農(nóng)村水源地保護管理模式探析

董小濤，易 虹，詹紅麗

(1.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053；2.北京市南水北調(diào)團城湖管理處，北京 100097；3.北京中水新華國際工程咨詢有限公司，北京 100035)

1 水源地保護管理現(xiàn)狀

城市作為人口聚集地和區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化中心，在經(jīng)濟發(fā)展和社會生活中有著舉足輕重的作用，我國一直將城市集中式水源地作為水資源保護管理的重點，農(nóng)村飲水水源地的保護工作開展的比較滯后。農(nóng)村飲用水源保護是一項系統(tǒng)性工程。目前我國農(nóng)村飲用水源環(huán)境調(diào)控普遍存在重地表水源、輕地下水源；重集中式供水飲用水源、輕分散式供水飲用水源；重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村；重水量而輕水質(zhì)等偏差問題。主要問題表現(xiàn)如下：

(1)水源保護力度不夠。水源保護區(qū)上游農(nóng)田化肥、農(nóng)藥使用量大，養(yǎng)殖糞污大量排放，水源保護區(qū)內(nèi)水源涵養(yǎng)能力不足，面源污染較嚴重。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。農(nóng)村污水和雨水排放系統(tǒng)很不完善，村莊排水多為地表漫流，生活污水隨意排放，水沖廁所普及率不足20%，垃圾隨意堆放、就地填埋。

(3)農(nóng)村水源區(qū)域管理缺位。在水源保護區(qū)附近非法開礦、建廠、建度假村、挖沙取土采石等，破壞水源地與造成水土流失現(xiàn)象比較普遍。

(4)農(nóng)村飲用水水源地政策法規(guī)不健全。無論是立法還是執(zhí)法監(jiān)督管理，尚未形成管護體系，法制建設(shè)很不夠。

(5)農(nóng)村水源地保護與管理的長效管理機制亟待建立。同建立水源區(qū)污染治理的生態(tài)、環(huán)境保護機制還有很多差距。

2 典型農(nóng)村水源地管理模式分析

我國各地水源保護管理模式因水源不同、供水或取用水方式不同、城市郊區(qū)與偏遠農(nóng)村地域不同、豐水區(qū)與貧水區(qū)水資源稟賦條件不同、經(jīng)濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟條件不同，各地的做法與管理方式不同，其能夠比較成熟可推廣借鑒的經(jīng)驗做法、與能夠上升到理論高度的保護管理模式也不盡相同。經(jīng)調(diào)研，選取北京清潔小流域綜合治理、吉林四平市郊區(qū)仙馬泉水源地、廣西百色市田陽縣那滿鎮(zhèn)新立村龍?zhí)端吹亍⒃颇掀斩形廴痉乐蔚茸鳛榈湫?，開展水源地保護管理案例分析，其主要特點如下：

(1)北京清潔小流域綜合治理，是以小流域為載體，以水資源保護和改善生態(tài)環(huán)境為目標，采取工程措施和生物措施及管護措施相結(jié)合，實行水污染防治、水土流失防治、垃圾廢物處理、環(huán)境衛(wèi)生與村容村貌全方位綜合整治的典型模式。這是水源地與生態(tài)水環(huán)境的治本措施，對全面強化水源地與水環(huán)境建設(shè)具有一定指導(dǎo)借鑒意義，也是從根本上做好水源地治理保護的發(fā)展方向。特點是綜合性強、投入大、治標又治本；不足之處需要充分發(fā)揮縣區(qū)以上行政主管部門職能作用，加大項目投入，才能強化保護管理。

(2)吉林四平地下水源地取供水與保護管理，是一種典型的集中式供水與水源地一體化保護管理的村企聯(lián)合模式。其特點是整合農(nóng)工資源優(yōu)勢，揚長避短，既解決了因農(nóng)村資金短缺，沒條件建設(shè)集中式供水設(shè)施和改善飲水安全問題，也保障了工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)取用水需要，解決了工農(nóng)業(yè)或城鄉(xiāng)爭水矛盾。同時，由于形成村企供用水權(quán)利與義務(wù)對等的共同體，發(fā)揮了村企兩個積極性，也有利于水源地的保護和管理。此模式對城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)交織的集中供水水源地具有重要指導(dǎo)借鑒意義。

(3)廣西百色地表水源地，是利用自然水域(龍?zhí)?直接取用水的典型。其特點是對水源地實行綜合性與集中式“村建村管”模式。既通過對水源地周邊設(shè)置隔離圍欄、治理水土流失和防治水污染、抓好環(huán)境衛(wèi)生、制定村規(guī)民約等保護管理制度，以村委會為主體并確定專人負責(zé)，實施對水源地和水環(huán)境的保護管理。此種模式在我國南方水資源較豐富地區(qū)和取用地表水村鎮(zhèn)具有一定的代表性。

(4)云南普洱市農(nóng)村飲用水既有分散式地下水源、又有集中式地表水源，采取從水污染防控入手，實施集中與分散式處理相結(jié)合管理模式，對各村鎮(zhèn)進行“戶分類、組保潔、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的污染防治模式，加強農(nóng)村水源地面源污染和土壤污染綜合治理，建設(shè)清潔能源生態(tài)保護模式，在廣大農(nóng)村具有很廣泛的代表性。其特點是區(qū)域性和綜合性較強、綜合效益明顯、能減少污染物處理成本、有利于充分發(fā)揮縣區(qū)主管部門主體作用。不利的是投入大涉及面廣、管理組織機構(gòu)和管護人員及經(jīng)費難于真正落實。

3 農(nóng)村水源地保護管理適宜模式

綜合分析目前我國廣大農(nóng)村水源地的保護管理方式及其比較成熟的經(jīng)驗做法，研究認為適合我國農(nóng)村水源地的保護管理模式有以下幾種：

(1)農(nóng)村集中式水源地保護管理模式。這種模式有利于當前和今后解決農(nóng)村飲水安全問題和推動農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展，有利于整合各方面資源、按照水源地的客觀屬性集中實施水源污染防治、生態(tài)修復(fù)、綜合治理，便于落實管護機構(gòu)人員及具體職責(zé)，統(tǒng)一實行最嚴格的保護管理。對依托城市供水、較大型工礦企業(yè)供水的水源地，應(yīng)當不斷完善管護體制機制，不斷加強科學(xué)化、規(guī)范化管理；對以村屯、村鎮(zhèn)為主體的集中供水水源地，應(yīng)當積極創(chuàng)新管理模式，健全管護組織機構(gòu)、保障管護經(jīng)費，不斷擴大供水規(guī)模、增強自主經(jīng)營能力，努力提高供水效益，大力發(fā)展農(nóng)村供水產(chǎn)業(yè)，從而增強水源地保護管理能力。

(2)積極倡導(dǎo)水源地綜合性保護管理模式。鑒于目前我國廣大農(nóng)村分散式取用水仍比較普遍，農(nóng)村經(jīng)濟條件和管護能力極為有限，采取集中式供水與分散式取用水“點與面”相結(jié)合、污染治理與水源保護相結(jié)合、工程措施與非工程措施相結(jié)合、實行統(tǒng)籌兼顧的綜合管理模式，不僅在廣大農(nóng)村具有很廣泛的現(xiàn)實意義，更具有發(fā)揮綜合性較強、能整合國家、地方、農(nóng)戶資源的優(yōu)勢，形成多層次、多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的合力，充分發(fā)揮村鎮(zhèn)、縣區(qū)主管部門主體作用，有利于解決管理組織機構(gòu)及人員，保障管護經(jīng)費等關(guān)鍵性問題，以保障全方位推動水源地保護管理工作有效開展。

我國地域廣泛、各地差異性較大，各地應(yīng)當因地制宜、結(jié)合實際，依據(jù)地表水或地下水水源地存在的突出問題，借鑒比較成熟的基本模式，積極探索創(chuàng)新符合本地實際的各種各樣的管理模式。大力推行“村建村管、村企聯(lián)合、村鎮(zhèn)聯(lián)合”等管理模式。經(jīng)濟條件較好的村鎮(zhèn)應(yīng)當大力推行“供水公司化經(jīng)營管理”模式。即按照城鄉(xiāng)一體化與供水產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要求，運用水權(quán)與水市場理論深化管水體制機制改革，實施“水源地取水權(quán)與供用水經(jīng)營權(quán)、保護權(quán)”整合捆綁、許可轉(zhuǎn)讓，從體制機制入手，激發(fā)和調(diào)動供水企業(yè)和用水農(nóng)戶保護管理水源的積極性、創(chuàng)造性，不斷加大投入、加強水源地保護管理。

4 農(nóng)村水源地保護管理工作建議

目前，我國農(nóng)村水環(huán)境與水源地保護管理，已經(jīng)納入到國家重要議事日程。特別是中央一號文件和黨的十八屆三中全會以來，對生態(tài)文明建設(shè)和改善農(nóng)村水環(huán)境，解決農(nóng)村飲水安全等問題都提出了明確要求。應(yīng)從深化農(nóng)村水管理改革、破解體制機制性障礙入手，認真研究落實最嚴格水資源制度，全面實施綜合整治措施，大力推進水源地的保護管理工作，不斷創(chuàng)新農(nóng)村水環(huán)境與水源地保護管理模式。

(1)切實加強農(nóng)村水源保護區(qū)管理。嚴格按照《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)的要求，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴禁保護區(qū)存在可能影響水源安全的各種污染源、排污口；在水源保護區(qū)內(nèi)，大力發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，開展小流域綜合治理，建設(shè)水源涵養(yǎng)保護林等，強化各種水源地的保護管理。

(2)配套完善農(nóng)村水源保護法律法規(guī)體系。建議各地結(jié)合工作需要，重點研究制定“農(nóng)村污染物收集處理辦法、農(nóng)村飲用水水源地保護辦法”等規(guī)范性文件。同時，積極研究水生態(tài)補償制度、水環(huán)境綜合治理辦法等，不斷建立適合我國國情的農(nóng)村水源地和水環(huán)境安全保障法規(guī)體系。

(3)加強對農(nóng)村生活垃圾、人畜禽糞便等污染物的集中處理，發(fā)展農(nóng)村沼氣、垃圾和秸稈發(fā)電等循環(huán)經(jīng)濟，使農(nóng)村污染廢棄物得以再利用并轉(zhuǎn)化為無機農(nóng)家肥，以大量減少農(nóng)藥化肥施用等對水源地和水環(huán)境的污染破壞，促進農(nóng)村向綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟與環(huán)境健康可持續(xù)方向發(fā)展。

(4)積極推行農(nóng)村水源地與水環(huán)境綜合治理。市縣級政府應(yīng)當建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，積極組織多部門齊抓共管，積極整合利用各種政策資源，采取由縣區(qū)主管部門負責(zé)組織指導(dǎo)、村鎮(zhèn)負責(zé)具體落實，大力開展水源地和水環(huán)境綜合整治工作，努力推動農(nóng)村水源地和水環(huán)境保護管理工作不斷向科學(xué)化、法制化方向發(fā)展。

(5)加強對農(nóng)村生活垃圾、人畜禽糞便等污染物的集中處理，發(fā)展農(nóng)村沼氣、垃圾和秸稈發(fā)電等循環(huán)經(jīng)濟，使農(nóng)村污染廢棄物得以再利用并轉(zhuǎn)化為無機農(nóng)家肥，以大量減少農(nóng)藥化肥施用等對水源地和水環(huán)境的污染破壞，促進農(nóng)村向綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟與環(huán)境健康可持續(xù)方向發(fā)展。

5 結(jié)論

當前我國各地水源保護管理模式因水源不同、供水方式不同、城市郊區(qū)與偏遠農(nóng)村地域不同、豐水區(qū)與貧水區(qū)水資源稟賦條件不同、經(jīng)濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟條件不同，其保護管理模式也不盡相同。但無論何種方式，研究確定水源地的保護管理模式，必須以水源地的取水供水工程的管理為基礎(chǔ)，整合當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)村屯的管護資源，形成建設(shè)與管理相協(xié)調(diào)、取水權(quán)或使用權(quán)和供水經(jīng)營權(quán)與水源地保護權(quán)相統(tǒng)一、管護機構(gòu)和人員與管護權(quán)責(zé)相一致，才能有的放矢、因地制宜的確定科學(xué)管理模式，保障水源地保護管理具有具體實用性、可行性、操作性。