玉溪市全面實施病險小壩塘綜合整治的經(jīng)驗

李院生，邱力軍，施智賢

(1.玉溪市水利局，云南 玉溪 653100；2.玉溪市江川區(qū)水利局，云南 玉溪 652600；3.云南創(chuàng)業(yè)景航實業(yè)有限公司，云南 昆明 650000)

玉溪市位于云南省中部，面積15 285 km2，山地面積占90%以上，2016年總人口達235萬人，GDP達1309億元，人均GDP 5.55億元[1]。至2016年底，全市建成小壩塘2017座，蓄水總庫容4924萬m3，占全市蓄水總庫容的6%[1]，通過全面的調(diào)查評估，無病的617座，占30.6%，帶病的1400座，占69.4%[2]。2016年市委在開展“爭先創(chuàng)優(yōu)，跨越發(fā)展”大討論中決定從2016年開始，用4 a時間，投資11億元，對帶病的1400座小壩塘進行綜合整治[2]，讓小壩塘繼續(xù)發(fā)揮大民生的作用。

1 小壩塘的病險情況

玉溪市小壩塘大部分建于20世紀的60—70年代，受當時生產(chǎn)力水平和資金限制，小壩塘都是由人挑馬馱人夯而成，多年運行后，普遍存在不同程度的病險，病險情況歸納為以下六方面：一是壩體深陷大，深陷量超過1%，內(nèi)外壩坡變形嚴重；二是壩體細部結構不完善，有的沒有倒濾體，壩坡沒有排水溝，壩頂沒有路沿石和防浪墻；三是防洪標準低，有很大一部分小壩塘的溢洪道為土渠，過水斷面遠遠不能滿足度汛要求，每年汛前安全檢查都要求整改，但皆因資金問題整改不了；四是庫區(qū)淤積嚴重，庫容減少，蓄水功能喪失；五是日常管理不到位，計劃用水制度沒建立，珍貴的水資源沒有發(fā)揮最大的作用，小壩塘為村組所有并管理，日常管理無經(jīng)費、無專人、用水無計劃、水資源利用低；六是有的小壩塘是當?shù)厝罕娰囈陨娴奈ㄒ凰?，水源含養(yǎng)林遭破壞，水源面臨枯竭，威脅到當?shù)厝罕姷纳鏃l件。

2 實施小壩塘綜合整治的意義

小壩塘是玉溪市水利基礎設施建設的重要組成部分，對抗御自然災害、促進山區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、推動山區(qū)農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、解決山區(qū)人畜飲水安全具有重要的作用，當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活用水全靠這些小壩塘，是山區(qū)群眾的生命線。近幾年來，國家投入玉溪市的水利建設資金主要用于骨干水利工程建設，畜水庫容大幅度增加，整體水利化程度有了大幅度提高。小壩塘都分布在山區(qū)和半山區(qū)，骨干水源工程照顧不到，水利投資幾乎為零，水利化程度仍然很低，人飲安全得不到保障，這與中央提出的要讓全國的老百姓都享受到改革開放帶來的紅利不相適應。習近平總書記代表黨中央向全國人民作出了莊嚴承諾，到2020年要全面建成小康社會。要全面建成小康社會，山區(qū)群眾的精準扶貧和精準脫貧成了重中之重。玉溪市全面實施病險小壩塘綜合整治，解決山區(qū)、貧困地區(qū)的用水困難，是實施精準扶貧的基礎和先決條件，是貫徹落實中央“四個全面”戰(zhàn)略部署的具體體現(xiàn)。

3 建設管理實施方案

3.1 抓好前期工作

(1) 前期工作嚴格執(zhí)行“先建機制、后建工程”的原則，機制建設方案與技術方案同時編制、同時審批、同時實施。無機制或機制建設方案不合理、不落實的項目一律不準納入建設計劃。機制建設包括：一是受益區(qū)要成立農(nóng)民用水合作組織，明確用水合作組織的職責，由合作組織負責工程的日常管理，制定和執(zhí)行用水計劃；二是進行水價改革，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、人們對用水的認識和用水的需求程度制定水價，通過水價杠桿來實現(xiàn)節(jié)約用水，提高水的利用率和用水效益。

(2) 項目的設計要求有水利設計資質(zhì)的單位承擔，初步設計報告編制參照《玉溪市病險小壩塘除險加固工程初步設計報告編制大綱》編制。建設方案以除險加固為主，對淤積嚴重、承擔生活供水、位于村寨附近的可以實施清淤和綜合整治。

3.2 嚴格項目審批管理

(1) 玉溪市水利局和市發(fā)改委聯(lián)合批復了《玉溪市病險小壩塘除險加固規(guī)劃》。水利局按照規(guī)劃項目，按一個項目補助50萬元的標準，每年的10月前下達到各縣區(qū)，由各縣區(qū)在確定的項目當中調(diào)節(jié)使用，不足部分由縣區(qū)自籌。

(2) 初步設計審批由縣區(qū)負責，報市水利局備案，市水利局對審批情況進行抽查復核和監(jiān)督檢查。

3.3 規(guī)范項目建設管理

(1) 項目建設參照基本建設程序執(zhí)行，實行項目法人制、招投制、監(jiān)理制和合同管理制“四項制度”。

(2) 項目法人組建方式由縣區(qū)根據(jù)實際情況，可以按縣區(qū)為單位組建，也可以按區(qū)域(以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或流域為單位)組建。

(3) 項目前期工作和施工可以采取“打捆”方式進行招標，鼓勵實行設計施工總承包。

3.4 強化資金的管理使用

(1) 項目資金安排遵循以下原則：一是優(yōu)先除險原則。優(yōu)先安排病險突出，工程一旦垮壩造成的影響范圍廣、損失大，除險后效益明顯的項目。二是獎先罰劣。對前期工作準備充分，地方配套資金落實的項目優(yōu)先安排。

(2) 項目法人要建立健全財務制度，設置資金專戶，專賬核算，準確歸集項目建設成本，合理確定交付資產(chǎn)。

(3) 嚴格項目前期工作經(jīng)費管理。項目建設管理費、勘測設計費按建安工程費的9%、11%控制，水土保持工程費、環(huán)境保護費按建安工程費的1.5%、0.5%控制。

3.5 監(jiān)督指導，跟蹤問效

玉溪市水利局與市發(fā)改委、市財政局定期和不定期采取檢查、抽查等方式進行專項督導，適時對項目進展情況、建設質(zhì)量進行跟蹤和分析評估。對未建機制、降低工程質(zhì)量標準、拖延工期、項目法人管理不到位的情形，市級暫緩安排甚至取消資金補助。項目實施完成后，市水利局聯(lián)合相關部門進行績效評估，根據(jù)績效評估情況確定后續(xù)補助資金標準。

4 經(jīng)驗總結

(1) 實施小壩塘除險加固以來，從完工的項目情況來看，發(fā)揮了明顯防洪效益、經(jīng)濟效益和社會效益。特別是今年玉溪市的降雨超過正常年景的20%，除險過的壩塘沒有一件發(fā)生險情，極大地保護了人民群眾生命財產(chǎn)安全。山區(qū)的小壩塘在精準脫貧過程中發(fā)揮了極大的作用，解決了當?shù)氐娜诵箫嬎娃r(nóng)灌用水，為山區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設和全面實現(xiàn)小康提供了基礎條件。

(2) 縣區(qū)水利局高度重視工程建設，成立了建設管理局，建設管理局對工程質(zhì)量、工程進度、工程安全、投資控制負責。市水利局對項目實施進行跟蹤問效，定期評估，獎先罰劣，調(diào)動縣區(qū)的積極性。

(3) 由于項目小而分散，設計單位和施工單位都難找。江川區(qū)將全部75件項目打捆后實行設計施工總承包招標，承包費用按審批慨算下浮8%計算。從實施的情況看，進度推進比較快，設計與施工的協(xié)調(diào)工作量小。

(4) 玉溪市水利局按照項目實行定額補助，縣區(qū)自行調(diào)節(jié)使用，不足部份縣區(qū)自行解決，這就要求縣區(qū)做好投資控制，減少自籌資金。

5 實施過程中存在的問題

(1) 本次項目實施要求有資質(zhì)的設計單位設計，由于近年來玉溪市的縣區(qū)勘測隊大部分都由建制的轉為質(zhì)量監(jiān)督站，資質(zhì)作廢，只有委托營利性的勘測設計單位來承擔設計任務，每件工程要支付6～10萬元的勘測設計費，占了工程投資的10%～15%，導致建設資金緊張，縣區(qū)對此反映強烈。

(2) 有些項目由于設計單位勘察技術手段落后，勘察深度不夠，提供的基礎資料不能真實反映工程的實際情況；有的項目甚至出現(xiàn)勘察資料造假，縣區(qū)水利局在組織專家進行技術審查時沒有及時發(fā)現(xiàn)，造成施工過程中設計變更過大，有的留下工程缺陷；有的整個方案推翻重來，給國家造成了一定的損失。設計變更過多是本次小壩塘綜合整治中比較突出的問題。

(3) 實行設計施工總承包的縣區(qū)，承包單位受利益驅(qū)動，在設計過程中會隱形的增加工程量和提高造價，獲得更多利潤，設計方案難于達到工程安全、經(jīng)濟合理和技術先進的要求，給國家造成浪費[3]。

(4) 要求“先建機制，后建工程”，受益區(qū)按要求成立了用水戶協(xié)會，但收取水費比較困難，目前主要還是由村組統(tǒng)一調(diào)度，收取很少的水費，工程運行管理費和維修費主要還是由上級補助。

6 根據(jù)存在的問題提出如下建議

(1) 小壩塘規(guī)模小，壩不高，存在的病險問題大同小異，處理方案也大同小異，設計方案沒有太多的技術難度。針對這一特點，可以創(chuàng)新建管模式，優(yōu)化建設程序。一是積極發(fā)揮市縣兩級水利局的技術優(yōu)勢，由市水利局統(tǒng)一安排3～5名比較有經(jīng)驗的專家，指導縣區(qū)的技術人員進行設計報告編制，一個縣區(qū)就編一本報告，盡量減少文字內(nèi)容，能用圖紙說明問題的就不用文字，從而減少設計工作量。市級專家直接參與設計階段的方案確定、技術審查和施工階段的建設管理指導，對施工過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時處理[4]。二是發(fā)揮市級專家的經(jīng)驗和技術優(yōu)勢，針對小壩塘的病險選擇勘察方案，有針對性的勘察，盡量減少鉆探工作量，如果通過經(jīng)驗能夠看得準的問題就不上鉆或是少上鉆。這樣做可以大大的減少前期工作費，為國家節(jié)約大量的建設資金，起到事半功倍的作用，而且設計的方案會更合理、更經(jīng)濟。

(2) 提高技術方案審查專家的責任心和責任感。水利局在審批項目時基本都是依據(jù)專家審查意見進行審批的，專家意見起了決定性作用。在聘請專家審查項目時，專家組成人員中要有設計專家、施工專家和造價專家。專家在審查項目時要踏勘現(xiàn)場、審查勘察資料的真實性、復核工程量，要有意識的引導、指導、逼迫設計單位提高勘察設計手段，采用新型材料，采用先進技術，做出最優(yōu)的設計方案[5]，從而推動玉溪市的技術進步。

(3) 實行設計施工總承包的項目，在技術方案、造價審查上要嚴格把關，盡量采用限額設計和合同價包干方式承包，把空間留給承包單位，鼓勵承包單位優(yōu)化設計，優(yōu)化施工方案來節(jié)約工程投資。

(4) 加大向受益群眾的宣傳教育力度，加強對用水戶協(xié)會的管理，逐步實現(xiàn)水資源的有償使用，逐步實現(xiàn)用水價杠桿來提高水資源的利用率和產(chǎn)出效益。

[1] 付強,張艷. 2016玉溪市統(tǒng)計年鑒[R].玉溪：玉溪市統(tǒng)計局，2017.

[2] 周鵬敏,李院生. 玉溪市病險小壩塘除險加固規(guī)劃[R].玉溪：玉溪市水利建設大隊，2017.

[3] 朝學文. 水利工程管理現(xiàn)代化策略研究[J].科技展望，2016(33):27.

[4] 魏躍民. 水庫加固整治措施探討[J].科技與企業(yè)，2012(10)：32.

[5] 竇海波. 云南病險水庫除險加固項目績效評價體系初探[J].水利建設與管理，2011(7)：42.