮(zhèn)的競爭進入白熱化，下一步，特色小鎮(zhèn)比拼的將是小鎮(zhèn)IP。評定更看重特色小鎮(zhèn)是否有歷史文化積淀，是否有成型的小鎮(zhèn)IP，這一點，在第二批全國特色小鎮(zhèn)公示名單中尤其明顯。比如：北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)、海南瓊海市博鰲鎮(zhèn)等。接下來，要以文化基因（書法文化、臺海文化、佛教文化、溫泉文化等）的繁育為核心，以文化元素的提煉、創(chuàng)意和再生設計為手段，對屬地特色自然資源、人文資源、產業(yè)資源等關聯(lián)性資源實行一體化深度整合后，打造以理念識別、行為識別、視覺識別、社會反饋等系統(tǒng)化的特色小鎮(zhèn)文化IP為指向，孕育出村落的獨特氣質與性格。完善公共文化服務體系突出人性化。著手組建文化專家指導服務組，人才下沉到一線，資源下沉到基層，幫助特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃編制中融入文化元素。如在特色小鎮(zhèn)設立文化站、文化禮堂，派駐文化員，激勵文化志愿者參與特色小鎮(zhèn)文化建設，以提升特色小鎮(zhèn)居民文化素養(yǎng)，豐富特色小鎮(zhèn)文化生活。支持和鼓勵民間資本多渠道投資特色小鎮(zhèn)圖書館、紀念館等相關公共文化設施建設，鼓勵采取政府購買服務等多種方式加強公共文化產品供給，在特色小鎮(zhèn)優(yōu)先搭建更加有效、更具特色的公共文化服務平臺，提供優(yōu)質的公共文化服務。如加快推進“互聯(lián)網+公共文化服務”，嘗試上線“你點我送——浦口文化惠民通”平臺等。加強文化成果互聯(lián)互通突出智慧化。牢固樹立“文化+”的戰(zhàn)略思維，找到傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代社會生活的契合點，把文化的力量融入經濟和社會事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮“文化+”的能動力、主導力和衍生力。并運用“文化+”的動力和路徑，有效助推特色小鎮(zhèn)建設，充分發(fā)揮文化在塑魂、育人、興業(yè)、添樂、揚名等方面不可替代的作用。

（三）立足小鎮(zhèn)之“本”，“物質文化需要”與“美好生活需要”融合共建共享

讓居民口袋“鼓”起來。積極探索依托小鎮(zhèn)發(fā)展，深化農村土地制度改革，做好承包地“三權”分置工作，讓農民有“恒產”。同時由點及面采取“小鎮(zhèn)+企業(yè)+農戶”的利益共贏模式，引領群眾實現(xiàn)資源變股權、資金為股金、農民變股東的“三變”發(fā)展模式；著力打造“小鎮(zhèn)政府、企業(yè)、市民”的利益共同體，積極引導廣大群眾通過“協(xié)會+企業(yè)+農戶”形式，從事農副產品生產經營和旅游商品加工增收致富；深化農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)專項試點改革，讓更多的農民變“產業(yè)工人”“創(chuàng)業(yè)老板”。讓居民尊嚴“立”起來。依托居民消費合作社、社會治理“大聯(lián)勤”、“鄉(xiāng)賢會”等載體，塑造集傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會和現(xiàn)代城市社會于一體的城市文化，培育浦口市民精神，推進“農民變市民”進程，提升居民在特色小鎮(zhèn)建設過程中的獲得感、自豪感和幸福感。讓居民幸?！岸唷逼饋?。推進基礎設施、公共服務、現(xiàn)代文明向農村延伸、覆蓋和輻射，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。例如廣東和浙江的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已放開了對外省籍人口醫(yī)療和教育的相關限制，可以享受均等的公共醫(yī)療、教育服務，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外來務工子女同樣享受當地的免費義務教育服務。

（四）聚好小鎮(zhèn)之“智”，現(xiàn)代職業(yè)農民與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才融合“培引”人才

圍繞本地資源育人才。對標找差，加強對現(xiàn)代職業(yè)農民的培養(yǎng)和管理：以常態(tài)化業(yè)務培訓為抓手，組織從業(yè)人員學習產業(yè)政策、市場動態(tài)、環(huán)境保護等知識。與市級有效聯(lián)動，探索建立市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級現(xiàn)代職業(yè)農民培訓體系。另外通過“請進來教”、“走出去學”、“掛鉤幫帶”、“院校深造”及打造實踐基地，編印本地教材等多種形式培訓現(xiàn)代職業(yè)農民。圍繞特色產業(yè)引人才。產業(yè)是特色小鎮(zhèn)的靈魂，只有產業(yè)發(fā)展起來，人氣才能聚集起來。浦口要以獨特的產業(yè)和優(yōu)質的服務打造從“種子倉、孵化器、加速器到產業(yè)化基地”的全程式創(chuàng)新產業(yè)鏈，吸引創(chuàng)客集聚。另外，要以人才帶項目、項目帶人才，招商引資與招才引智深度融合，為特色小鎮(zhèn)建設“助跑”。桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)互聯(lián)網小鎮(zhèn)、杭州玉皇山南基金小鎮(zhèn)、北京房山基金小鎮(zhèn)就是這類成功的例子。圍繞特色服務留人才。建立常態(tài)化聯(lián)系優(yōu)秀人才制度，探索“集成式”“預約式”“清單式”等多重個性化服務模式，放大“洋人鎮(zhèn)長”效應，落實好人才工作聯(lián)動機制，為人才打造全程“保姆式”服務，做好人才服務的“店小二”，確保人才來得開心、干得安心、留得舒心。

（五）統(tǒng)好小鎮(zhèn)之“力”，有為政府與有效市場融合創(chuàng)新機制

政府頂層設計。積極發(fā)揮政府引導作用，學習浙江特色小鎮(zhèn)成立區(qū)級領導牽頭的管委會，緊抓頂層設計“牛鼻子”，做好綜合配套服務體系建設，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調性，統(tǒng)籌考慮產業(yè)導入、人口導入、生態(tài)環(huán)境保護等內容，在特色產業(yè)小鎮(zhèn)有效探索“多規(guī)合一”。同時，將扶持高端產業(yè)發(fā)展的各項優(yōu)惠政策向特色小鎮(zhèn)進行傾斜，助力“高精尖”產業(yè)小鎮(zhèn)快速發(fā)展壯大。市場化運營。設立投融資平臺，引導社會各方力量參與小鎮(zhèn)規(guī)劃建設，使市場主體和當地居民成為特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設的真正主體。創(chuàng)新融資方式，探索產業(yè)基金、股權眾籌、PPP、BOT等融資路徑，加大引入社會資本的力度，以市場化機制推動小鎮(zhèn)建設。引入第三方機構，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提供專業(yè)的融資、市場推廣、技術孵化、供應鏈整合等服務，使小鎮(zhèn)成為新型眾創(chuàng)平臺。黨建優(yōu)勢植入。學習浙江特色小鎮(zhèn)“黨建抓實了就是生產力”的先進做法，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。探索設立“特色小鎮(zhèn)黨委、黨總支、下屬黨支部”垂直管理組織線，并通過組織單建、產業(yè)聯(lián)盟、兜底管理等模式，把支部建在小鎮(zhèn)發(fā)展一線，把黨的領導貫穿特色小鎮(zhèn)培育發(fā)展全過程，統(tǒng)籌推進小鎮(zhèn)黨建和發(fā)展工作，為特色小鎮(zhèn)植入紅色基因。

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