土地一級開發(fā)模式研究

■ 周蘭萍 張留雨

近年來，隨著國務院及中央部委相繼出臺調整地方政府債務管理、規(guī)范土地收儲行為相關的規(guī)范性文件，對土地一級開發(fā)的責任主體、運作模式及資金來源產生較大影響。文章針對土地一級開發(fā)在實操層面存在的土地儲備融資和開發(fā)模式受制約等難題，解讀新政背景下土地一級開發(fā)項目的實施模式及相關注意事項。

一、土地一級開發(fā)模式的發(fā)展歷程

土地一級開發(fā)主要是由政府方通過委托、招投標等方式組織確定的具體實施主體對國有土地和集體土地進行征收、拆遷、安置、補償并進行基礎設施建設和土地平整的過程，即通常所述的“土地儲備”行為。

基于土地一級開發(fā)項目的運作模式視角，結合我國土地一級開發(fā)的實操案例，主要經歷了BT、土地資源補償、利潤分成、PPP四種模式。

（一）BT模式

BT模式即建設-移交模式，即土地儲備機構通過委托或招標等方式確定企業(yè)作為土地一級開發(fā)項目的開發(fā)主體，由該企業(yè)進行投融資、組織建設和管理工作，工程竣工后政府方按照協(xié)議贖回該項目設施等，企業(yè)的投資收益主要是土地前期開發(fā)成本或投資額的一定比例。

北京市、石家莊市等地方政府分別對一級開發(fā)企業(yè)的利潤部分進行了規(guī)定。如《北京市土地儲備和土地一級開發(fā)暫行辦法》第十三條、第十四條規(guī)定，以招標方式確定土地開發(fā)企業(yè)的，開發(fā)企業(yè)的管理費用不高于土地儲備開發(fā)成本的2%，招標底價包括土地儲備開發(fā)的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%。

（二）土地資源補償模式

土地資源補償模式即土地儲備機構通過委托或招標等方式確定具備相應資質企業(yè)負責擬實施整理區(qū)域的基礎設施建設等工作，完成后，并以一定面積的土地作為企業(yè)實施土地開發(fā)對價的模式。

（三）土地溢價分成模式

土地溢價分成模式即在完成土地一級開發(fā)且完成土地出讓后，土地一級開發(fā)企業(yè)就扣除政府方相關土地開發(fā)成本等后的土地出讓金與政府方按照一定比例進行分成，從土地出讓金中獲得投資回報。

某些地方政府對土地溢價分成模式以地方性規(guī)定方式予以規(guī)制，如海南省人民政府發(fā)布的《關于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開發(fā)的通知》（瓊府〔2006〕34號）第七條規(guī)定，土地出讓收入扣除土地開發(fā)成本后余下的純收益部分，土地一級開發(fā)企業(yè)的分成比例最高可能達到70%。

（四）PPP模式

鑒于土地一級開發(fā)項目中包含基礎設施和土地平整等建設內容，在目前中央各部委力推PPP模式的背景下，PPP模式亦被運用到土地一級開發(fā)活動，在土地一級開發(fā)PPP項目中，通過招選程序選定社會資本方或組建PPP項目公司作為土地一級開發(fā)的實施主體。隨著PPP模式實踐的推進，土地一級開發(fā)項下事項被分解納入片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目的合作內容。與BT模式相比，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目項下的社會資本方除了需要完成土地平整，使土地達到“熟地”的標準外，通常還需對配套基礎設施進行運營維護，并承擔相應的產業(yè)導入及產業(yè)發(fā)展服務工作。

二、當前土地一級開發(fā)項目面臨的問題

（一）土地一級開發(fā)責任主體問題

1.財綜4號文的規(guī)定，強化土儲機構為一級開發(fā)的責任主體

就土地一級開發(fā)責任主體問題，以2016年2月國土資源部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）為界。

該文進一步對土地儲備機構進行規(guī)范，明確規(guī)定每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設置一個土地儲備機構，并要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。并且新的《土地儲備管理辦法》的規(guī)定對此亦重新申明，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作，組織開展對儲備土地必要的前期開發(fā)，為政府供應土地提供必要保障。

2.財金91號文規(guī)定引發(fā)的質疑

財政部發(fā)布《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）規(guī)定：“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，該規(guī)定被部分業(yè)界人士認為土地一級開發(fā)不得以PPP模式實施。筆者認為此文的本意是指社會資本不得代替土地儲備機構承擔其法定的土地儲備職能，即強調土地一級開發(fā)法定責任主體仍為土地儲備機構，并未禁止PPP項目主體或其他社會資本參與土地收儲工作，并承接其中適宜由社會資本承擔的事務。

（二）土地一級開發(fā)資金來源問題

1.地方政府停止新增貸款，對土地儲備機構的職能和融資方式產生了直接影響

2014年9月，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），嚴格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。因此，土地儲備機構在進行一級開發(fā)等土儲活動時，常用的以抵押土地貸款的融資渠道被堵，對土地儲備機構的職能和融資方式產生了直接影響。

2.土地儲備資金的籌集渠道確定，并強化土地儲備資金管理，實行“?？顚Ｓ谩?/p>

《土地儲備資金財務管理辦法》第五條明確了籌集土地儲備資金的渠道，以及新修訂的《土地儲備資金財務管理辦法》明確土地儲備資金只能由土地儲備機構支配使用。同時，明確了土儲資金專項用于征拆遷補償費用、土地前期開發(fā)、償還存貸息以及經同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他費用中新增具體支出范圍，并且要求土地儲備機構所需的日常經費與土地儲備資金實行分賬核算，防止土地儲備資金的非法占用。

由土地儲備機構按規(guī)定編制土地儲備資金預算、年終時報送收支決算，由財政部門組織審核。其中，屬于政府采購和政府購買服務范圍的，應當按照規(guī)定分別編制政府采購和政府購買服務預算，實際上是對財綜4號文及87號文規(guī)定的延續(xù)，要求地方政府明確土地儲備過程中政府采購和政府購買服務的范圍，合理編制預算。

（三）土地一級開發(fā)操作模式問題

1.BT模式逐漸被禁止使用

2012年底，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預〔2012〕463號），該規(guī)定明確限制了BT模式的應用，要求規(guī)范地方政府融資行為。

根據《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）第二條、《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號）第二條等相關規(guī)定，BT模式可能因涉及保底承諾、回購安排等被認定為政府變相融資，且不涉及項目運維及績效付費，無法實現(xiàn)真正的“物有所值”而被逐漸禁止使用。筆者認為當前形勢下不宜采用BT模式承接土地一級開發(fā)項目。

2.土地資源補償模式因與現(xiàn)行土地管理制度不符，存在土地資源無法落實的操作風險

采用土地資源補償模式由一級開發(fā)企業(yè)后續(xù)進行土地二級開發(fā)，可實現(xiàn)土地一二級聯(lián)動開發(fā)，減輕政府方的財政壓力，同時開發(fā)企業(yè)可從土地二級開發(fā)中獲取更多收益，但在法律法規(guī)層面未明確規(guī)定可采用該模式的情形下，土地資源直接補償給一級土地開發(fā)企業(yè)的模式可能違反“招拍掛”等公開競爭拿地的制度，并且國土主管部門亦不能僅依據協(xié)議約定而直接供給土地使用權。因此，該模式存在土地資源無法落實的操作障礙以及違反土地管理的合規(guī)性風險。

3.土地溢價分成模式，存在違反土地出讓金“收支兩條線”的管理政策風險

根據《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號，以下簡稱“國辦發(fā)100號文”）等規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。故土地溢價分成模式約定政府方將收到的土地出讓金扣除土地開發(fā)成本后全額或部分直接支付給土地一級開發(fā)企業(yè)的操作，與土地出讓金“收支兩條線”的管理政策不符，且涉嫌將項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤的合規(guī)風險。

4.單純土地一級開發(fā)項目適用PPP模式受限

基于財金91號文規(guī)定：“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，被部分業(yè)界普遍認為，土地一級開發(fā)整理完畢即交驗，不存在后期項目運營環(huán)節(jié)，不符合當前國家主推的PPP模式內涵和特征要求，不宜采用PPP模式運作。

三、新形勢下土地一級開發(fā)項目的實施模式及要點

基于黨的十九大關于加強自然資源資產管理（即側重調控土地市場和集約用地）和加強地方政府性債務管理（即土儲機構職能簡化和融資方式限縮，強化預算約束）形成的政策新形勢，筆者根據國務院及中央部委頒布的有關土地儲備的相關政策的規(guī)定，梳理當下土地一級開發(fā)項目合規(guī)的實施模式及要點，具體如下：

（一）納入名錄管理的土地儲備機構，為適格的承擔土地一級開發(fā)實施工作的責任主體

根據《土地儲備管理辦法》及財綜4號文的規(guī)定，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作，土地儲備機構應為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區(qū)內土地儲備工作列入土儲機構名錄的事業(yè)單位，組織開展對儲備土地必要的前期開發(fā)，為政府供應土地提供必要保障。

土地儲備工作（含與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設與征拆遷安置補償服務、土地管護等）必須由當地名錄內的土地儲備機構負責組織實施，不應由土儲機構以外的主體承擔。

（二）拆遷安置補償服務可采用政府購買服務模式實施，但拆遷安置補償服務的資金來源必須符合現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定

根據財綜4號文第七條規(guī)定以及《土地儲備資金財務管理辦法》第十四條規(guī)定，土地一級開發(fā)項下的拆遷安置補償服務可以政府購買服務的方式實施。

同時，根據87號文第三條規(guī)定：“政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據”，已經明確了政府購買服務是先有預算、后購買服務。同時，根據《土地儲備資金財務管理辦法》、財綜4號文的規(guī)定，政府購買服務所需資金從土地儲備資金中列支。

該路徑下，需重點關注的實施要點：

第一，先有預算、后購買服務，購買內容限于納入指導性目錄的服務事項。第二，政府購買服務期限不宜超過中期財政規(guī)劃期限（三年）。第三，政府購買服務費用不得與土地使用權出讓收入掛鉤。

（三）基礎設施建設工作不能以政府購買服務的方式進行，可采用政府采購工程模式實施

鑒于財綜4號文第七條規(guī)定、87號文第二條規(guī)定以及《土地儲備管理辦法》第十二條規(guī)定，筆者認為，土地一級開發(fā)項下的前期開發(fā)需完成的“七通一平”等基礎設施建設，可由土地儲備機構通過政府采購工程方式進行，但不得以政府購買服務模式實施。

（四）土地一級開發(fā)項目如何被納入綜合開發(fā)PPP項目的合作范圍，有待于PPP相關立法進一步明確

實操層面，城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)PPP項目中因征拆遷補償服務及土地前期開發(fā)等土地一級開發(fā)工作與項目前期規(guī)劃、項目建設以及后期產業(yè)導入和產業(yè)服務等項目運營環(huán)節(jié)之間緊密關聯(lián)，其合作范圍的確定也遵循項目各個環(huán)節(jié)的內在聯(lián)系和運作規(guī)律，將土地一級開發(fā)工作納入其中。并且，財金91號文的上述規(guī)定并未排除社會資本或其設立的PPP項目公司作為項目主體以外的角色參與土地收儲工作。

因此，在國家規(guī)范性文件對財金91號文第五條規(guī)定未做進一步明確規(guī)定的前提下，土地一級開發(fā)是否適宜全部納入及如何納入城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)PPP項目合作范圍，目前結論并不明確。但結合入選示范項目的同類綜合開發(fā)PPP項目實踐來看，大多將土地一級開發(fā)內容納入PPP合作范圍。鑒于目前相關部委對此的態(tài)度并未明確統(tǒng)一，該部分內容應謹慎納入，并應根據政策動態(tài)進行必要的做法調整。同時，基于城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)PPP旨在借力社會資本實現(xiàn)產城融合，因此，項目運營義務中除了基礎設施運維外，還應設置相應的產業(yè)導入及產業(yè)服務等綜合運營義務。

規(guī)范操作土地一級開發(fā)項目，不但能降低項目本身風險、強化項目管理，而且能夠使得土地一級開發(fā)在調控土地市場、推動節(jié)約集約用地、落實規(guī)劃、保障民生用地等方面發(fā)揮重大作用。