基于ET控制的介休市水權(quán)管理研究

冀瑞鋒

（山西省水利水電科學(xué)研究院，山西 太原 030002）

1 研究背景

介休市位于山西省中南部，自然資源豐富，人口較密集，工農(nóng)業(yè)發(fā)達，但人均水資源十分匱乏，遠遠低于全省及全國的水資源平均占有量。近十幾年來，受北方的干旱化和人類活動的綜合影響，介休市幾個水源地承受著前所未有的巨大壓力，水資源短缺已成為制約介休市國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。具體表現(xiàn)為：一是降水不足，河川徑流及地下水大幅度減少，按照聯(lián)合國“國際人口行為”標(biāo)準(zhǔn)，屬于資源型缺水地區(qū)；二是由于境內(nèi)缺乏控制性水利工程，地表水未充分利用；三是地下水嚴(yán)重超采，導(dǎo)致城區(qū)—宋古地下水漏斗區(qū)向縱深發(fā)展加劇、洪山泉泉水?dāng)嗔鳎凰氖遣擅簩λY源的影響等。

基于ET的水資源管理模式，無論從概念與理論意義，還是現(xiàn)成的技術(shù)手段或者數(shù)學(xué)模型，都已經(jīng)取得了有效的進展，但相關(guān)研究成果多集中于資料相對較為完善的平原地區(qū)，而對于區(qū)域內(nèi)無系統(tǒng)水文觀測資料且屬于礦產(chǎn)資源開采枯竭型地區(qū)的介休市，基于ET的水資源管理模式探索不足。針對介休市水資源存在的嚴(yán)峻問題，依托水利部世行貸款節(jié)水灌溉二期項目，對山西省介休市開展基于ET的水資源綜合管理規(guī)劃研究，降低區(qū)域內(nèi)的騰發(fā)量（ET），實行以ET為基礎(chǔ)的綜合水管理，以執(zhí)行世行在全球的“真實節(jié)水”理念。

基于ET的水權(quán)管理，即以騰發(fā)量（ET）為依據(jù)，同時考慮到耗水量、取水量、退水量等指標(biāo)，來進行水權(quán)的調(diào)配和管理。采用各種技術(shù)措施來減少水分騰發(fā)量（ET），控制區(qū)域真實耗水量，實際意義上實現(xiàn)水資源節(jié)約。實施ET水權(quán)管理相對于傳統(tǒng)管理有如下幾方面的優(yōu)勢：一是能夠化解水資源管理傳統(tǒng)上存在的弊端。傳統(tǒng)的方法，主要基于取水量，忽視對耗水量的控制。二是達成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進水資源優(yōu)化配置。實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)，必須控制取水、耗水和排水，對耗水量進行優(yōu)化配置。三是將可耗水量納入水權(quán)管理體系。四是明晰可耗水量，通過對耗水量的控制保護其他用水戶的合法權(quán)益。

2 水權(quán)管理與三條紅線

基于ET的水權(quán)管理是一個循環(huán)的過程，這種過程可能需要延續(xù)幾年，才能使得取水指標(biāo)、ET指標(biāo)以及實際監(jiān)測的ET達到終極一致。應(yīng)發(fā)揮政府的調(diào)控職能作用，通過主管部門出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，來規(guī)范和引導(dǎo)水資源合理流動，積極推動試點建設(shè)，保障水權(quán)持有者的合法權(quán)益，科學(xué)制定“三條紅線”的具體標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)守“三條紅線”。

2.1 用水總量控制紅線

2.1.1 許可取水量的分配

農(nóng)田灌溉許可取水量，由區(qū)域耕地上多種作物的綜合毛灌溉定額乘以相應(yīng)的灌溉面積求得；生活、工業(yè)、環(huán)境及其他行業(yè)用水的許可取水量，可根據(jù)水資源狀況和用戶需要協(xié)商確定。

2.1.2 取水許可制度

根據(jù)國務(wù)院第460號令于2006年頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定取水許可制度。

2.1.3 水權(quán)分配與調(diào)整

農(nóng)田灌溉取水量。農(nóng)戶的年取水量，由耕地上各種作物的綜合毛灌溉定額與該戶耕地的灌溉面積相乘。某一種作物的取水量，由某一作物的毛灌溉定額和相應(yīng)作物的播種面積的乘積。對于井灌區(qū)，考慮到一個農(nóng)戶的耕地可能存在多眼機井，某眼機井分配給該農(nóng)戶的地下水量，分別用這眼機井灌溉該戶的總耕地面積和相對應(yīng)作物的播種面積算得。

某一住戶的年生活取水量。某區(qū)域年人均生活用水定額和該戶的人口總數(shù)的乘積；某生產(chǎn)廠的工業(yè)年取水總量為工業(yè)年單位產(chǎn)值用水量和該廠的工業(yè)年產(chǎn)值相乘。

生態(tài)環(huán)境取水量。包括綠地灌水、生態(tài)用水、道路噴水等用水，由政府部門根據(jù)實際狀況統(tǒng)籌安排。

灌溉水權(quán)的調(diào)整。特等干旱年份，農(nóng)戶的灌溉用水都超過了初始水權(quán)分配的水量，這種情況下，應(yīng)該采用當(dāng)年的實際降水量對初始水權(quán)進行調(diào)整，調(diào)整后的水權(quán)變大了；同樣豐水年調(diào)整后的水權(quán)變小了。這樣，在水權(quán)的調(diào)整過程中，逐步向以豐補歉、多年調(diào)節(jié)的采補平衡靠近。

2.2 納污能力控制紅線

灌溉過程中的排水。灌溉過程中的排水量采用耕地上多種作物的綜合毛灌溉定額乘以排水系數(shù)及相應(yīng)的灌溉耕地面積求得，并監(jiān)測排水中的氮、磷、鉀及農(nóng)藥含量，一旦超標(biāo)，應(yīng)采用均衡施肥、生物技術(shù)等措施來治理。

點污染源的排水。整個區(qū)域的目標(biāo)納污能力，采用納污區(qū)的多年平均總水量乘以水功能區(qū)的目標(biāo)濃度值算得。

區(qū)域下游的排水。需同時測量出入境口處的水流流量及污染物含量，以便確認外排水量是否滿足要求及污染物的來源和治理效果。

2.3 用水效率控制紅線

工程措施：通過渠道襯砌、管道輸水灌溉、噴滴灌等措施，在提高灌溉水利用效率的同時，也減少輸水過程中的耗水損失。農(nóng)業(yè)措施：通過平整土地、良種應(yīng)用、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改進栽培技術(shù)等對降低ET、提高水分生產(chǎn)率效果明顯。管理措施：建立或完善節(jié)水減排政策、法規(guī)、條例，推廣減少灌水次數(shù)和灌水量的科學(xué)灌溉成果等。

3 ET管理目標(biāo)

基于介休市的市情、水情及水資源與水環(huán)境綜合規(guī)劃的特點，給出了研究區(qū)域基于ET的水資源與水環(huán)境綜合管理的總體目標(biāo)；基于規(guī)劃方案優(yōu)選成果，將總體目標(biāo)細分為ET控制、國民經(jīng)濟用水控制、地表水控制、地下水控制等具體指標(biāo)；依據(jù)流域二元水循環(huán)理論，提出綜合考慮流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境三大要素的基于ET的水資源與水環(huán)境綜合管理的措施。

3.1 總體目標(biāo)

結(jié)合介休市的實際情況，確定水資源與水環(huán)境的總體目標(biāo)為：一是提高水資源利用效率和效益，通過耗水控制實現(xiàn)“真實節(jié)水”，為經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)提供水資源支撐；二是要開展科學(xué)的水資源開發(fā)利用和保護格局，修復(fù)和改善當(dāng)?shù)氐乃鷳B(tài)環(huán)境；三是初步形成現(xiàn)代化的基于ET的水資源和水環(huán)境綜合管理框架，為資源型缺水和污染嚴(yán)重地區(qū)的水資源可持續(xù)發(fā)展探索新的管理模式。

3.2 具體指標(biāo)

根據(jù)介休市水資源與水環(huán)境綜合管理總體目標(biāo)，以《介休市水資源與水環(huán)境綜合規(guī)劃》優(yōu)選推薦的方案為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)狀及需要解決的問題，提出介休市基于ET的水資源與水環(huán)境綜合管理具體指標(biāo)。

用水總量管理目標(biāo)為2020年和2030年總用水量控制在9 500萬m3。地下水取水管理目標(biāo)為平水年2020年地下水凈利用量不超過5 000萬m3，2030年枯水年地下水凈利用量不超過5 000萬m3。生態(tài)環(huán)境用水管理目標(biāo)為考慮河流生態(tài)用水目標(biāo)，即應(yīng)保證河流生態(tài)基流達到年徑流量的10%，以及保證地下水位不下降。ET管理目標(biāo)為2020年平水年和枯水年社會ET分別控制62.9和77.2mm，2030年平水年和枯水年社會ET分別控制60.9和74.8mm。

3.3 ET管理措施

根據(jù)以上管理目標(biāo)，考慮介休市當(dāng)?shù)氐乃Y源水環(huán)境管理的歷史特點，本次提出了基于ET的水資源水環(huán)境綜合管理體系如下：

3.3.1 推進地表水總量控制，實現(xiàn)區(qū)域地表水優(yōu)化配置

考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口分布、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、水資源條件、用水情況等多方面因素，結(jié)合不同方案條件下全市地表水控制指標(biāo)，確定項目區(qū)域地表水量分配指標(biāo)，作為各地區(qū)使用地表水的約束性指標(biāo)。

3.3.2 加強水權(quán)制度建設(shè)，完善水資源管理制度

依據(jù)用水目將其劃分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、生態(tài)及公共水資源水權(quán)等。根據(jù)推薦方案對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水總量實施嚴(yán)格的管理控制，對于用水量超出總量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按不同用水行業(yè)實施不同的水價措施。

3.3.3 加強煤礦的管理，減小采煤對水資源的影響

加強法制宣傳，強化監(jiān)督管理。大力宣傳《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法規(guī)，定期開展教育培訓(xùn)工作，從業(yè)者樹立良好的法律意識，注意環(huán)境保護。改造或關(guān)閉耗水率過高產(chǎn)能低的礦井。嚴(yán)禁礦坑向采空區(qū)排水，禁止在泉域和水庫庫區(qū)采煤。

煤礦改進采煤的采掘方法。改進采掘方式，合理開采，采用長壁式采煤方式，棄用掘井短壁式采煤，建造注漿截水帷幕，及時填封地面裂縫、塌坑。在密集區(qū)作業(yè)時，采取圍堤挖溝措施，及時抽排裂縫及塌陷區(qū)內(nèi)的積水，防止因匯水產(chǎn)生的塌陷事故。

解決礦坑水的綜合利用問題。做好生產(chǎn)廢水管理，積極提取廢水進行重復(fù)利用，可用于對水質(zhì)要求不高的生產(chǎn)用水，避免礦坑廢、污水的違規(guī)排放引起水環(huán)境污染。

3.3.4 強化地下水總量控制，實現(xiàn)地下水采補平衡

優(yōu)化地下水量初始分配?？紤]各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地下水資源開發(fā)現(xiàn)狀及未來經(jīng)濟社會發(fā)展水平，綜合確定研究區(qū)域地下水量分配指標(biāo)，作為各地區(qū)使用地下水的約束性指標(biāo)。2020水平年地下水開采量保持2012年水平。2030水平年全市多年平均地下水取水量比現(xiàn)狀年壓縮803萬m3。

對地下水進行合理區(qū)劃。規(guī)定地下水禁采區(qū)和限采區(qū)。禁采區(qū)嚴(yán)禁以各種形式開采地下水，現(xiàn)有機井必須封停；限采區(qū)有限度地開采地下水，保證地下水采補平衡。

實施地下水壓采績效考核制度。通過水資源費調(diào)整、補貼、獎勵等多種形式，對不同的用水對象宜采取不同類型、不同強度的政策，實施落實地下水管理政策來保證地下水的合理開采，實現(xiàn)地下水的采補平衡。

加強地下水源的代替工程建設(shè)。加強介休市境內(nèi)興地河區(qū)、東山外流域調(diào)水工程、地表水工程、節(jié)水灌溉工程等工程建設(shè)，通過優(yōu)化水資源配置，實現(xiàn)地下水資源的代替，逐步實現(xiàn)地下水的采補平衡和生態(tài)環(huán)境的改善，提高地下水資源的抗旱儲備能力。

3.3.5 實施ET管理與國民經(jīng)濟用水總量控制，促進“真實節(jié)水”

實施ET管理與國民經(jīng)濟用水總量控制，是提高水資源利用效率與效益，實現(xiàn)“真實節(jié)水”的重要措施。

嚴(yán)格執(zhí)行總量控制與定額管理相結(jié)合的水資源管理制度。在農(nóng)業(yè)方面，根據(jù)推薦方案對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水定額計量管理，控制農(nóng)業(yè)用水過程中各環(huán)節(jié)的耗水量；在生活方面，未來水平年內(nèi)對城鎮(zhèn)和農(nóng)村用水戶安置水表、推廣節(jié)水器具，減少生活用水中的無效損耗，探索推行階梯水價，控制生活用水過程中各環(huán)節(jié)的耗水量；在工業(yè)和城鎮(zhèn)公共方面，加強計劃用水制度的建設(shè)，實施計量管理，加大各用水的監(jiān)管力度，減少用水過程中的無效損耗。

制定農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉制度，調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)。根據(jù)各種作物的需水規(guī)律和當(dāng)?shù)貧夂驐l件，調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，并將有限的灌溉水量在灌區(qū)內(nèi)及作物生育期內(nèi)進行最優(yōu)分配，制定并執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉制度。盡量減少農(nóng)業(yè)用水的低效或無效ET，提高農(nóng)業(yè)用水效率水平。

發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉新技術(shù)。逐步建設(shè)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，首先開展灌區(qū)的節(jié)水改造，因地制宜發(fā)展微灌、噴灌、滲灌等節(jié)水灌溉新技術(shù)，減少無效損失，提高灌溉水的利用率。

加強城市供水管網(wǎng)改造。對全市的水系統(tǒng)排查，優(yōu)化升級管網(wǎng)布置；逐步淘汰傳統(tǒng)的鑄鐵管和鍍鋅管，采用新型輸水管材、閥門等。

推廣生活用水計量與節(jié)水器具。實現(xiàn)“一戶一表”，抄表到戶，提高居民的節(jié)水意識；并大力推廣節(jié)水器具，實現(xiàn)節(jié)水器具的基本普及。

加強工業(yè)節(jié)水設(shè)備升級改造和節(jié)水工藝。各工業(yè)用水量實現(xiàn)山西省的工業(yè)定額管理規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對煤礦等實現(xiàn)節(jié)水工藝改造，減少用水量；提高水循環(huán)的倍數(shù)，實現(xiàn)污水回用，并對排放污水進行深度處理，改善水質(zhì)。

3.4 保障措施

3.4.1 改善水資源、水環(huán)境綜合管理體制

具體措施：一是實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理。介休市水務(wù)局將整合水利、供水、排水三大行業(yè)，統(tǒng)一優(yōu)化配置全市水資源，實現(xiàn)全市涉水事務(wù)統(tǒng)一管理。二是加強溝通與交流，建立高效的管理機制。加強各涉水部門，尤其是水利部門與環(huán)保部門之間的溝通與交流。

3.4.2 完善水資源、水環(huán)境綜合管理法規(guī)體系

根據(jù)介休市水資源法律、法規(guī)體系存在的問題，落實本次研究成果，建議介休市政府及有關(guān)部門出臺一系列規(guī)章制度，為實現(xiàn)基于ET的水資源與水環(huán)境綜合管理提供法律支持與保障，具體如下：

建議介休市人民代表大會盡快出臺《介休市清潔生產(chǎn)促進條例》、《介休市城市供用水條例》。

建議介休市市政府主管部門出臺《介休市地下水資源管理辦法》，落實地下水禁采、限采制度，在地下水已經(jīng)超采的漏斗區(qū)嚴(yán)格控制地下水開采量，防治地下水位下降帶來的生態(tài)問題，促進地下水實現(xiàn)采補平衡。

針對介休市采煤現(xiàn)狀，市政府主管部門出臺針對介休市煤礦企業(yè)的用水及排水標(biāo)準(zhǔn)，并關(guān)停泉域附近的小型煤礦企業(yè)。