52號文釋放出的四個信號

本刊記者/王博

7月13日，國務(wù)院官方網(wǎng)站正式發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》國辦發(fā)［2018］52號（以下簡稱：52號文），為行業(yè)發(fā)展指明了方向、奠定了基調(diào)。

52號文發(fā)布后，小編第一時間專訪了中國城市軌道交通協(xié)會常務(wù)副會長周曉勤。他表示，52號文釋放了四個信號，值得關(guān)注、思考。

《城市軌道交通》：52號文可謂千呼萬喚始出來，您認(rèn)為52號文廣受關(guān)注的原因在哪里？

周曉勤：我國城市數(shù)量多，人口規(guī)模較大，不少城市在發(fā)展過程中面臨交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”。城市軌道交通對緩解交通擁堵、改善市民出行條件具有積極作用。多數(shù)超大、特大和大城市都將發(fā)展城軌交通作為公交優(yōu)先的必由之路。近年來，軌道交通的發(fā)展總體有序。

同時，城軌交通公益性較強(qiáng)，建設(shè)期和運(yùn)營期都需要城市政府投入大量資金，因此，發(fā)展城軌交通既要盡力而為、適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，也要量力而行，根據(jù)自身實(shí)力把握好規(guī)劃規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度。

52號文發(fā)布實(shí)施，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）同時廢止。從時間跨度看，15年來城軌交通在發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢、新問題，也需要有與時俱進(jìn)的政策和管理。從這方面講，52號文廣受關(guān)注的根本原因，在于城軌交通要發(fā)展的本身訴求，以及對于健康可持續(xù)發(fā)展的期待。

《城市軌道交通》：您從業(yè)多年，對城軌交通行業(yè)的發(fā)展有著深刻的思考。在您看來，52號文有哪些值得特別關(guān)注？

周曉勤：我認(rèn)為，52號文釋放出四個信號，值得行業(yè)特別予以關(guān)注。

我們知道，自去年下半年以來，有關(guān)全國地鐵建設(shè)潮或降溫、或叫停的輿論此起彼伏，唱衰行業(yè)的論調(diào)此起彼伏，甚至因過度解讀而帶來了一些負(fù)面影響。

52號文的發(fā)布正面回應(yīng)了自去年下半年以來的行業(yè)內(nèi)外的議論，而且觀點(diǎn)鮮明：不是不發(fā)展，而是要健康有序發(fā)展。

52號文中明確表示：按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo)，持續(xù)深化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、控節(jié)奏、保安全，科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)條件，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，著力加強(qiáng)全過程監(jiān)管，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展。

堅(jiān)持行業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展，我認(rèn)為是52號文釋放出的第一個值得關(guān)注的信號。

《城市軌道交通》：發(fā)展城軌交通是大勢所趨，健康規(guī)范有序地發(fā)展城軌交通才是根本所在。52號文中提出了“量力而行，有序推進(jìn)；因地制宜，經(jīng)濟(jì)適用；銜接協(xié)調(diào)，集約高效；嚴(yán)控風(fēng)險，持續(xù)發(fā)展”的根本原則，這將對未來行業(yè)提供發(fā)展準(zhǔn)繩?，F(xiàn)在業(yè)內(nèi)外對于城軌交通準(zhǔn)入門檻的關(guān)注較為集中，您是如何看待的？

周曉勤：這恰好是我要談及的第二個信號。

關(guān)于原81號文和52號文中，對于準(zhǔn)入門檻的對比分析，現(xiàn)在已經(jīng)有很多分析了，比如地方財(cái)政、國內(nèi)生產(chǎn)總值、市區(qū)常住人口、初期客運(yùn)強(qiáng)度和遠(yuǎn)期客流規(guī)模等。從現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)生活水平來看，52號文中提及的“門檻”指標(biāo)，是符合發(fā)展實(shí)際的，客觀體現(xiàn)了“量力而行、有序發(fā)展”的方針。

同時，我們也要關(guān)注到，在制定城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，確定城市軌道交通近期建設(shè)線路，制定城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃，確保建設(shè)期和運(yùn)營期的政府支出規(guī)模與財(cái)力相匹配，著力提升投資效益等方面，52號文中對各級政府部門的責(zé)任更為明晰。52號文中提出，堅(jiān)持國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體的原則，明確有關(guān)部門和地方政府責(zé)任，同時要“依法依規(guī)追責(zé)問責(zé)”。這涵蓋了編制、申報(bào)、審批、建設(shè)等各環(huán)節(jié)，各級政府部門也將肩負(fù)起更為重要的責(zé)任。在這里，我想再度強(qiáng)調(diào)，所謂“門檻”，其本質(zhì)目的是促進(jìn)有序發(fā)展，而不能過于簡單地理解為將一些城市的發(fā)展訴求“堵”在門外。

《城市軌道交通》：的確如此?，F(xiàn)在業(yè)界有種觀點(diǎn)認(rèn)為，正是由于前些年城軌交通發(fā)展得不夠理性，才促成了52號文的發(fā)布。對此，您有什么看法？

周曉勤：52號文中有這么一段表述：城市軌道交通項(xiàng)目（不含有軌電車）由省級發(fā)展改革部門根據(jù)國家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)），未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批（核準(zhǔn)），嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。

沒有規(guī)矩，不成方圓。城軌交通行業(yè)的發(fā)展有其自身發(fā)展規(guī)律，同時也需要有科學(xué)縝密的配套政策，以及高度有效的落實(shí)。之前城軌行業(yè)出現(xiàn)的一些“亂象”，亦或者說是“不理性發(fā)展”，52號文皆有所關(guān)注、提及，并予以強(qiáng)調(diào)。這是符合行業(yè)發(fā)展大勢的。

同時，52號文還在避免城市多輪建設(shè)規(guī)劃疊加實(shí)施，避免以建設(shè)規(guī)劃調(diào)整的名義不斷新增建設(shè)項(xiàng)目，城市新一輪建設(shè)規(guī)劃決策參考等方面明確了具體要求。城市管理者應(yīng)主動把握軌道交通發(fā)展速度，適當(dāng)控制建設(shè)節(jié)奏，近期重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目，穩(wěn)妥推進(jìn)新一輪建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，避免融資和財(cái)務(wù)壓力疊加。

尊重規(guī)律，規(guī)避風(fēng)險，強(qiáng)化導(dǎo)向，規(guī)范發(fā)展，我認(rèn)為這是52號文釋放出的第三個值得關(guān)注的信號。

《城市軌道交通》：黨的十九大提出打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅(jiān)戰(zhàn)。全國金融工作會議要求牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。眾所周知，城軌交通又是對資金需求巨大的行業(yè)。在這方面，52號文中也有明確表述，對此，您是怎么分析的？

周曉勤：52號文特別提出：城市政府應(yīng)建立透明規(guī)范的資本金及運(yùn)營維護(hù)資金投入長效機(jī)制，確保城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金及時足額到位。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。強(qiáng)化城市政府對城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運(yùn)營維護(hù)資金。從這方面分析，城市政府既是城軌交通項(xiàng)目建設(shè)中資金投入的主體，又要在全壽命周期內(nèi)統(tǒng)籌考慮。這是第四個需要關(guān)注的信號。

同時，52號文還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，按照嚴(yán)控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求，避免城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)，并禁止通過融資平臺或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，要求省級發(fā)展改革部門對城市軌道交通項(xiàng)目出資方案加大審核力度，不能批準(zhǔn)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍城市的新開工項(xiàng)目。未來，地方政府和城市軌道交通企業(yè)需要重點(diǎn)關(guān)注負(fù)債水平，采取有效措施，切實(shí)控制和降低負(fù)債水平。