行政許可專家信息化管理的實踐與思考

/ 上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局業(yè)務(wù)受理中心

1 行政許可專家管理現(xiàn)狀

行政許可專家是指通過法定條件程序進行培訓(xùn)、考核、注冊并具備行政許可專家資格，從事相應(yīng)行政許可事項的書面評審、現(xiàn)場審查等技術(shù)審查工作的人員。以上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查員、檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定評審員為例，在上層制度建設(shè)上，以行政許可法為中心，以《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證核查人員管理規(guī)定》和《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定評審員管理辦法》等規(guī)范為指導(dǎo)，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局業(yè)務(wù)受理中心通過制定《審查員/評審員監(jiān)督管理辦法》，明確專家自身的準入條件、職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)；細化專家管理的分類分級、使用調(diào)派、經(jīng)費應(yīng)用、監(jiān)督、處置等方法，對專家進行評價考核、統(tǒng)一管理。

從管理的具體實踐看，已建成的專家管理系統(tǒng)，將行政許可專家的個人基本信息數(shù)據(jù)加密電子化，并以上述制度為藍本，建設(shè)專家抽取、評價管理、經(jīng)費核算、風(fēng)險預(yù)警、權(quán)限管理、分類分級考核等六大功能模塊，與上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政審批系統(tǒng)實現(xiàn)全流程數(shù)據(jù)交互，根據(jù)行政許可流程中的職能分配，賦予行政許可相對人、審批部門、管理部門、第三方評審機構(gòu)等不同的專家管理職能，實現(xiàn)多渠道、標準流程的專家信息化管理。

2 專家信息化管理的必要性及積極意義

2.1 “十三五”國家信息化規(guī)劃的創(chuàng)新需求

2016年頒布的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，要著力解決當前行政許可信息碎片化、應(yīng)用條塊化、服務(wù)割裂化等問題，引入先進的計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高政府的辦公能力和服務(wù)水平。同時在“十三五”國家信息化規(guī)劃中要求各行政許可審批管理部門，要綜合性推行電子政務(wù)應(yīng)用，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)同穩(wěn)步推進?？梢钥吹叫畔⒒谴龠M政府服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是建設(shè)“一網(wǎng)通辦”等行政許可審批改革體系最直接有效的手段。而行政許可專家的技術(shù)審查作為行政許可工作鏈條中，最本質(zhì)、最能反映企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實際的一環(huán)，其管理必然需要最先且最優(yōu)的信息化支撐。

2.2 行政許可審批改革的必然要求

1）審批程序改革的流程要求

2017年5月，檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定改革實現(xiàn)證書防偽二維碼，實時公開資質(zhì)認定證書的基本信息及能力信息，此項應(yīng)用普及的前提，就是依靠能夠?qū)崿F(xiàn)單次高速預(yù)覽、修改、傳輸千條檢測標準及資料文件的信息化管理系統(tǒng)。同年8月，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可試行簡化審批程序改革，全面實施電子化和無紙化網(wǎng)上申報，試行“先證后核”“一企一證”的許可審批模式，并將許可時限縮短至12天。在此種模式下，上海市實現(xiàn)的4分鐘高效發(fā)證就是依賴于網(wǎng)上審批系統(tǒng)的無紙化電子審批，及與其互通的專家管理系統(tǒng)在后置技術(shù)審查時的專家線上調(diào)派、電子資料預(yù)覽、結(jié)論在線上報等信息化功能的支撐。

2）第三方評審機構(gòu)的管理要求

2017年，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局采用政府公開招投標的方式，建立第三方評審機構(gòu)，并委托其實施部分行政許可事項的審查工作，實現(xiàn)專家統(tǒng)一管理、深度培養(yǎng)，以提升行政許可技術(shù)審查等工作的技術(shù)水平。其在第三方評審機構(gòu)管理上推行的優(yōu)勢競爭、劣勢淘汰的市場化運作，要求各機構(gòu)擁有完善的專家管理及機構(gòu)運行體系。專家信息化管理是第三方評審機構(gòu)運行的根本保障，以技術(shù)為核心競爭力的評審機構(gòu)如果脫離了專家信息化管理，或者說如果沒有信息化系統(tǒng)支撐專家的線上調(diào)派、評價及考核，那么第三方評審機構(gòu)的審查工作質(zhì)量、效率將受到影響，進而降低行政許可的公信力。

2.3 專家信息化管理的積極意義

1）保障行政許可審批改革有效運行

通過信息化的有效管理，將行政許可涉及的行政許可相對人、審批部門、管理部門、第三方評審機構(gòu)都囊括進來，即便在審批流程大幅簡化或是進行審批權(quán)限調(diào)整下放的改革模式下，只需進行信息化流程改造和權(quán)限調(diào)整，就能夠保障整一個行政許可審批流程的有效運行，同時標準的信息化流程操作簡單易掌握，方便審批管理部門、組織專家進行技術(shù)審查的第三方評審機構(gòu)對行政許可專家進行統(tǒng)一管理。

2）提升專家的使用能效

通過信息化系統(tǒng)能實現(xiàn)專家隨機選派、技術(shù)審查組隨機組合的“雙隨機”，保證行政許可技術(shù)審查工作的公平公正；借助可視化記錄儀等信息化設(shè)備對專家技術(shù)審查的活動軌跡及信息實時記錄，為后期專家評價考核提供可溯源、可量化的依據(jù)；將專家管理制度信息化，轉(zhuǎn)被動執(zhí)行到主動施行，能極大地提升行政許可專家準入、調(diào)派、培訓(xùn)、評價、考核能效。

3）拓寬行政許可技術(shù)審查監(jiān)管渠道

同時借助互聯(lián)網(wǎng)打造的專家信息化管理系統(tǒng)，可實現(xiàn)跨行政許可目錄、跨機構(gòu)的專家使用組合，注重專家的實際技術(shù)能力，對專家職業(yè)能力發(fā)展及技術(shù)審查質(zhì)量的提升有著積極正面的雙促進作用；其次，專家技術(shù)審查質(zhì)量、審查廉政紀律情況等多渠道的線上評價，可實現(xiàn)將行政許可涉及的部門、機構(gòu)、相對人評價意見悉數(shù)納入到專家管理體系中，擴大行政許可技術(shù)審查管理的覆蓋面，推動形成政府依法監(jiān)督、社會共治質(zhì)量的行政許可監(jiān)管體系，營造良好、健康的營商環(huán)境。

3 行政許可專家信息化管理實踐中存在的問題

3.1 專家數(shù)據(jù)共享不完善

現(xiàn)行的上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政審批系統(tǒng)與專家管理系統(tǒng)已實現(xiàn)專家數(shù)據(jù)共享，可以在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定兩項行政許可事項中實現(xiàn)技術(shù)審查540余名專家的抽取、使用調(diào)派、評價等數(shù)據(jù)的寫入與讀取，但與審查員注冊、換發(fā)證管理涉及的全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證電子審批系統(tǒng)，國家認監(jiān)委審批發(fā)證涉及的認證認可網(wǎng)上行政審批服務(wù)平臺未實現(xiàn)專家數(shù)據(jù)的共享交互，存在專家數(shù)據(jù)多系統(tǒng)單線備案的情況。且備案方式采用各自系統(tǒng)可識別的電子表格形式，內(nèi)容重復(fù)、操作繁瑣，更新周期在半年到一年。

以生產(chǎn)許可為例，上海市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查員的注冊、期滿換證等申請方式仍然采用紙質(zhì)資料上報全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查中心；專家管理系統(tǒng)中，各類專家開展技術(shù)審查的明細數(shù)據(jù)如技術(shù)審查日期、結(jié)論、組員名單等仍然需要導(dǎo)出，以規(guī)定的Excel人工統(tǒng)計表形式上報全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證電子審批系統(tǒng)。隨著行政許可改革的不斷加深，數(shù)據(jù)統(tǒng)計的層級變多，此種人工統(tǒng)計帶來的不準確、錯報漏報、超期上報等安全風(fēng)險問題凸顯。行政許可審批涉及的數(shù)據(jù)信息如無法統(tǒng)一且出現(xiàn)缺項漏項情況，則會造成證后監(jiān)管缺失、行政許可預(yù)算失衡等風(fēng)險問題。

3.2 專家信息更新不及時

由于專家基數(shù)較大，且其他行政許可事項的專家正在逐步納入系統(tǒng)，專家信息如單位、專業(yè)、聯(lián)系方式、從業(yè)狀態(tài)變化非常多，專家或其所屬的第三方評審機構(gòu)本身對信息化系統(tǒng)使用不熟練，未做到及時更新。當行政許可證后監(jiān)管、重點產(chǎn)品排查、產(chǎn)品質(zhì)量安全事故處置等需要相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜疫M行技術(shù)支撐時，專家信息更新不及時、多系統(tǒng)備案導(dǎo)致的信息不匹配等現(xiàn)象就會造成專家無法抽取、無專家可用的情況，進而大大影響行政許可效能。

4 對策思考

4.1 提升信息化認識、推進系統(tǒng)間互聯(lián)互通

行政許可審批改革與信息化建設(shè)是分不開的，需要將信息化建設(shè)提到改革布局重點工作的主要位置，并先于或至少同步于行政許可審批改革措施的推進；同時系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通是也是信息化建設(shè)的基礎(chǔ)，僅僅依靠單個系統(tǒng)無法建立完整的大數(shù)據(jù)庫。根據(jù)“十三五”國家信息化規(guī)劃中提出的“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件-依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)互通對接、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同”模式，就需要根據(jù)行政許可改革的方向綜合考量現(xiàn)有的行政許可事項信息化系統(tǒng)及其相關(guān)聯(lián)的專家管理等系統(tǒng)，進行集中整合，并要預(yù)留與其他系統(tǒng)互聯(lián)的功能接口，例如已在行政審批系統(tǒng)中實現(xiàn)的專家抽取數(shù)據(jù)接口等，一是可以避免重復(fù)開發(fā)提升系統(tǒng)運行速率，二是可以避免因設(shè)計不足導(dǎo)致的功能缺失。

同時要建立本系統(tǒng)專家信息數(shù)據(jù)管理、系統(tǒng)互聯(lián)標準，推動建立不同行政許可事項間的通用標準。同時要發(fā)揮立法的引領(lǐng)，在通用標準的基礎(chǔ)上，再進一步推動信息化基礎(chǔ)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全、個人信息保護等法律法規(guī)建設(shè)，發(fā)揮法律在專家信息化管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。在系統(tǒng)互聯(lián)互通，進行信息交換、共享時，要甄別網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險點，可以依據(jù)各部門各行政許可職能，編制信息共享清單，提升網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險監(jiān)測能力，依法依規(guī)進行信息共享。

4.2 安全開放信息數(shù)據(jù)，增強信息利用效率

獨立運行的專家管理系統(tǒng)僅僅是一個專家數(shù)據(jù)儲存平臺，要實現(xiàn)真正的專家信息化管理必然要與總體信息化建設(shè)接軌，并把自己作為重要的功能模塊，融合到總體信息化平臺中。這就需要在目前已實現(xiàn)的專家信息在線入庫和專家在線抽取的基礎(chǔ)上，拓展系統(tǒng)信息來源，優(yōu)化專家評價的路徑、考核等信息，在保證系統(tǒng)信息保密和安全的基礎(chǔ)上，向社會開放，實現(xiàn)專家基本信息、技術(shù)審查動態(tài)實時查詢，開放在線反饋、舉報功能，暢通民眾監(jiān)督渠道，提升行政許可程序廉政風(fēng)險防控信息化的能力，提高社會大眾共治的參與度，繼而提升公眾對政府行政許可工作的信賴感，反向倒逼專家實時進行信息數(shù)據(jù)更新。同時要開發(fā)開放信息數(shù)據(jù)存儲、共享等安全管理技術(shù)，并配套安全管理規(guī)范，對信息數(shù)據(jù)進行加密處理、備份儲存等，提升開放信息數(shù)據(jù)計算、重復(fù)利用的安全保障水平。逐步將行政許可全流程向無紙化轉(zhuǎn)變，促使第三方評審機構(gòu)運用信息化進行技術(shù)審查及專家管理，提升信息化系統(tǒng)的使用率，進而提高系統(tǒng)內(nèi)信息數(shù)據(jù)的準確度與時效性。

5 結(jié)語

專家信息化管理是運用信息技術(shù)，推動傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代管理模式變革的重要手段。其本質(zhì)是提升專家信息數(shù)據(jù)利用率、促進專家間的智能共享，增強專家在行政許可及其他領(lǐng)域中的使用效率。專家信息化是行政許可“一網(wǎng)通辦”平臺、國家信息化平臺建設(shè)中的一個關(guān)鍵小環(huán)節(jié)，想要真正運用信息化實現(xiàn)專家管理，離不開系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)的安全開放，同時仍需要不斷根據(jù)改革要求進行改造，持續(xù)不斷進行信息技術(shù)創(chuàng)新，充分釋放專家信息化管理在優(yōu)化營商環(huán)境、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的潛能。

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