城市公交場站綜合開發(fā)模式探析

豐 碩

（中交城市投資控股有限公司，廣州 510623）

目前，在我國城市交通擁堵日趨嚴重的背景下，公交引導(dǎo)城市發(fā)展的理念愈發(fā)受到重視。公交城市建設(shè)的核心在于場站，公交場站是城市公共交通系統(tǒng)中的重要基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，是城市公共汽電車系統(tǒng)中為乘客提供上下車、候車、換乘等服務(wù)及車輛停放、運行調(diào)度、管理維護等活動的場所和空間。公交場站作為公共交通最主要的保障設(shè)施之一，長期以來面臨用地規(guī)模缺乏，用地指標無法落實，公交車輛“居無定所”等問題，嚴重制約城市公共交通的發(fā)展，亟需尋求新的發(fā)展出路。在此背景下，有必要對交通場站的投資開發(fā)模式進行創(chuàng)新，探索公交場站綜合開發(fā)，實現(xiàn)場站自身的盈虧平衡，扭轉(zhuǎn)場站建設(shè)主要依賴政府財政和建設(shè)用地難落實的現(xiàn)狀，促進交通與經(jīng)濟的聯(lián)動開展。

本文中的公交場站綜合開發(fā)是指利用公交場站用地，對場站服務(wù)設(shè)施與包括商業(yè)、辦公、居住在內(nèi)的多種物業(yè)形態(tài)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計并投資建設(shè)成場站綜合體的形態(tài)，在不影響基本交通功能的前提下，實現(xiàn)公交場站土地的集約優(yōu)化利用，形成公益性兼容商業(yè)經(jīng)營模式，以商業(yè)經(jīng)營收益反哺公交場站建設(shè)和運營，促進城市公交良性可持續(xù)發(fā)展。

1 實施城市公交場站綜合開發(fā)的必要性

2017年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.52%[1]，城市和城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增長，大城市數(shù)量明顯增加，城市群快速發(fā)展，人口聚集態(tài)勢凸顯。據(jù)《2017年度中國主要城市交通分析報告》[2]顯示，2017年全國高峰時超26%的城市處于擁堵狀態(tài)，55%的城市處于緩行狀態(tài)，只有19%的城市不受高峰擁堵的影響。與此同時，我國大城市公共交通的出行分擔率平均為20%左右，遠低于歐洲、日本等發(fā)達國家公共交通分擔率（40%－60%）。目前國內(nèi)大多數(shù)城市公交場站建設(shè)資金短缺、停車用地面積不足、配套設(shè)施缺乏、維護成本高等問題突出，嚴重制約了公共交通的運行效率，降低了公交服務(wù)水平，增加了城市政府負擔。主要表現(xiàn)在以下方面：一是公交場站用地嚴重不足，以深圳為例，公交場站用地缺口達84.2%。二是目前多數(shù)城市公交場站采取平面布局式建設(shè)、扁平式開發(fā)，既沒有向下開發(fā)地下空間，又沒有向上發(fā)展商業(yè)元素，場站土地資源未得到充分利用。三是建設(shè)運營資金缺口較大。傳統(tǒng)的公交場站僅有公益性服務(wù)保養(yǎng)功能，缺乏經(jīng)營性，政府財政不堪重負，難以為繼[3]。

2 公交場站綜合開發(fā)的可行性分析

城市地面公共交通作為城市公共交通的主力軍，公交線網(wǎng)覆蓋范圍廣的特點吸引了城市每日大量的客運出行需求，公交場站作為區(qū)域人流集散和交流中心，具有實現(xiàn)商業(yè)、辦公和住宅等開發(fā)項目客流集聚的條件，刺激相關(guān)購物、餐飲、居住和辦公等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以香港地鐵公司為例，其核心盈利模式就是“軌道+物業(yè)”綜合開發(fā)模式，其利潤來源于車站商務(wù)、物業(yè)租賃及管理、客運業(yè)務(wù)等幾個方面。

針對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展特征和日益凸現(xiàn)的城市交通問題，公共交通發(fā)展開始得到前所未有的重視。2012年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2012]64號）中提出，要加強公共交通用地綜合開發(fā)，綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損。2016年，交通運輸部關(guān)于印發(fā)《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》的通知中也提出，要健全公共交通用地綜合開發(fā)政策落實機制。細化城市公交用地綜合開發(fā)政策，優(yōu)先滿足和節(jié)約集約利用城市公交用地。建立健全城市公交用地綜合開發(fā)增值效益反哺機制，保障用地綜合開發(fā)收益用于城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損。上海、廣東、山東、云南等地方政府也相繼出臺了落實公交優(yōu)先發(fā)展的政策文件，支持利用公交場站資源進行綜合、立體開發(fā)。上海、成都、昆明、杭州等城市先后進行了有益的嘗試[4]，建成成都德源公交站綜合體（成都首個現(xiàn)代化公交場站綜合體項目）、昆明雨花公交樞紐場站（昆明市首個集公交、出租車和商業(yè)為一體的TOD城市綜合交通樞紐）、杭州拱北公交換乘商貿(mào)綜合體等項目。

3 公交場站綜合開發(fā)模式分析

公交場站綜合開發(fā)模式大體可以分為以下三類：

（1）政府自建、自營模式。由政府直接委托公交場站建設(shè)公司負責項目融資和建設(shè)管理，這是目前我國各城市提供公交場站的主要方式。而公交場站建設(shè)公司通常是城市公交集團某部門或其下屬的子公司。這種模式下，公交場站綜合開發(fā)一般整體采用“交通+商業(yè)”方式進行開發(fā)，通過適當配建可供商業(yè)功能部分。建設(shè)用地一般采用劃撥或協(xié)議出讓等供地方式。在融資方面，主要由公交運營公司自籌資金建設(shè)運營，城市財政適當補貼資金。

（2）帶配建條件的土地招拍掛方式。由國土主管部門公開出讓本項目地塊，并附帶土地使用權(quán)。受讓人必須按規(guī)劃要求配套投資建設(shè)交通功能設(shè)施，建成后將交通功能設(shè)施部分移交政府管理，商業(yè)部分由拿地企業(yè)自主經(jīng)營。

（3）引入社會資本方參與公交場站綜合開發(fā)。城市政府通過引入社會投資，充分發(fā)揮社會資本方的投融資能力、商業(yè)策劃能力和物業(yè)運營能力，與公交場站的公益性進行有益互補，對公交場站用地進行多業(yè)態(tài)開發(fā)，經(jīng)營收益用于反哺公交場站的公共功能支出。這也是將來公交場站綜合開發(fā)的主流模式。具體可采取以下幾種方式：

1）建設(shè)-移交-運營（BTO）模式：指項目通過社會資本方投資建設(shè)，完工后移交給業(yè)主，業(yè)主向社會資本方支付項目建設(shè)成本加上合理回報，并授予其部分經(jīng)營權(quán)。如昆明市南市區(qū)綜合公交樞紐站項目，由昆明公交集團引進加拿大西太平洋石油有限公司投資建設(shè)公交場站設(shè)施以及一座公交加油站站房。建成后石油公司將公交場站移交公交集團，同時獲得該場站內(nèi)加油站一定期限的經(jīng)營權(quán)。

2）特許經(jīng)營（BOT）模式：政府向投資人特許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)[5]。特許經(jīng)營期間，投資人自擔經(jīng)營風(fēng)險。當特許經(jīng)營期結(jié)束時，投資人按約定將該設(shè)施移交給政府部門。如昆明呈貢雨花公交綜合樞紐站，地下停車，地上開發(fā)，集場站、酒店、商業(yè)為一體的綜合停車場，其中酒店投資2億元，10年特許經(jīng)營期滿后移交給政府。

3）政府與社會資本合作（PPP）模式：政府通過招標選定社會資本方后，與政府委托的政府資本代表合資組建PPP項目公司，由PPP項目公司負責公交場站的投資、建設(shè)和開發(fā)運營，在項目合作期滿后，將公益性基礎(chǔ)設(shè)施無償移交政府。在合作期內(nèi)，項目公司依靠項目經(jīng)營收入平衡項目投資成本、運營成本及合理回報，不足部分由政府進行適當補貼。

4）股權(quán)合作模式。當前各城市公交場站優(yōu)質(zhì)資源大多集中在城市公交集團手中，社會資本方可與城市公交集團合資成立專門的平臺公司，城市公交集團可以現(xiàn)有的公交場站土地等資產(chǎn)作價入股，社會資本方以資金入股。雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同進行公交場站的改造、開發(fā)、維護、運營，共擔風(fēng)險，共享收益。

4 影響公交場站綜合開發(fā)的關(guān)鍵問題

（1）用地性質(zhì)問題?，F(xiàn)有的公交場站規(guī)劃性質(zhì)在法定圖則中一般為交通設(shè)施用地，為劃撥用地，僅能進行場站及配套設(shè)施建設(shè)，且地塊容積率很低。若進行公交場站綜合開發(fā)，需要首先調(diào)整用地性質(zhì)，通過將既有規(guī)劃的場站用地由交通設(shè)施用地屬性調(diào)整為經(jīng)營性用地，再以招拍掛或協(xié)議出讓的方式出讓給開發(fā)企業(yè)。

（2）公益功能與商業(yè)功能的比例問題。綜合開發(fā)牽涉到公交社會性和商業(yè)性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，需要合理配比，找準公交公益服務(wù)與商業(yè)營利的著力點與平衡點。此外，不同公交場站有著各自不可替代的交通職能，而綜合開發(fā)配建的設(shè)施會成為一個新的人流聚集場所，可能會對場站原有的交通職能產(chǎn)生沖擊作用。因此，項目在規(guī)劃階段要統(tǒng)籌考慮以上因素。

（3）政府意識問題。綜合開發(fā)作為一種新興的場站建設(shè)模式，其應(yīng)用推廣需要得到政府行政管理層面的支持與配合，包括綜合開發(fā)的用地規(guī)劃、用地出讓方式、引入社會資本形式等方面都需要政府大膽突破、敢于創(chuàng)新。現(xiàn)階段看，各地政府對引入社會資本合作進行綜合開發(fā)表現(xiàn)出積極的態(tài)度，但還需要制定出臺更具體的文件進行規(guī)范指導(dǎo)。

5 結(jié)論與展望

本文對當前政策及市場環(huán)境及行業(yè)趨勢進行了解讀，輔以各地的案例探索，對各種開發(fā)模式進行了分析研究，對社會資本方參與其中的市場機會予以研判?？梢钥闯?，未來公交場站綜合開發(fā)具有巨大的市場空間，社會資本方可充分利用產(chǎn)業(yè)運營優(yōu)勢，抓住地方政府創(chuàng)建公交都市，改善城市交通狀況的市場化轉(zhuǎn)型機遇，結(jié)合國家政策，搶占市場先機，準確把握城市公交場站運作中痛點和難點，如投融資、商業(yè)開發(fā)、物業(yè)運營等，采用BTO（Build-Transfer-Operate）、BOT（Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private Partnership）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，重整-經(jīng)營-移交）、TOO（Transfer- Occupy-Operate，移交-擁有-經(jīng)營）、委托運營、股權(quán)合作等多種方式，推動城市公交站場高效開發(fā)，促進城市良性可持續(xù)發(fā)展。