溧陽抽水蓄能電站工程造價管理實踐

祁 舵，高 斌，劉洋洋，沈 雍

(江蘇國信溧陽抽水蓄能發(fā)電有限公司，江蘇溧陽213334)

江蘇溧陽抽水蓄能電站(以下簡稱“溧陽電站”)由江蘇省國信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司、中國電建集團(tuán)中南勘測設(shè)計研究院有限公司、溧陽市投資公司按85%、10%、5%的股比投資開發(fā)，控股方江蘇省國信集團(tuán)是江蘇省屬大型國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)，主要從事能源、金融等業(yè)務(wù)。

由于該電站所處工程區(qū)域存在較多不利地形地質(zhì)問題，工程變更多、單位容量投資高，工程造價管理難度大、投資控制壓力大。溧陽電站核準(zhǔn)概算76.35億元，為2007年三季度價格水平，受國家政策調(diào)整、用地方式改變、市場價格波動、工程設(shè)計變更、施工條件變化等影響，核準(zhǔn)概算不能滿足工程實際需要；根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，對核準(zhǔn)概算進(jìn)行了調(diào)整。2016年5月，概算調(diào)整工作完成，調(diào)整后的概算為89.27億元。面對投資控制的巨大壓力，項目業(yè)主會同各參建單位通過借鑒、探索與實踐，建立了一套造價管理架構(gòu)體系和制度體系，并通過若干具體舉措，成功實現(xiàn)了既定的投資控制目標(biāo)。

1 工程造價管理體系

工程造價管理指對一項工程所需開支的全部費(fèi)用進(jìn)行管控的一系列活動。溧陽電站建設(shè)伊始，項目業(yè)主即著手對涉及工程造價管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、職責(zé)劃分、工作目標(biāo)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作權(quán)限等進(jìn)行頂層設(shè)計、制度構(gòu)建，并在實踐中不斷修正完善，逐步形成了適應(yīng)溧陽電站項目特點的工程造價管理體系。

1.1 組織架構(gòu)

工程造價管理涵蓋工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，涉及若干主體，包括項目業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料設(shè)備供應(yīng)、服務(wù)供應(yīng)、土地供應(yīng)、政府職能部門、審計等單位或組織，各單位或組織之間以合同和法規(guī)為紐帶，按照一定的規(guī)則，誠信履責(zé)，共同實現(xiàn)工程建設(shè)總體目標(biāo)和工程造價管理目標(biāo)。各單位或組織的造價管理職能機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，構(gòu)成了整個工程的造價管理組織架構(gòu)體系。

(1)項目業(yè)主。溧陽電站項目業(yè)主為江蘇國信溧陽抽水蓄能發(fā)電有限公司，造價管理方面主要負(fù)責(zé)造價控制目標(biāo)制定、資金籌措與支付、招投標(biāo)、結(jié)算審核等。各相關(guān)部門職責(zé)如下：①計劃合同部，負(fù)責(zé)投資計劃與統(tǒng)計、概預(yù)算、招投標(biāo)、詢比價、合同管理、價格審核、工程結(jié)算、管理目標(biāo)考核等。②財務(wù)部，負(fù)責(zé)資金籌措與調(diào)配、支付審核、涉稅業(yè)務(wù)辦理等。③工程管理部，負(fù)責(zé)土建項目工程量簽證與審核、工程變更審核、甲供物資采購與核銷等。④機(jī)電設(shè)備部，負(fù)責(zé)安裝項目工程量簽證與審核、設(shè)備采購等。⑤安全環(huán)保部，負(fù)責(zé)安全文明施工費(fèi)用及環(huán)水保專項費(fèi)用審核等。

(2) 設(shè)計單位。溧陽電站勘察設(shè)計工作由中國電建集團(tuán)中南勘測設(shè)計研究院有限公司(以下簡稱“中南院”)承擔(dān)，其造價管理方面的職責(zé)主要有：①各設(shè)計階段工程造價指標(biāo)制定；②受業(yè)主委托編制執(zhí)行概算、分標(biāo)概算、調(diào)整概算等；③主要施工標(biāo)段和主要設(shè)備物資采購合同的招標(biāo)文件編制，標(biāo)底編制；④開展動態(tài)設(shè)計、限額設(shè)計，嚴(yán)控設(shè)計變更，強(qiáng)化設(shè)計優(yōu)化，合理控制工程造價；⑤配合跟蹤審計和竣工決算審計。

(3)監(jiān)理單位。溧陽電站工程建設(shè)監(jiān)理工作由中國水利水電建設(shè)工程咨詢西北有限公司承擔(dān)，其造價管理方面的職責(zé)主要有：①會同業(yè)主編制造價控制目標(biāo)和分年度投資計劃；②做好設(shè)計監(jiān)理，審核簽發(fā)施工圖紙；③配合業(yè)主做好招投標(biāo)工作；④做好現(xiàn)場簽證和工程計量，審核承包商上報的結(jié)算報表，并簽發(fā)支付憑證；⑤審核承包商上報的材料核銷報表；⑥根據(jù)授權(quán)審核審批工程變更單、單價變更及索賠補(bǔ)償項目；⑦提出造價控制合理化建議；⑧配合跟蹤審計和竣工決算審計。

(4)施工單位。溧陽電站主體工程施工單位包括中國水利水電第三、五、六、十二工程局有限公司等，均隸屬中國電建集團(tuán)，各施工單位造價管理方面的職責(zé)主要有：①對已完工程量進(jìn)行測量、計量，并按照合同約定時限進(jìn)行工程結(jié)算報表編制和申報；②甲供材料物資的領(lǐng)用統(tǒng)計和核銷；③實事求是開展合同變更、索賠、補(bǔ)償工作，合理合規(guī)編制相關(guān)經(jīng)濟(jì)文件，并與監(jiān)理、業(yè)主單位保持良好溝通；④進(jìn)行完工工程量清理和完工結(jié)算工作；⑤配合跟蹤審計和竣工決算審計。

(5)設(shè)備、材料、土地、服務(wù)供應(yīng)單位。溧陽電站主機(jī)設(shè)備由哈爾濱電機(jī)廠有限責(zé)任公司制造供應(yīng)。甲供材料主要為鋼材和水泥，鋼材由寶鋼、馬鋼、南鋼、沙鋼供應(yīng)，水泥由安徽海螺和江蘇金峰供應(yīng)。用地采取地方政府按協(xié)議價格包干的模式，業(yè)主是土地使用的需求方，承擔(dān)用地計劃提交、用地手續(xù)辦理、費(fèi)用支付等職責(zé)，地方政府是征地移民的責(zé)任方，負(fù)責(zé)征地移民工作協(xié)調(diào)、土地提供等工作。服務(wù)項目主要包括金融、保險、稅務(wù)、法務(wù)、技術(shù)咨詢、安保后勤等。上述單位造價管理方面的職責(zé)主要有：開展工作量結(jié)算、配合跟蹤審計和竣工決算審計等。

(6)跟蹤審計單位。溧陽電站跟蹤審計工作由江蘇富華工程造價咨詢事務(wù)所有限公司承擔(dān)，其造價管理方面的職責(zé)主要有：①審核招標(biāo)工程量清單和合同條款；②審核工程結(jié)算報表，出具支付意見；③審核變更、索賠、補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)文件；④審核完工結(jié)算報表，出具審計意見書；⑤配合竣工決算審計。

1.2 制度體系

工程造價管理制度體系是指由業(yè)主主導(dǎo)建立、要求各工程建設(shè)參與單位共同遵守的、與工程造價管理相關(guān)的一系列規(guī)章或準(zhǔn)則組成的制度系統(tǒng)。溧陽電站造價管理各工作環(huán)節(jié)的制度主要包括：

(1)立項環(huán)節(jié)主要有投資決策管理制度、立項管理辦法等，重點對工程、貨物、服務(wù)的立項流程及權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。

(2)招標(biāo)采購環(huán)節(jié)主要有招投標(biāo)管理辦法、詢比價管理辦法、單一來源采購管理辦法、計日工管理辦法等，重點對工程、貨物、服務(wù)采購的適用方式、流程及權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。

(3)合同履行環(huán)節(jié)主要有合同管理辦法、工程價款結(jié)算及支付管理辦法、變更管理辦法、工程量簽證管理辦法、工程建設(shè)目標(biāo)考核辦法、材料核銷辦法、停窩工管理辦法、審計監(jiān)督管理辦法等，重點對合同的訂立、履行、完結(jié)等涉及的流程及權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。

2 工程造價管理具體舉措

溧陽電站工程建設(shè)之初，項目業(yè)主就將“成本、效益”思想融入到每一位員工心里、滲透到每一個工作環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)“今天的投入就是明天的成本”，努力控制工程造價。

2.1 認(rèn)真推行項目管理“五制”

項目法人負(fù)責(zé)制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制是我國步入市場經(jīng)濟(jì)后在建設(shè)領(lǐng)域推行的基本做法，溧陽電站在認(rèn)真推行上述“四制”的基礎(chǔ)上，還引入了跟蹤審計制，切實抓好工程造價管理。

(1)項目法人負(fù)責(zé)制。溧陽電站實行建管合一的項目法人負(fù)責(zé)制，公司經(jīng)營管理班子由董事會聘用，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公司法人治理結(jié)構(gòu)清晰，股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營班子職責(zé)和權(quán)限明確，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范有序。

(2)建設(shè)監(jiān)理制。溧陽電站整個建設(shè)期委托一家工程監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理，減少了管理接口，有利于現(xiàn)場統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和各項工作的順利開展。電站機(jī)組為首批國產(chǎn)化設(shè)備，為保障質(zhì)量，項目業(yè)主通過招標(biāo)選擇了浙江新華工程監(jiān)理咨詢有限公司作為設(shè)備制造監(jiān)理單位，開展駐廠監(jiān)造工作，取得了較好的成效。

(3)招標(biāo)投標(biāo)制。溧陽抽水蓄能電站嚴(yán)格按照招標(biāo)投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)開展招標(biāo)活動，所有招標(biāo)活動均委托招標(biāo)代理組織，采用國內(nèi)公開招標(biāo)方式選擇了施工單位、材料設(shè)備供應(yīng)商和監(jiān)理、設(shè)計等服務(wù)單位，采用國際招標(biāo)方式選擇了800 MPa級高強(qiáng)鋼岔管供應(yīng)商。整個工程建設(shè)期，共進(jìn)行各類招標(biāo)60余項。通過招標(biāo)方式選擇參建單位，充分進(jìn)行市場競爭，不僅為有效控制工程安全、質(zhì)量、進(jìn)度打下了堅實基礎(chǔ)，還對工程投資控制發(fā)揮了很大作用。

(4)合同管理制。項目業(yè)主通過制定合同管理辦法，對合同分類、承辦與會辦職責(zé)、簽約流程、簽約及支付權(quán)限、合同履行、變更與解除、保管與歸檔等進(jìn)行了規(guī)定，保障了合同管理的規(guī)范化。整個建設(shè)期，共簽訂各類經(jīng)濟(jì)合同1 000余份，幾乎涵蓋標(biāo)的額超過1萬元的所有項目。

(5)跟蹤審計制。溧陽電站實行跟蹤審計制，跟蹤審計單位項目組在整個建設(shè)期常駐現(xiàn)場，通過研究合同和工程資料，并實地深入工地，對監(jiān)理和業(yè)主已審核完成的項目，站在專業(yè)造價咨詢中介機(jī)構(gòu)的立場，提出跟蹤審計意見；這對變更、補(bǔ)償文件的審批、工程進(jìn)度款結(jié)算、完工結(jié)算等起到了很好的把關(guān)作用。

2.2 采用分標(biāo)概算和執(zhí)行概算總體管控工程造價

分標(biāo)概算是以批準(zhǔn)的設(shè)計概算為基礎(chǔ)，根據(jù)分標(biāo)方案，對設(shè)計概算的項目和投資進(jìn)行切塊調(diào)整重組，并對施工輔助工程和有關(guān)費(fèi)用進(jìn)行合理分?jǐn)偅菍⒃O(shè)計概算按分標(biāo)項目進(jìn)行分解的造價文件。溧陽電站委托有資質(zhì)單位編制了分標(biāo)概算，作為限額設(shè)計及分標(biāo)段造價控制的依據(jù)。

執(zhí)行概算是項目實施過程中項目業(yè)主根據(jù)自身管理的需要，依照所簽合同并結(jié)合項目實施情況編制、綜合反映項目投資動態(tài)變化的造價文件。溧陽電站委托有資質(zhì)單位編制了執(zhí)行概算，作為年度投資計劃、年度資金籌措計劃及整個工程造價控制的依據(jù)。

2.3 動態(tài)控制工程造價

溧陽電站工程建設(shè)期間，項目業(yè)主組織各參建單位認(rèn)真挖掘降本空間，從設(shè)計源頭抓起，鼓勵全體參建單位多提合理化建議，動態(tài)控制工程造價，在設(shè)計優(yōu)化、施工方案優(yōu)化和綜合管理等方面做了大量卓有成效的工作，主要有：建筑設(shè)施布置方案優(yōu)化(取消上進(jìn)出水口攔污設(shè)施、取消球閥室等)、施工支洞布置及尺寸優(yōu)化、引水及廠房系統(tǒng)固結(jié)灌漿參數(shù)優(yōu)化、壩體分區(qū)方案優(yōu)化、上庫庫底防滲結(jié)構(gòu)優(yōu)化、上進(jìn)出水口塔體周圍回填方案優(yōu)化、地下洞室及地面邊坡支護(hù)型式與參數(shù)優(yōu)化、部分混凝土結(jié)構(gòu)優(yōu)化等設(shè)計優(yōu)化；施工工期優(yōu)化、爆破參數(shù)優(yōu)化、土石方挖填動態(tài)平衡、混凝土配合比優(yōu)化等施工方案優(yōu)化；創(chuàng)新鋼岔管采購制作國際合作模式、采用招標(biāo)和借短還長等方式降低融資成本等。

2.4 積極推進(jìn)設(shè)備國產(chǎn)化

2003年以前，我國大型抽水蓄能電站機(jī)組及成套設(shè)備均被國外公司壟斷，嚴(yán)重束縛了我國抽水蓄能事業(yè)的發(fā)展。自2003年開始，國家決定以工程為依托，采用技貿(mào)結(jié)合的方式，經(jīng)過技術(shù)引進(jìn)、消化吸收和自主創(chuàng)新三個階段，力爭大型抽水蓄能成套設(shè)備自主研制能力達(dá)到國際領(lǐng)先水平。溧陽電站屬于首批自主創(chuàng)新機(jī)組設(shè)備的依托項目，經(jīng)議標(biāo)，由哈爾濱電機(jī)廠有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)主機(jī)設(shè)備研發(fā)制造。此外，溧陽電站的主變、計算機(jī)監(jiān)控、繼電保護(hù)、機(jī)組狀態(tài)監(jiān)測等系統(tǒng)也順利實現(xiàn)國產(chǎn)化。相比進(jìn)口，國產(chǎn)設(shè)備性能指標(biāo)差異不大，但購置成本和維護(hù)成本均有大幅下降。

2.5 合理運(yùn)用專項費(fèi)用

(1)工程建設(shè)管理目標(biāo)措施費(fèi)。為充分調(diào)動各參建單位現(xiàn)場項目部的工作積極性，確保各項工程管理目標(biāo)順利實現(xiàn)，溧陽電站設(shè)置了工程建設(shè)管理目標(biāo)措施費(fèi)，總額按建安費(fèi)的一定比例計取，納入各主標(biāo)“一般項目”中，由發(fā)包人控制使用，用于年度安全、質(zhì)量、投資、工期等目標(biāo)考核和重大節(jié)點考核。

(2)安全文明施工措施費(fèi)。安全文明施工措施費(fèi)是指按照國家現(xiàn)行的建筑施工安全、施工現(xiàn)場環(huán)境與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，購置和更新施工防護(hù)用具及設(shè)施、改善安全生產(chǎn)條件和作業(yè)環(huán)境所需要的費(fèi)用。溧陽電站安全文明施工措施費(fèi)的計列與使用有嚴(yán)格規(guī)定，做到足額計取、單列專用，相關(guān)費(fèi)用必須投入到位并經(jīng)監(jiān)理簽認(rèn)發(fā)包人批準(zhǔn)后才予結(jié)算。由于各方面安全管理工作到位，溧陽電站工程建設(shè)期未發(fā)生安全事故，相當(dāng)于間接節(jié)省了工程投資。

(3)五項保證金。溧陽電站在主標(biāo)施工合同中約定了質(zhì)量保證金、安全保證金、社會治安綜合治理責(zé)任保證金、農(nóng)民工工資保證金及項目經(jīng)理到位保證金等五項保證金，對施工單位認(rèn)真落實主體責(zé)任、誠信履約起到了一定的約束作用，工程建設(shè)得以順利推進(jìn)，未發(fā)生質(zhì)量責(zé)任事故，也間接地節(jié)省了工程投資。

(4)水土保持與生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項投入。溧陽電站周邊為5A級天目湖旅游景區(qū)及飲用水源保護(hù)區(qū)，對水土保持和生態(tài)保護(hù)有非常嚴(yán)格的要求。項目業(yè)主在方案制訂、措施落實、資金投入等方面高度重視，通過多項工程措施和水保環(huán)保專項措施，最大限度地降低工程建設(shè)對水土保持和生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。工程后期，及時開展復(fù)墾復(fù)綠及生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)并提升原有水土保持和生態(tài)功能。經(jīng)測算，溧陽電站用于水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資達(dá)2.7億元。

2.6 充分發(fā)揮設(shè)計方作為股東在造價管理方面的積極作用

溧陽電站的設(shè)計方中南院，同時也是股東方之一。設(shè)計方投資入股，可充分發(fā)揮其在造價管理方面的積極作用。這種模式使得設(shè)計方與業(yè)主戰(zhàn)略上具有一致性，在設(shè)計工作的各個階段，更利于調(diào)動設(shè)計人員控制工程造價的積極性和自覺性；股東方加設(shè)計方的雙重身份，設(shè)計進(jìn)度和設(shè)計供圖保障性更高；設(shè)計股東方可委派熟悉工程設(shè)計和施工管理業(yè)務(wù)的專業(yè)人員作為業(yè)主高管直接參與項目管理，提高工程建設(shè)管理水平。

3 工程造價管理成效

盡管溧陽電站工程造價控制壓力很大，但項目業(yè)主通過采取一系列管理手段，強(qiáng)化頂層設(shè)計、注重過程控制，取得了較好的投資控制效果。根據(jù)已完成的結(jié)算數(shù)據(jù)分析，最終工程造價可控制在調(diào)整后的概算額度以內(nèi)。2017年，江蘇省價格主管部門

依據(jù)國家有關(guān)政策，核定了溧陽電站的容量電價(有效期兩年)。從一年多的經(jīng)營情況來看，溧陽電站還本付息能力較強(qiáng)，盈利水平適度，經(jīng)營風(fēng)險較低。

由于在體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新方面做出了積極探索，在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益方面取得了卓越成就，2017年，溧陽電站被授予國家優(yōu)質(zhì)投資項目獎。

4 問題與建議

長期以來，水電施工項目中標(biāo)價格普遍偏低，合同履行過程中施工投入和產(chǎn)出倒掛問題突出，施工方往往需要通過變更、補(bǔ)償、索賠等方式增加產(chǎn)出才能維系正常的經(jīng)營。工程實踐中，施工方提出的很多變更、補(bǔ)償、索賠理由和依據(jù)都不夠充分，有的甚至是合同明確約定屬于承包人的風(fēng)險范疇，如嚴(yán)格按合同約定進(jìn)行處理，風(fēng)險應(yīng)由承包人承擔(dān)；而實際上承包人的風(fēng)險承擔(dān)能力普遍較弱，無法承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。通俗地講，就是承包人不可能帶錢干活。為解決承包人的實際困難，發(fā)承包雙方需要根據(jù)具體情況，在既不背離合同、又尊重事實的前提下，研究解決問題的思路和方法。由于變更補(bǔ)償索賠項目涉及的問題大都比較復(fù)雜，金額大、爭議多，需牽扯發(fā)承包雙方大量精力。如果這些問題在過程中得不到解決，當(dāng)施工方資金鏈出現(xiàn)問題時，現(xiàn)場施工將受到嚴(yán)重影響，一旦停工，給各方造成的損失難以估量。很多情況下，為確保工程順利推進(jìn)，降低停工損失，發(fā)包人無奈之下只能通過緩扣甲供材料款、預(yù)結(jié)工程款、借款等方式解決現(xiàn)場急需資金問題，存在后期難以扣回的支付風(fēng)險。

造成上述問題的原因固然有水電工程外部條件變化多、設(shè)計施工難度大、建設(shè)工期長的原因，但水電施工企業(yè)風(fēng)險承擔(dān)能力不強(qiáng)、水電定額不盡合理、投標(biāo)大幅壓價等因素也不容小視。為避免工程建設(shè)過程中發(fā)承包雙方耗費(fèi)大量精力在變更補(bǔ)償索賠方面扯皮，不斷提高水電工程建設(shè)管理水平和造價管理水平，需要整個水電業(yè)界共同強(qiáng)化風(fēng)險管控，提高履約意識，提倡合理價格中標(biāo)，以使水電事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。