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      小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理長效機制研究

      2018-03-24 01:57:11閆莉莉
      水利規(guī)劃與設(shè)計 2018年6期
      關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn)環(huán)境治理污水

      閆莉莉

      (建昌縣水利局,遼寧 葫蘆島 125300)

      隨著國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展,城鎮(zhèn)化進程不斷加快,伴隨而來的是大量工業(yè)和生活污水造成的水環(huán)境污染問題。相關(guān)研究表明,我國小城鎮(zhèn)的廢水處理率僅有27%,遠低于大城市的平均水平[1]。當(dāng)前,我國小城鎮(zhèn)水環(huán)境污染物的主要來源是生活污水、工業(yè)污水、化肥農(nóng)藥廢水以及養(yǎng)殖業(yè)廢水。由于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模不大,財政收入水平較低,在環(huán)境設(shè)施方面投入不足,政府主導(dǎo)的單一治理模式難以滿足水環(huán)境治理需求。因此,要提升小城鎮(zhèn)水污染治理效果,必須要構(gòu)建多元治理主體的長效機制。

      1 小城鎮(zhèn)水環(huán)境特征

      小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心,是連接大城市和鄉(xiāng)村的紐帶,是我國農(nóng)村城市化建設(shè)的重點,具有重要的政治、經(jīng)濟和社會價值[2]。

      近年來隨著農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加速,小城鎮(zhèn)得益于相對低廉的勞動力獲得了快速發(fā)展,而生產(chǎn)技術(shù)和管理方式的落后,也使得小城鎮(zhèn)在水環(huán)境治理方面面臨著新的問題。

      1.1 區(qū)位特點造成水環(huán)境面污染嚴(yán)重

      我國小城鎮(zhèn)一般處于城市和鄉(xiāng)村結(jié)合部,由于緊鄰農(nóng)村,不僅會產(chǎn)生大量的工業(yè)和生活污水,養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、農(nóng)藥、殺蟲劑、化肥等面污染也十分嚴(yán)重,對小城鎮(zhèn)的飲水安全和生活環(huán)境造成明顯的負(fù)面影響,制約了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[3]。

      1.2 人口構(gòu)成復(fù)雜

      我國的小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物,雖然主要由非農(nóng)人口構(gòu)成,但是其前身均是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的集鎮(zhèn)發(fā)展而來,農(nóng)業(yè)人口仍然占據(jù)較大比例,使人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的特點[4]。另一方面,由于我國的小城鎮(zhèn)發(fā)展起步較晚,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后,污水處理系統(tǒng)難以配套,沒有形成規(guī)范、完善的排水設(shè)施。

      1.3 經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間矛盾突出

      由于我國的小城鎮(zhèn)仍處于迅速發(fā)展時期,部分地區(qū)政府追求經(jīng)濟增長,引進污染嚴(yán)重的生產(chǎn)工藝技術(shù),加重了區(qū)域水污染狀況。環(huán)保法指出,當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾時,必須要將環(huán)境利益放在首位,但是部分小城鎮(zhèn)政府對環(huán)境保護的重要性認(rèn)識不足,很難在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間做出正確的選擇。

      2 小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理效果歸因分析

      2.1 部門職責(zé)劃分不清晰

      受宏觀管理體制特征影響,我國小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理領(lǐng)域的主要問題是“多龍治水”導(dǎo)致的各職能部門權(quán)責(zé)界定不清晰,并由之造成明顯的公共資源浪費[5]。近年來,為了破解上述問題,部分地方政府提出了“五水共治”、“河長制”等一系列應(yīng)對舉措,但是由于涉及的管理機構(gòu)眾多,經(jīng)常會陷入橫向權(quán)力分散的“碎片化治理”盲區(qū)。例如,水利部門和環(huán)保部門都會對轄區(qū)內(nèi)的河道進行水質(zhì)監(jiān)測,由于兩部門之間缺乏必要的溝通的機制,可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)或缺失現(xiàn)象,不利于信息資源共享和數(shù)據(jù)利用率的提升。

      2.2 經(jīng)濟利益驅(qū)使

      在傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟模式下,對地區(qū)GDP的追求,獲取短期經(jīng)濟利益,而忽視經(jīng)濟與環(huán)境的和諧發(fā)展。在這種思想的指導(dǎo)下,小城鎮(zhèn)地方政府在環(huán)保與經(jīng)濟之有可能降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或以罰代管的方式變相允許企業(yè)排污。如果繼續(xù)沿用上述傳統(tǒng)治理模式,水環(huán)境惡化問題必然會不斷積累并最終爆發(fā)。因此,小城鎮(zhèn)政府必須要樹立綠色GDP觀念。

      2.3 缺乏多元主體協(xié)同治理

      在水環(huán)境治理過程中,政府、市場和社會公眾是密不可分的三個治理主體,但是在現(xiàn)實中卻存在管理體制封閉的特征[7]。對小城鎮(zhèn)而言,由于其人口結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜,農(nóng)村人口仍占相當(dāng)比重,因此構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的難度更大。就小城鎮(zhèn)政府而言,其工作重心主要在水環(huán)境的末端治理方面,而在信息開放和引導(dǎo)社會公眾參與方面的工作力度較小。此外,由于政策和資金的供給有限,也無法實現(xiàn)水環(huán)境治理的長遠效果。從社會公眾角度來看,由于小城鎮(zhèn)居民中存在大量農(nóng)村人口,受制于其文化素質(zhì),其水環(huán)境保護意識不高,也缺乏參與水環(huán)境保護和治理的意愿。從污染企業(yè)角度來看,由于小城鎮(zhèn)政府采取以罰代管的政策,普遍認(rèn)為治理水環(huán)境是政府的責(zé)任和義務(wù),繳納罰款之后就可以繼續(xù)排污。

      2.4 治理成本高治理效果不理想

      近年來,在黨和政府的支持和引導(dǎo)下,我國小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理力度不斷加大,在工業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域投入大量資金整改,但是治理效果仍然較差,究其原因,主要有幾個方面:一是沒有因地制宜,采用適合小城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)和設(shè)備,造成農(nóng)忙季節(jié)或旅游旺季產(chǎn)生的過量污水不能及時處理;二是小城鎮(zhèn)的污水來源比較復(fù)雜,污染物的濃度時空變化明顯,給污水處理帶來了相當(dāng)?shù)碾y度;三是小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理資金投入不足,特別是污水處理設(shè)施的后期運行維護資金投入不足,難以維系設(shè)施的正常運轉(zhuǎn);四是缺乏專業(yè)的人員配備,管理經(jīng)驗不足;五是部分小城鎮(zhèn)存在一些高污染行業(yè),必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改變行業(yè)屬性,僅依靠環(huán)境整治只能是治標(biāo)不治本。

      3 小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理長效機制的構(gòu)建路徑

      3.1 構(gòu)建完善的部門合作機制

      針對當(dāng)前我國“多龍治水”機制的弊端,在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中,當(dāng)?shù)卣枰扇∮行Т胧?,保證水環(huán)境治理主體的一致性,通過管理資源整合改善現(xiàn)有的管理體制缺陷,明確部門權(quán)責(zé),構(gòu)建水環(huán)境治理領(lǐng)域的部門合作機制?;谏鲜稣J(rèn)識,建議小城鎮(zhèn)政府建立統(tǒng)一的治水工作小組,小組成員應(yīng)來自各個職能部門,基于協(xié)作聯(lián)合思想,對各部門的職責(zé)權(quán)限進行界定,進而實現(xiàn)合作協(xié)調(diào)治理,共同推進小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的長效化。建議構(gòu)建區(qū)域性水環(huán)境治理信息數(shù)據(jù)資源平臺,積極探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式,專人負(fù)責(zé)管理,實現(xiàn)部門之間的信息共享和信息使用效率的最大化。為保證各部門之間的長久合作,需要相關(guān)制度和管理機制約束,強調(diào)合作共享、資源共享以及互相信任,最終形成合作共識。

      3.2 構(gòu)建完善的部門追責(zé)機制

      目前,在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中,尚未形成完善的部門追責(zé)機制,一旦水環(huán)境出現(xiàn)問題,各職能部門不能主動承擔(dān)責(zé)任[8]。建議從以下幾方面入手,構(gòu)建起以小城鎮(zhèn)地方政府為主導(dǎo)的水環(huán)境部門追責(zé)機制。一是構(gòu)建注重環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保投資、排污治理的綠色政績考核制度,并將其作為地方政府官員績效考核的重要依據(jù)。二是建立健全水環(huán)境治理責(zé)任問責(zé)制,對造成水環(huán)境污染、水環(huán)境治理不達標(biāo)的責(zé)任人實行一票否決制。三是在建立考核問責(zé)制度的基礎(chǔ)上,建構(gòu)起反饋上報制度,并根據(jù)上報結(jié)果分析,及時制定整改措施。四是建立健全績效管理制度,保證考核結(jié)果的客觀性、真實性和準(zhǔn)確性。

      3.3 強化水環(huán)境治理規(guī)劃管理

      在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中要堅持規(guī)劃先行,著眼長遠、通盤考慮、統(tǒng)籌設(shè)計、突出重點,切實提高污水收集率和治理水平。第一,要根據(jù)小城鎮(zhèn)的排污狀況,制定相應(yīng)的水環(huán)境治理規(guī)劃,確保污水處理設(shè)備與污水量之間的匹配性。第二,要針對小城鎮(zhèn)水污染中的不同污染源,采取合適的控制措施。例如,對農(nóng)業(yè)面污染問題,應(yīng)該提倡病蟲害防治,盡量減少農(nóng)藥使用;針對工業(yè)污水問題,在強化工業(yè)污水處理的同時,積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),減少污水產(chǎn)生量。第三,要積極拓寬水環(huán)境治理資金籌措渠道,在發(fā)揮政府投資主體作用的前提下,積極使用杠桿作用,撬動社會資金支持水環(huán)境治理。

      3.4 積極構(gòu)建多中心治理模式

      以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)的單一主體治理模式不利于小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理問題的解決,建議整合當(dāng)?shù)卣?、市場以及社會公眾三方面力量,?gòu)建多中心治理模式。具體而言,政府作為權(quán)利向?qū)В瑧?yīng)該積極與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、社會公眾建立共存并治的合作治理模式,積極引導(dǎo)社會各方力量進入水環(huán)境治理過程,以保證小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的長效性。此外,要保證社會公眾的參與度,有必要建立水環(huán)境信息公開制度,通過手機APP、網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等多種傳播手段實施水環(huán)境治理信息公開,保證社會公眾的知情權(quán),確保水環(huán)境治理信息受到社會公眾的監(jiān)督。

      3.5 充分發(fā)揮市場競爭機制的作用

      在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中,政府與市場直接關(guān)系到治理的持續(xù)性和有效性,而政府的主要作用是彌補市場缺陷,直接擔(dān)負(fù)起提供公共物品的職能。在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中,要積極引入市場機制,有效融合政府的有形之手和市場的無形之手,不斷提升水環(huán)境治理效率。例如,在水環(huán)境治理過程中,政府要積極倡導(dǎo)和實施碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度等資源有償使用制度,通過政府的政策導(dǎo)向和市場競爭調(diào)節(jié)相結(jié)合,實現(xiàn)可持續(xù)的水環(huán)境治理。

      4 結(jié)語

      小城鎮(zhèn)不同于大城市,普遍存在污水治理水平低、基礎(chǔ)設(shè)施和管理滯后的問題。面對經(jīng)濟發(fā)展和污染壓力的矛盾,必須重視和構(gòu)建小城鎮(zhèn)水環(huán)境長效治理機制。政府是水環(huán)境治理的唯一主體,企業(yè)、社會組織和公眾的參與十分薄弱和被動。小城鎮(zhèn)在今后的水環(huán)境治理過程中,要積極嘗試引入多中心治理模式,集全社會之力從根本上解決小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的長效化問題。具體措施一定要基于小城鎮(zhèn)的自身狀況,因地制宜,切不可急功近利、操之過急。

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