水利工程優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)開展PPP模式初探

李 林

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度減少，可用于水利的中央補(bǔ)助資金相應(yīng)減少，但是，水利設(shè)施薄弱是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板，水利作為十九大提出的加強(qiáng)九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的第一位，仍需大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，用于水利建設(shè)的資金缺口仍然很大。近年來，國(guó)家在水利新建工程實(shí)行PPP，由于水利項(xiàng)目盈利能力較弱，供水達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模時(shí)間較長(zhǎng)，新建的水利工程對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)，特別是民營(yíng)企業(yè)，項(xiàng)目落地率低。本文通過對(duì)水利工程優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)開展PPP的研究，可拓寬水利工程的資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)水利工程投融資供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

1 水利新建項(xiàng)目PPP實(shí)施進(jìn)展情況

1.1 實(shí)施進(jìn)展

為拓寬水利工程的融資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)，2014年12月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布[2014]2724號(hào)文《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，2015年3月，水利部聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》，2015年5月，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)出了“關(guān)于開展社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)第一批試點(diǎn)工作的通知”。

截止2016年底，在列入國(guó)家開展社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)第一批12個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，工程靜態(tài)總投資合計(jì)約470億元，12個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目落地項(xiàng)目4個(gè)，分別為湖南省莽山水庫(kù)、廣東省韓江水利樞紐、貴州省馬嶺水庫(kù)和重慶觀景口水庫(kù)，落地率為33.3%，吸引社會(huì)資本約為34億元。

截止2016年底，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，列入財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目743個(gè)(含列入國(guó)家開展社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)第一批試點(diǎn)的湖南省莽山水庫(kù)、廣東省韓江水利樞紐和黑龍江省奮斗水庫(kù))，工程靜態(tài)總投資1.86萬億元，落地項(xiàng)目363個(gè)，工程靜態(tài)總投資9380億元，落地率49.7%；其中水利PPP示范項(xiàng)目共計(jì)32個(gè)，工程靜態(tài)總投資約390億元，落地項(xiàng)目21個(gè)，落地率為65.6%，超過財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目平均落地率49.7%。

1.2 存在的主要問題

從近兩年水利新建項(xiàng)目PPP實(shí)施情況來看，由于水利項(xiàng)目普遍具有防洪公益性、灌溉和農(nóng)村人飲供水準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)，水利項(xiàng)目盈利能力不強(qiáng)(大多數(shù)水利工程的全部投資內(nèi)部收益率低于4%)，供水水價(jià)比現(xiàn)行水價(jià)高(據(jù)初步分析，新建水利工程建成后設(shè)計(jì)水平年相應(yīng)受水區(qū)的用戶水價(jià)比現(xiàn)行受水區(qū)用戶水價(jià)高一倍左右)，供水水價(jià)由政府控制，沒有完全市場(chǎng)化，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)低于工程運(yùn)行成本；法律保障和政策銜接不健全，社會(huì)資本方相關(guān)權(quán)益沒有法律保障，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本條例》尚未正式頒布。受以上因素影響，水利項(xiàng)目PPP實(shí)施存在著社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入PPP項(xiàng)目信心不足、項(xiàng)目落地率低、民營(yíng)企業(yè)參與度不高等問題。

2 水利工程優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)開展PPP的優(yōu)勢(shì)和意義

目前，PPP項(xiàng)目地方政府和國(guó)有企業(yè)參與的積極性高，為防范地方政府和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2018年3月底，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，該通知對(duì)新建項(xiàng)目的PPP帶來一定的影響，但是對(duì)已建項(xiàng)目的PPP帶來難得的機(jī)遇。

改革開放以來，經(jīng)過長(zhǎng)期投資建設(shè)，我國(guó)在水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，如具有發(fā)電和城市供水的綜合利用水利樞紐，例如黃河萬家寨水利樞紐、黃河小浪底水利樞紐、嘉陵江亭子口水利樞紐、湖南沅水流域五強(qiáng)溪水利樞紐工程、灤河潘家口水利樞紐，廣東東深供水工程，遼寧省碧流河水庫(kù)。上述綜合利用水利工程的供水水價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，工程盈利能力較好。如果上述已建成運(yùn)行的優(yōu)質(zhì)水利工程推行PPP模式，對(duì)盤活優(yōu)質(zhì)存量水利資產(chǎn)，拓寬水利工程建設(shè)資金來源，補(bǔ)齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)有一定的優(yōu)勢(shì)。

3 水利工程優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)可采用的PPP模式

對(duì)已建成運(yùn)行的優(yōu)質(zhì)水利工程，可采用TOT、ROT、TOO、股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式。

(1)TOT模式，即轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交，政府將已建的水利項(xiàng)目移交給社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，政府以該工程未來若干年內(nèi)的收益，從社會(huì)投資方融資，再將從社會(huì)資本融來的資金用于新的水利項(xiàng)目建設(shè)。

(2)ROT模式，即改建-運(yùn)營(yíng)-移交，指政府部門將已建的水利工程移交給社會(huì)資本，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，當(dāng)約定期限屆滿后，將工程無償移交給政府部門。

(3)TOO模式，即轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)，政府將已建的水利項(xiàng)目移交給社會(huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，除非社會(huì)資本嚴(yán)重違規(guī)被政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，否則社會(huì)資本將一直擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(4)股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,是指政府將國(guó)有的優(yōu)質(zhì)水利資產(chǎn)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，政府授予新公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，許可其在特定范圍和特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。

4 結(jié)論

已建的優(yōu)質(zhì)水利工程開展PPP，通過采用TOT、ROT、TOO、股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等運(yùn)營(yíng)模式，可盤活優(yōu)質(zhì)存量水利資產(chǎn)，拓寬水利工程建設(shè)資金來源，補(bǔ)齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；有利于增加民間資本進(jìn)入水利工程領(lǐng)域的信心；有利于提高水利工程的運(yùn)營(yíng)效率，降低運(yùn)營(yíng)費(fèi)用；有利于構(gòu)建地方水利投融資平臺(tái)，做大做強(qiáng)水利企業(yè)；有利于推進(jìn)水利行業(yè)投融資供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。