上海市地下空間防汛安全策略探究

鄭建楠，張琳琳

（1.上海市水務(wù)局，上海市 200050；2.上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司，上海市 200092）

1 概述

截止2016年12月31日，上海市地下工程共有38082個，總建筑面積為8646.59萬m2，相當(dāng)于一個中大型衛(wèi)星城市面積。絕大部分是有人活動的地下工程，其中地下生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施有35 689個，占總數(shù)的90%，地下基礎(chǔ)設(shè)施有1213個，占總數(shù)的3%，軌道交通及附屬設(shè)施有1180個，占總數(shù)的7%。由于地面發(fā)展的局限性，致使地下空間開發(fā)建設(shè)體量正以每年近500萬m2遞增。

地下空間因其具有的特殊性，一直是防汛的重點和難點，備受各界關(guān)注：一是地下空間存在防汛先天劣勢，出入口多，暴雨時容易造成灌水積水；二是大面積、超深度、連通多、綜合化、多業(yè)態(tài)的地下空間逐年增多，相鄰地下空間相互溝通交錯，容易造成管理界面不清、職責(zé)不明，措施不實，對防汛帶來隱患。

以軌道建設(shè)防汛安全為例，2003年7月上海地鐵4號線因為施工措施不到位，處置控制不當(dāng)造成地鐵盾構(gòu)冒頂漏水，而致黃浦江近50m長的防汛墻坍塌，造成直接經(jīng)濟損失數(shù)億元；2009年建設(shè)的軌道交通十號線，其國權(quán)路站建設(shè)因排水措施不到位，暴雨時造成附近2995戶民居家進水；其溧陽路站建設(shè)造成周邊DN2400合流管爆裂；其陜西路站建設(shè)造成周邊地面沉降；其水城路站建設(shè)臨排措施不到位，暴雨時造成附近4000戶民居家進水等等。其他還有2005年8月7日“麥莎”臺風(fēng)中，位于上海市徐匯區(qū)虹橋路168號的高檔住宅小區(qū)東方曼哈頓的地下停車庫嚴(yán)重積水，車庫中的汽車被不同程度淹浸，估計損失數(shù)千萬元人民幣；在2013年“菲特”臺風(fēng)影響期間，共造成大型地下車庫進水129處，但據(jù)不完全統(tǒng)計，包括小型地下設(shè)施進水總數(shù)在千余處。嘉定區(qū)嘉怡社區(qū)（城市岸泊）發(fā)生了8個機動地下車庫11個非機動地下車庫嚴(yán)重的進水積水事件，共淹沒85輛機動車，造成了較大災(zāi)情。這些案例都不得不引起高度重視，地下空間的防汛已成為上海防汛安全的突出重點。從近十年地下空間的防汛災(zāi)害來看，共有約數(shù)千座次地下空間進水受淹，直接經(jīng)濟損失以億元計，并有造成人員傷亡事故發(fā)生。所以研究探討地下空間防汛安全非常重要，十分必要。

2 上海市地下空間防汛安全存在的問題及原因分析

一般來講，上海市地下空間防汛安全的影響因素大致包括外部因素和內(nèi)部因素兩個方面。外部因素主要包括氣象氣候情況；工程所處地形、地勢及下墊面情況；地下空間周邊水系、區(qū)域除澇、城市排水規(guī)劃建設(shè)情況等。內(nèi)部因素有地下空間室外連通口的擋水能力、地下空間排水能力以及地下空間自身防水能力等。

從目前檢查中發(fā)現(xiàn)的防汛隱患或者已經(jīng)發(fā)生的防汛安全事故情況分析，上海市地下空間防汛安全主要存在以下四個方面的問題。

（1）部分地下空間建設(shè)單位對防汛設(shè)施的安全不夠重視

2003年7月1日地鐵四號線施工引起的黃浦江防汛墻沉陷事故，為地下空間建設(shè)防汛安全敲響了警鐘，也進一步引起了市委、市政府和市人大領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2003年8月8日，在經(jīng)市人大常委會第六次會議審議通過的《上海市防汛條例》第二十五條明確規(guī)定：“建設(shè)地鐵、隧道、大型地下商場、大型地下停車場(庫)等地下公共工程，應(yīng)當(dāng)進行防汛影響專項論證；在汛期，應(yīng)當(dāng)按照防汛預(yù)案的要求運行，并服從防汛指揮機構(gòu)的調(diào)度指令”[1]。

2014年市十四屆人大常委會第十四次會議表決通過了關(guān)于修改《上海市防汛條例》的決定，并明確新版《條例》從2014年8月1日起正式施行。新版《條例》第二十六條規(guī)定：“地鐵、隧道、地下通道、大型地下商場、大型地下停車場(庫)等地下公共工程的建設(shè)單位，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范組織編制地下公共工程防汛影響專項論證報告。建設(shè)行政管理部門在對前款規(guī)定的建設(shè)工程的初步設(shè)計或者總體設(shè)計文件審查時，應(yīng)當(dāng)將防汛影響專項論證報告征求水行政主管部門意見。建設(shè)單位在地下公共工程的施工圖設(shè)計和施工過程中，應(yīng)當(dāng)落實防汛影響專項論證報告及其審查意見中提出的預(yù)防和減輕防汛安全影響的對策和措施。”[2]新版《條例》相關(guān)地下公共工程防汛影響專項論證規(guī)定在論證階段、論證程序、措施落實方面更有操作性。

自2003年以來，共有1000多個地下公共工程進行了防汛影響專項論證，通過堅持以防為主，從源頭上強化了地下公共工程的防汛防御標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮了積極作用。但是，仍有部分建設(shè)單位在地下空間建設(shè)過程中對防汛安全仍不夠重視，表現(xiàn)在：

a.部分地下公共工程未經(jīng)過防汛影響專項論證。2003年至2014年，地下公共工程防汛影響專項論證未及時有效納入建設(shè)程序，是否論證不影響工程其他證照辦理，于是部分建設(shè)單位在建設(shè)地下公共工程前未進行防汛影響專項論證，在歷年水務(wù)執(zhí)法檢查時，平均每年未論證的項目有40個。2015年后，各區(qū)對新版《條例》貫徹實施力度不一，也造成了浦東新區(qū)等區(qū)部分地下公共工程未進行防汛影響專項論證。

b.部分地下公共工程未落實防汛影響專項論證整改措施。由于低價中標(biāo)、工程分包轉(zhuǎn)包及其他各種原因，部分地下公共工程未落實防汛影響專項論證整改措施。

c.其他非地下公共工程及體量較小,建設(shè)時防汛措施落實也不容樂觀。防汛檢查中時常發(fā)現(xiàn)，地下空間進出口的擋水能力、采光通風(fēng)井的安全超高、集水井的泵井匹配等都有缺陷，對周邊防汛工程設(shè)施的保護也不夠到位，防汛日常管理制度、應(yīng)急預(yù)案、責(zé)任落實、物質(zhì)儲備及應(yīng)急值守等也有疏漏和缺陷。

總之，部分建設(shè)單位在地下空間建設(shè)過程中對防汛安全仍不夠重視。

（2）地勢低洼及地塊排水能力不足的問題

上海地勢平坦，地面高程大都介于2.2～4.8m，高程4m以下部分約占全市面積的50%，大部分低于河道的設(shè)防高水位，而隨著城市發(fā)展，河道蓄水能力不斷降低，即使降雨標(biāo)準(zhǔn)不變，仍會造成水位抬高，若河道堤防發(fā)生漫溢或潰堤情況，地下空間所受影響首當(dāng)其沖。且河道高水位將影響排澇設(shè)施的運行，造成內(nèi)澇不能及時排出，地勢低洼地帶將大面積積水，積水量大且迅速集中，位于地勢低洼區(qū)域的地下空間存在較大風(fēng)險，一旦各出入口擋水能力偏低，直接會造成地面積水倒灌。

同時，上海城市排水標(biāo)準(zhǔn)多為1a一遇，部分重要區(qū)域采用3～5a一遇標(biāo)準(zhǔn)，受城市擴展和改造多種困難的限制，特別是位于老城區(qū)，由于環(huán)境限制，市政排水管仍采用合流制，許多定位1a一遇標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，實際排水標(biāo)準(zhǔn)均難以達到要求（截至2016年年底全市排水量仍有約700m3/s差距缺口）。當(dāng)遭遇超過城市排水系統(tǒng)能力的暴雨時，地面的雨水不能及時排除，易產(chǎn)生積水，對于地下空間，其危害有兩方面，一方面不利于地下空間自身清排，另一方面積水可能倒灌入地下空間。

（3）地下空間自身擋水能力不足的問題

地下空間擋水能力是地下空間自身防汛安全的重中之重，主要體現(xiàn)在其出入口的擋水能力。現(xiàn)行規(guī)范對地下空間出入口的防汛安全設(shè)置要求和標(biāo)準(zhǔn)并不一致，實際取用難度較大；加上規(guī)范中未考慮出入口所在位置地形情況、周邊排水系統(tǒng)建設(shè)情況、地區(qū)雨情水情情況及周邊道路積水情況等因素，出入口安全超高一刀切，導(dǎo)致現(xiàn)狀地下空間出入口設(shè)防情況較為混亂，部分地勢較高的地方，出入口超高過高，而部分地勢低洼及防汛形勢嚴(yán)峻地帶，出入口雖按規(guī)范要求設(shè)置超高，但仍不滿足防汛要求。

（4）地下空間清排及排水設(shè)施欠缺的問題

地下空間自身排水主要包括被出入口攔截由地塊承載的水體及地下空間內(nèi)部產(chǎn)水（由出入口敞開部分雨水的匯集、沖洗地面的污廢水、消防水、給水管泄漏、廁所污水、地下結(jié)構(gòu)滲漏水等雨、污、廢水等組成）。

對于由地塊承載的水體，地下空間排水能力不僅與所處地塊的排水系統(tǒng)有關(guān)，而且與地塊所在區(qū)域排水系統(tǒng)及地塊的地勢密不可分。地塊排水系統(tǒng)屬于區(qū)域排水系統(tǒng)的一部分，若區(qū)域排水標(biāo)準(zhǔn)低，地塊排水很難做到獨善其身。地勢高的地塊，即使地塊排水系統(tǒng)建設(shè)未達到區(qū)域排水標(biāo)準(zhǔn)，地塊雨水也可通過地表徑流自流至周邊道路，通過道路排水系統(tǒng)排出；地勢低洼地塊則相反，周邊地勢較高的地塊雨水可能通過地表徑流匯集至地勢低洼地塊，即使地塊自身排水能力滿足排水標(biāo)準(zhǔn)，但受外來匯流影響，地塊仍可能出現(xiàn)積水情況。

對于內(nèi)部產(chǎn)水，地下空間排水設(shè)計是以不考慮外水侵入為前提，往往著重于設(shè)置足夠的排水設(shè)施，而忽略了設(shè)備的維護要求。由于出入口敞開部分雨水的匯集、消防水、給水管泄露具有一定的突發(fā)性，且短時產(chǎn)水量較大，若排水設(shè)施不能及時運行，將導(dǎo)致內(nèi)澇。

3 對策與措施

（1）近期保障地下空間防汛安全的對策措施

a.對在建的地下空間要切實開展防汛安全論證，以控制和消除地下空間防汛安全隱患的增量

要按照新版《條例》第二十六條規(guī)定，對建設(shè)地鐵、隧道、地下通道、大型地下商場、大型地下停車場（庫）等地下公共工程要落實防汛安全論證，建設(shè)和水務(wù)行政管理部門要督促建設(shè)單位落實預(yù)防和減輕防汛安全影響的對策和措施。對未進行防汛安全論證或未落實防汛安全措施的地下工程要求不得投入使用，要以人民為中心、以安全為底線，切實控制和消除地下空間防汛安全隱患的增量。

對其他非地下公共工程及體量較小的地下公共工程應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計或總體設(shè)計中設(shè)專章予以明確。

b.采取有力措施，逐年解決地下空間防汛安全隱患的存量

本市存在大量2003年之前建設(shè)的地下空間，老的地下空間的防汛設(shè)施能力是否滿足現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)要求，其擋水能力、排水能力及自身防水能力是否能抵御強暴雨積水，這些需要相關(guān)管理部門督促業(yè)主或使用單位落實整改措施，特別的是對于老舊小區(qū)的地下空間，存在物業(yè)費低管理薄弱，可能無資金投入改造地下空間的防汛設(shè)施維護，建議從鼓勵保險、業(yè)主、物業(yè)和當(dāng)?shù)卣匠鲑Y及落實專業(yè)管理等方面，進一步提高地下空間的防汛能力，積極地逐年解決和消除地下空間防汛安全隱患的存量。

c.以防為主，優(yōu)先落實實施好擋水設(shè)施及臨泵物資

鑒于老舊地下空間多、防汛設(shè)施能力差，其他整改工程措施受制于面廣投資大和時間長，但每年汛期暴雨積水不可避免，條件較差的地下空間首先要以防為主，優(yōu)先落實實施好擋水設(shè)施，先建好地下空間擋水設(shè)施，是投資少見效快的好措施，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府牽頭物業(yè)、業(yè)主和相關(guān)行業(yè)專業(yè)單位，對所轄行政區(qū)域內(nèi)的地下空間的擋水設(shè)施進行檢查抽查，督促落實地下空間擋水設(shè)施設(shè)置和建設(shè)，同時也根據(jù)地下空間深度有針對性地備齊合適揚程和排水量的臨泵。

d.制定預(yù)案、備足水泵、加強防汛設(shè)施養(yǎng)護，加強培訓(xùn)和隊伍演練，做好迎接汛期來臨時的規(guī)定動作

地下空間業(yè)主或使用人應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)防汛預(yù)案，防汛預(yù)案制定前要對周邊相關(guān)的排水系統(tǒng)、河道水系、堤防標(biāo)高、地勢高程、是否存在防汛隱患有所了解，對地下空間本身的擋水設(shè)施、雨水、污水、消防設(shè)施的型號備品備件及運營狀況有所掌握，對雨污水的排水出路和管道設(shè)施狀況更要有所掌握，區(qū)域內(nèi)的水利、堤防、排水、市政等相關(guān)部門的人員和聯(lián)系方式要收集齊全，防汛預(yù)案要有圖表、要切合實際，每年根據(jù)情況變化，實時修訂，以確保防汛預(yù)案的針對性、前瞻性、可操作性和有效性。

儲備的水泵要有高揚程和大流量搭配，確保緊急情況下拉得出用得上，平時要加強專業(yè)培訓(xùn)和隊伍演練，切實做好汛期來臨前的管道泵機設(shè)施養(yǎng)護。

相關(guān)專業(yè)管理部門和單位要幫助和指導(dǎo)相關(guān)防汛預(yù)案的制定。

（2）遠期保障地下空間防汛安全的對策措施

a.加快城市防汛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高地區(qū)防汛排水能力

完善各層次、各區(qū)域的水利規(guī)劃、防汛排澇規(guī)劃，加緊落實規(guī)劃建設(shè)的市政配套設(shè)施，包括管網(wǎng)、排澇泵站等等。

b.細化優(yōu)化地下空間建設(shè)、運營、監(jiān)管流程，建立健全地下空間防汛保障體系

首先，要制定地下空間防汛防護標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。目前，地下空間管理依托上海市地下空間管理聯(lián)席會議辦公室管理，制定了如《上海市地下空間安全使用管理辦法》、《上海市地下空間安全使用監(jiān)督檢查管理規(guī)定》、《上海市普通地下室使用備案管理實施細則》、《城市地下公共工程開發(fā)利用管理規(guī)定》等一系列管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，初步規(guī)范了地下空間使用管理。但隨著區(qū)域排水防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高（排水標(biāo)準(zhǔn)從1a一遇提高到3～5a一遇，防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)從20～50a一遇提高到100a一遇），相應(yīng)的管理要求也有了新的提高，特別的是，還沒有專門針對地下空間防汛安全的設(shè)計和使用量化的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建議相關(guān)專業(yè)管理部門牽頭制定。

其次，要守安全底線，以制度管人、流程管事的理念，以問題、目標(biāo)為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)地區(qū)、部門的行政管理、行政審批、行政執(zhí)法及社會監(jiān)管等方面，強化合力和執(zhí)行力，在設(shè)計、施工、事前事中事后監(jiān)管及工程驗收方面，把地下空間的各項規(guī)定要求及防汛工程措施和非工程措施落實好實施好，形成一整套地下空間防汛安全建設(shè)、運營、監(jiān)管的科學(xué)嚴(yán)密高效的標(biāo)準(zhǔn)化流程，以提高相關(guān)法規(guī)制度的執(zhí)行力，以確保地下空間防汛安全。

4 結(jié)語

上海市地下空間建設(shè)力度逐年加大，地下空間在城市功能中發(fā)揮著越來越重要的作用，地下空間的防汛安全也越來越被城市管理者重視。根據(jù)歷年來地下空間防汛安全管理的情況看，上海市地下空間的防汛安全管理正在向規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展，逐漸形成了一套較為先進的管理體系，上述提出的近期和遠期的對策措施將為今后的地下空間防汛安全管理提供有益的參考，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變。