風險防范的地方政府PPP項目審計研究

黃 瑩

(山西鑫利元工程造價咨詢有限公司，山西 太原 030000)

0 引言

在目前經(jīng)濟新情勢下，為更好地帶動投資增長，緩解地方政府增量債務(wù)和消化政府存量債務(wù)，在目前的公共項目中推廣PPP模式，同時其也是當下各級政府大力推廣落實的重要任務(wù)，且在經(jīng)濟社會發(fā)展的后期該模式也是非常重要的策略措施。無論是地方政府還是社會資本方，在意識到PPP項目風險管理重要性的同時，更感受到PPP項目風險管理的難度之高。面對地方政府引領(lǐng)投資領(lǐng)域的新模式，咨詢公司作為第三方中介機構(gòu)，需要積極的參與發(fā)揮出良好的審計監(jiān)督作用，以促進項目的順利開展。

1 PPP項目的概述

PPP模式是政府通過采用競爭方式選擇具有投資及運營管理能力的社會資本，雙方通過合同的訂立來定義權(quán)利關(guān)系。此外，提供公共服務(wù)的是社會資本方，且向社會資本支付的費用將由政府依照公共服務(wù)績效評定的結(jié)果來進行，同時還要確保社會資本能夠獲取合理的回報。目前將PPP模式引入項目建設(shè)中來，以合作項目為主體，并針對項目的資產(chǎn)規(guī)模、預(yù)期收益以及政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益來償還貸款，同時政府部門與社會資本方之間合理界定及分擔風險，作為合作伙伴，分享雙方利益，哪方承受的風險大哪方的受益就大，即雙方將依據(jù)風險責任來分配效益。

2 PPP項目審計工作重點分析

2.1 前期立項

在PPP項目審計工作中，在項目建立初期，主要根據(jù)項目的早期決策流程和項目投資分析流程作為審計工作的重點。在具體的審計工作中，不僅要做出符合相關(guān)法律法規(guī)的決策，還有要對PPP模式的適應(yīng)性、財政承受能力、方案是否可實施，價錢是否合理等方面進行審閱，從而政府就不會盲目的擴大投資范圍，有效避免PPP項目成為地方政府債務(wù)的一種變相融資形式，保證了項目的合規(guī)性及必要性，進而實現(xiàn)達到對投資風險進行把控的目的。還應(yīng)將項目投資分析過程作為重點關(guān)注的環(huán)節(jié)，并將其作為重點審計對象，從而經(jīng)過對項目的投資估算，政府就可以精準的把握合作伙伴投資及社會投資的數(shù)據(jù)及比例，并明確相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。在這個過程中，有必要確保估算的可靠性，從而可以有效提升PPP項目的效率和效果。

2.2 中期施工

首先，項目建設(shè)進度與質(zhì)量審計。項目建設(shè)三大控制要點就是質(zhì)量、造價以及工期。要正確處理三大要點的辯證統(tǒng)一關(guān)系，將其控制地剛剛好，從而提升項目建設(shè)的綜合性效益。社會資本方是PPP項目的主要投資方，其項目的實施效果和質(zhì)量是政府和公眾著重關(guān)注的環(huán)節(jié)。其次，項目建設(shè)成本控制審計。對于施工合同的現(xiàn)場簽證管理、設(shè)計更改管理、施工構(gòu)建以及材料價格管理等方面要進行重點的審計。在合同管理中，合同的內(nèi)容和范圍以及合同文本是否明確，資料是否完整，文本是否嚴密要重點關(guān)注。全面有效的合同管理可以避免施工索賠的發(fā)生和追加項目費用，且也能防范發(fā)生糾紛現(xiàn)象。此外，構(gòu)建的施工組織其設(shè)計是否合理科學(xué)，是否有落實各項制度及管理措施也需著重關(guān)注?；诖?，咨詢公司應(yīng)重點做好隱蔽工程、設(shè)計變更的審計。

2.3 后期評估

項目運營過程的審計和投資績效審計是后期評估主要關(guān)注的環(huán)節(jié)。在PPP項目的實施過程中，往往政府都是通過招商引資，并給予了社會資本方政策上的扶持，其對運營成本、預(yù)期收益、建設(shè)投入成本、地方收稅的衡量和測算為主要扶持政策。PPP項目建設(shè)的管理費用支出和運營成本是審計工作的主要內(nèi)容，從而能夠為政府制定的成本及收費標準提供參考。針對PPP項目而言，其合作伙伴的主要利益就是經(jīng)濟效益，所以政府應(yīng)注重關(guān)注公共服務(wù)能力以及PPP項目的建設(shè)，做好投資績效審計工作。

3 針對PPP項目審計工作控制審計質(zhì)量的策略

3.1 完善相關(guān)法律

在PPP項目實施過程中，法律法規(guī)不完善問題日益突出，這必然會增加PPP項目實施過程中的管理漏洞。而且，目前的PPP項目主要用于一些基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目，這些項目的實施效果與人民群眾生活質(zhì)量及切身利益密切相關(guān)。一旦審計監(jiān)管不到位，就會產(chǎn)生很多不良影響，并且也不符合審計服務(wù)國家的理念。因此，在目前的新形勢下，隨著PPP模式的實施，相關(guān)法律法規(guī)還必須盡快完善，以確保審計主管部門能夠擁有更多的審計監(jiān)督權(quán)，為維護國家的金融安全及PPP項目的健康運行打下良好的基礎(chǔ)。

3.2 優(yōu)化審計模式

第一，要對投資估算審計方面給予重視，一旦進行了不準確的項目估算，就會給PPP模式運營效益帶來一定的影響。第二，全過程跟蹤審計是進行施工時最為重要的環(huán)節(jié)，同時社會資本也是PPP模式中的主要投資方，所以對于項目的質(zhì)量政府給予足夠的重視。第三，內(nèi)部控制及風險管理需加強重視，在PPP項目中，各參與單位的利益是需要咨詢公司對其進行考慮的，要將管理審計自身的作用充分的發(fā)揮出來，從而可以達到有效控制風險的目的。針對PPP項目而言，必須從項目立項開始就進行跟蹤審計，不同的項目選擇跟其相應(yīng)的模式，重點突出側(cè)重點，從而達到最佳的審計效果。

3.3 豐富審計內(nèi)涵

在實施PPP項目時，就投資目的而言，政府投資方和社會資本投資方必然會有所不同。對于項目投資過程，項目的質(zhì)量、項目開始實施后收獲的社會效益及其在社會發(fā)展中的價值是政府的著重關(guān)注點。但是，對社會資本投資方來說，其更關(guān)心的是自身能夠得到的利益。因雙方所獲得的利益不同，以致公共設(shè)備的公共利益是分散的，這將不可避免地豐富審計內(nèi)涵，同時也增加了審計監(jiān)督的難度。

3.4 重塑審計目標

審計的目標是咨詢公司執(zhí)行審計工作的目的?？傮w來說，審計的目標是對廣大群眾利益的維護，而審計工作就是其項目的重點，對審計單位的財務(wù)收支合法性和真實性進行監(jiān)督，維護國家財政秩序。針對PPP模式的實施而言，其能夠更改建設(shè)程序和投資主體的，所以必須要求改變目標的單一性，對項目建設(shè)的目標和參與單位的利益進行著重關(guān)注，且還需對審計目標的系統(tǒng)性給予重視，調(diào)整審計工作。

3.5 重視風險管理和內(nèi)部控制

1)對于PPP項目審計，具體的審計工作需要考慮到參與單位的利益，更好地發(fā)揮管理審計的系統(tǒng)性以及層次性，以此來實現(xiàn)風險的有效控制。所以，針對PPP項目而言，必須從項目立項開始就進行跟蹤審計，對不同項目采用相應(yīng)的審計模式，且還需確定審計工作的重點內(nèi)容，同時加強內(nèi)部控制，實現(xiàn)對風險的有效控制，以確?？梢赃_到更好的審計效果。

2)風險識別與評估引入更多定量分析成分。在風險識別和評估過程中，從具體PPP項目的特殊性的角度出發(fā)，建立一系列社會資本和項目風險因素指標，構(gòu)建其專門的風險評估模型，進而最大化的準確計算出難以量化的風險和可量化的風險。對項目的發(fā)展趨勢進行監(jiān)測，同時還需監(jiān)測不可量化的風險因素和可量化的風險因素。目前，定量分析方法主要包括有決策樹法、層次分析法、蒙特卡羅模擬法以及模糊綜合評價法等。

4 結(jié)語

通過推行PPP模式，能有效減輕政府的財政負擔，提高資源的使用效能和運營效率。但為了能夠更好的發(fā)揮出PPP模式的優(yōu)勢，則需要準確把握PPP項目工作重點，并通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)，進一步豐富審計內(nèi)涵和重塑審計目標，對審計模式進行優(yōu)化，強化風險管理和內(nèi)部控制，因此地方政府應(yīng)主動解決目前PPP項目所存在的風險管理的難點，培養(yǎng)人才、切實做好風險管理、積極地參與PPP項目，以此來全面提升PPP項目審計工作的質(zhì)量，確保PPP項目的順利實施。從現(xiàn)狀來看，要將PPP項目的風險管理做得更好，仍然有很長的路要走，地方政府還需重新審視對PPP項目風險管理的理解和實踐。