財政投資評審中的建設(shè)項目成本管理策略探究

唐 淦 培

(東莞市萬江財政投資審核中心，廣東 東莞 523050)

0 引言

政府投資建設(shè)項目的成本管理是財政投資評審實踐工作的重要內(nèi)容。隨我國城市化進程的迅速發(fā)展與全球化經(jīng)濟的持續(xù)深入影響，過去建設(shè)實踐中有限的工程造價控制方法與目前財政投資評審制度的缺陷大大限制了建設(shè)項目的發(fā)展效率，不利于城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)更高的建設(shè)項目長期價值的創(chuàng)造效率、促進深化財政評審制度改革，本文將從實踐中政府投資建設(shè)項目的視角出發(fā)，總結(jié)探究項目全過程成本管理及基于此的制度改革策略。

1 財政投資評審及其中建設(shè)項目成本管理的現(xiàn)狀問題

1.1 財政投資評審機制的缺陷

財政投資體制體現(xiàn)了我國政府政治職能、經(jīng)濟職能與社會服務(wù)職能不同角色定位的交集，也反映了政府在投資方面的宏觀調(diào)控能力。但目前的財政投資評審機制缺乏有力的法律保障，盡管涉及國有資產(chǎn)投資的多方面的法律法規(guī)及如《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》等針對性的條例基本已建立，但執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依等現(xiàn)象使預(yù)期的法律約束作用無法實現(xiàn)。

1.2 政府投資管理與項目管理職能的關(guān)系問題

無論是中央政府還是地方政府，都承擔(dān)著社會和經(jīng)濟發(fā)展多方面的責(zé)任；在精簡政府機構(gòu)的背景下，擺脫繁瑣的項目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投資管理職能和項目管理職能的關(guān)系的把握十分關(guān)鍵。目前的財政投資評審工作中，政府部門對投資的總量、結(jié)構(gòu)的管理調(diào)控和建設(shè)項目的決策到實施的成本管理的關(guān)系把控有待統(tǒng)一。

1.3 政府投資建設(shè)項目中成本與工期、質(zhì)量的關(guān)系問題

建設(shè)項目的成本管理離不開項目的質(zhì)量管理與工期把控。實踐中許多項目為縮短工期、盲目趕進度，或為壓縮成本，采用不合理的施工材料和方法，造成工程質(zhì)量不合格，返、停工反而造成額外成本。政府投資建設(shè)項目中此情況同樣普遍，是財政投資評審工作必須面對的挑戰(zhàn)。

1.4 政府投資建設(shè)項目中非生產(chǎn)性開支居高不下

近年來，由于非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投入增大，折舊費等相關(guān)費用隨之增加；財政投資管理執(zhí)行不嚴(yán)，助長財政投資開支隨意與攀比現(xiàn)象；造成政府投資建設(shè)項目中非生產(chǎn)性開支居高不下，項目效率低下。

1.5 建設(shè)項目成本管理方法系統(tǒng)性與普適性問題

目前建設(shè)項目實踐中普遍使用的成本管理方法側(cè)重對耗費的控制，缺乏實現(xiàn)規(guī)劃、事中控制與事后總結(jié)的聯(lián)系與整合。系統(tǒng)的成本管理方法還未能在財政投資評審的項目實踐中廣泛應(yīng)用，更未能充分發(fā)揮出各相關(guān)部門的協(xié)同效應(yīng)。

總的來說，不全面、不系統(tǒng)的項目成本控制方法與財政投資評審制度的缺陷不利于建設(shè)項目效率的提高，亟待采取高效的成本管理策略結(jié)合財政投資評審機制改革的深化實現(xiàn)更可持續(xù)的發(fā)展。

2 基于投資評審的建設(shè)項目全過程成本管理策略探究

2.1 建設(shè)項目決策階段的投資成本管理

項目的立項決策，是項目建設(shè)的開始階段，是對項目進行全過程投資控制最為關(guān)鍵的階段。本階段雖所花費資金不多，但對項目投資成本造成的影響能占70%～80%。在本階段，必須合理地確定建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模，科學(xué)地確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密地進行可行性研究，對擬建工程項目在技術(shù)上是否可行、經(jīng)濟上是否合理有利、環(huán)境上是否允許等進行全面系統(tǒng)的分析論證；應(yīng)進行多方案的比較優(yōu)選，做好建設(shè)項目投資估算的編制與審查。

目前，評審監(jiān)理單位常被認為只是施工質(zhì)量安全的監(jiān)理，很少介入到建設(shè)前期的投資決策分析，且項目的立項決策常取決于領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人，很難從技術(shù)角度對項目整體進行全面客觀的分析。實際上，監(jiān)理的職責(zé)不僅體現(xiàn)在施工階段、更重要的是要讓其參與到前期階段，即在決策階段就應(yīng)納入多個部門，為項目投資提供最大程度的技術(shù)保障，從根源上進行成本管理。

2.2 建設(shè)項目設(shè)計階段的投資成本管理

在項目做出投資決策后，控制工程造價的關(guān)鍵就在于設(shè)計。完善的工程設(shè)計文件是編制項目總體建設(shè)經(jīng)濟指標(biāo)的充分依據(jù)，是決定工程造價合理性的必要條件。在現(xiàn)行的管理體制下，設(shè)計工作沒有得到應(yīng)有的重視和監(jiān)督，設(shè)計文件的不完善、不必要的設(shè)計變更易造成投資成本失控。

在東莞市的財政投資評審實踐中，通過相關(guān)部門和專家的初步設(shè)計與概算的審查工作，有效優(yōu)化了設(shè)計與工程施工的統(tǒng)一性，提高了項目投資成本利用的效率；通過早期的項目審查與成本管理策略實現(xiàn)了高質(zhì)量的設(shè)計成果，是達成設(shè)計階段成本管理目標(biāo)的有效策略。

2.3 建設(shè)項目承發(fā)包階段的投資成本管理

針對建設(shè)項目的承發(fā)包階段，尤其要注重工程招標(biāo)投標(biāo)制度的嚴(yán)格執(zhí)行與合同管理。通過完善的變更審查程序與審批制度，嚴(yán)格監(jiān)管合同變更，特別是施工過程中發(fā)生的現(xiàn)場簽證與設(shè)計變更的管理；應(yīng)要求建設(shè)單位對每一項設(shè)計變更的功能目標(biāo)、工程量及造價增減情況進行詳細分析，嚴(yán)格控制施工中的設(shè)計變更，從制度上防止任意提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、改變工程規(guī)模、避免不合理的工程成本。另外，還應(yīng)嚴(yán)格把控工程進度款按合同約定及工程實際完成進度支付，把好每周期已完成工程量的計量關(guān)。

筆者在結(jié)算評審的實踐工作中發(fā)現(xiàn)，政府投資項目中標(biāo)后簽訂合同和招標(biāo)文件規(guī)定相矛盾的條款大量存在：如某項目中標(biāo)建設(shè)單位只是對招標(biāo)圖紙平面作了局部修改，按招標(biāo)文件的承包方式即可解決工程量增減的計價問題，實際卻變更了計價方式，這對未中標(biāo)單位明顯不公；又如某工程竣工驗收后工程變更單或簽證與實際不符。這些不真實、手續(xù)不完善的簽證，發(fā)包人在合同約定中應(yīng)不予認可，通過完善的合同管理避免成本失控。

2.4 建設(shè)項目施工階段的投資成本管理

工程建設(shè)進入施工階段后，工程設(shè)計文件已完成審查，故影響工程投資的可能性僅有5%～10%，但工程投資的花費主要發(fā)生在本階段，施工管理水平的高低直接影響項目成本，因此施工階段的成本管理也是項目全過程投資控制的重要部分。首先，應(yīng)做好施工組織設(shè)計的審查工作，正確處理質(zhì)量、工期和投資三者的關(guān)系，避免因強行縮短工期而以大量增加投資為代價。其次，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管工程變更，避免因合同雙方矛盾、工程量或工期變化引起的索賠事件。根據(jù)筆者的實踐經(jīng)驗，尤為重要的是要完善設(shè)計變更的程序：不僅要分析、論證其必要性，而且所有設(shè)計變更均需經(jīng)發(fā)包方及監(jiān)理工程師同意蓋章確認；當(dāng)設(shè)計變更超過原設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)或已批準(zhǔn)建設(shè)規(guī)模，或單項變更追加款超過中標(biāo)合同價10%或以上時，應(yīng)按照相關(guān)文件由主管部門負責(zé)審批、兼結(jié)合其他有關(guān)部門的審查批準(zhǔn)。最后，要做好竣工結(jié)算審查工作，真實反映出建設(shè)單位對合同項目實施的設(shè)計變更情況。

另外，由于施工條件或無法預(yù)見情況引起的工程量變化，需進行現(xiàn)場簽證，這一般涉及工程量增減、施工方案和施工時間變更；因而要建立完備的現(xiàn)場簽證制度手續(xù)，簽證必須達到量化要求(即現(xiàn)場實測的實物量)，避免出現(xiàn)建設(shè)單位工程管理人員只負責(zé)事實簽證、不考慮造價成本、造成投資失控的嚴(yán)重后果。

2.5 基于評審質(zhì)量控制的管理策略

除了以上總結(jié)的對建設(shè)項目過程成本的管理控制，還應(yīng)注重通過加強送審材料標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、評審過程管理及相應(yīng)制度的完善，提高投資成本管理流程的效率。一方面，要針對進度款、工程結(jié)算等結(jié)算類評審項目與最高限價等預(yù)算類評審項目的不同種類送審資料的處理流程進行完整的把控，尤其要注意與建設(shè)單位及不同部門的充分協(xié)調(diào)，即使未能達成共識也必須把溝通協(xié)調(diào)過程形成書面記錄、納入評審工作底稿備查。另一方面，要完善評審成果文件與評審過程：通過統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提高成果應(yīng)用效率，例如筆者工作單位專門制定了《建設(shè)工程項目造價審定表說明文字表達規(guī)范》；由于投資牽涉金額較大、原則性較強或變更原書面意見等過程中復(fù)雜因素的影響，應(yīng)結(jié)合備忘錄與會議紀(jì)要等完整的過程文件手續(xù)提高評審工作的有效性；保證內(nèi)部復(fù)核程序與部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，評審機構(gòu)內(nèi)部在最開始就應(yīng)統(tǒng)一相關(guān)原則，與不同部門之間亦要各司其職、相互配合，減少后期的潛伏問題。

總而言之，財政投資評審工作中建設(shè)項目成本管理的優(yōu)化，有賴于從規(guī)劃、事中控制到事后總結(jié)的全過程調(diào)控，更離不開人與部門之間的協(xié)調(diào)。實踐中管理策略和理論方法的運用本就是一個復(fù)雜的、不可全面控制的過程，只有健全的機制才能最有效保證成本管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

3 基于建設(shè)項目成本管理的財政投資評審機制改革方向探討

完善政府投資建設(shè)項目的成本管理，離不開基礎(chǔ)機制的健全。同時，項目中成本管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化又將助推財政投資評審機制改革深化。在總結(jié)以上管理策略的基礎(chǔ)上，可進一步探討財政投資評審機制改革的方向。

3.1 建設(shè)項目投資成本管理機制科學(xué)化

深化財政投資評審機制改革，首先要從建設(shè)項目投資成本管理機制科學(xué)化抓起。應(yīng)使建設(shè)項目全過程管理策略形成一套科學(xué)的管理辦法，并將其應(yīng)用于財政投資評審工作的對應(yīng)階段，如針對設(shè)計階段管理，在與勘察設(shè)計單位簽訂有關(guān)合同時應(yīng)建立相應(yīng)責(zé)任制，并結(jié)合經(jīng)濟手段實現(xiàn)有效的投資成本管理，從而強化項目成本管理的系統(tǒng)性，提高評審工作效率。另外，還應(yīng)積極學(xué)習(xí)、運用國內(nèi)外先進的投資審核與項目管理經(jīng)驗和方法，例如可創(chuàng)造和諧項目環(huán)境的partnering管理模式等，加快項目財政投資成本管理機制的科學(xué)化進程。

3.2 建設(shè)項目投資評審流程系統(tǒng)化

項目投資評審流程應(yīng)當(dāng)貫穿于建設(shè)項目從決策到竣工乃至后續(xù)發(fā)展的全生命周期。通過建立“一板一眼”的系統(tǒng)評審流程，規(guī)范各個階段的成本管理相關(guān)評審過程與評審成果，是提高項目建設(shè)效率的基礎(chǔ)，更是避免各種不符合合同規(guī)定與契約精神的現(xiàn)象發(fā)生的根本。

3.3 財政投資評審法律法規(guī)專門化

財政投資評審相關(guān)機制的科學(xué)化與流程系統(tǒng)化的根本保障是相關(guān)規(guī)定的法制化。財政投資評審機制的改革，應(yīng)建立在預(yù)算編制環(huán)節(jié)“先評審、后編制”、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)“先評審、后撥付”、政府工程采購化解“先評審、后招標(biāo)”、竣工決算環(huán)節(jié)“先評審、后批復(fù)”的“四制”審查制度體系基礎(chǔ)上；各地應(yīng)結(jié)合自身實際，創(chuàng)造條件，為財政投資評審工作提供更有效的法規(guī)依據(jù)，并促進法律層次的規(guī)范的提升。

4 結(jié)語

研究財政投資評審中系統(tǒng)的建設(shè)項目成本管理策略，意在提高財政投資運用效率、更好支持國民經(jīng)濟發(fā)展，更將為深化財政投資評審機制改革提供關(guān)鍵推動力。