從“失職追責”向“盡職無責”過渡

文/成炳國

近年來，一次又一次安監(jiān)干部被追究刑事責任的案例，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域引發(fā)熱議。許多基層安監(jiān)干部認為：這些被追究刑事責任的同行非常不幸，其他部門公務(wù)員只要不貪污不受賄，基本不太可能被判刑；而基層安監(jiān)人員即便不貪污不受賄，一旦轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)生重特大事故，就有可能被判刑，安全監(jiān)管已成為一個最沒有安全感的職業(yè)。如何通過改革做到安全生產(chǎn)盡職照單免責？特建議如下：

負責需明責

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責分為法定職責和工作職責兩部分：工作職責又分為崗位職責、授權(quán)職責、臨時職責。這些職責統(tǒng)統(tǒng)算作“盡職”中的職責范圍。安監(jiān)人員和其他負有安監(jiān)職責的人員，首先要掌握并履行《安全生產(chǎn)法》及其他涉及本職工作的一些法律法規(guī)及規(guī)章、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》等文件劃定的法定職責。其次，要認真領(lǐng)會并嚴格落實各級政府和有關(guān)部門依法作出的安全生產(chǎn)文件、方案、制度和計劃。也就是說法定職責在實際工作中被轉(zhuǎn)化為工作職責，要求安監(jiān)人員認真履行。事故調(diào)查中往往追查的就是一些人不按照安全生產(chǎn)工作部署方案和安排計劃去做，從而認定他侵犯了安監(jiān)職責。所以我們?nèi)粘９ぷ鞑皇锹男辛朔ǘ氊熅屯晔铝?，還有大量的工作職責需要我們?nèi)プ袷芈鋵?。只要有一項不盡職，又因此發(fā)生了生產(chǎn)安全事故，我們就成了被問責的對象。既然工作職責也是我們的“責”，這就要求我們平時在起草文件、方案、制度和計劃時不要寫得太滿，諸如“橫向到邊、縱向到底、不留盲區(qū)、全覆蓋”“不留死角、不留盲點、徹查安全隱患、100%”等不要寫，這些大話既不實事求是，也不務(wù)實。

盡責方免責

目前，新《安全生產(chǎn)法》和國務(wù)院行政法規(guī)沒有安全生產(chǎn)盡職免責的概念?！栋踩a(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的規(guī)定》（國家安全監(jiān)管總局令第24號），有10種情形安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員不承擔責任，但法律效力太低，問責部門一般不予認可。所以到目前為止，安全生產(chǎn)領(lǐng)域尚無盡職免責，只有盡職減責。

令人欣慰的是，國家安全監(jiān)管總局近年來越發(fā)意識到當前責任追究對安監(jiān)隊伍穩(wěn)定的負面影響，已經(jīng)或正采取措施，力求從頂層設(shè)計角度改變困局。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出，要“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責”，讓安監(jiān)人看到了希望。但一只靴子自2016年12月9日落地后，至今尚未聽到另一只靴子落地的聲音。

近期有兩件事令人鼓舞，一是為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，2017年6月23日，國家安全監(jiān)管總局網(wǎng)站發(fā)函，正式就《中華人民共和國安全生產(chǎn)法（部分條款修改建議對照稿）》公開征求意見，其中第六十八條的修改(見圖1)如能通過，安全生產(chǎn)才真正有了“盡職免責”尚方寶劍。二是2017年2月23日，國家安全監(jiān)管總局政法司就《安全生產(chǎn)“十三五”立法規(guī)劃（草案）》征求意見，其中一項立法任務(wù)值得安監(jiān)干部關(guān)注(見圖2)。

請大家注意兩個框內(nèi)的內(nèi)容。第一個框內(nèi)指出，當前基層安監(jiān)干部面臨責任追究的困境，并列舉了重慶綦江26名安監(jiān)干部集體辭職等案例作為論據(jù)。看得出國家安全監(jiān)管總局政法司在起草草案時，是完全從實際情況出發(fā)而且不回避問題的，也是想通過立法解決實際問題的。這是國家安全監(jiān)管總局對基層安監(jiān)干部被追究責任的態(tài)度和立場。第二個框內(nèi)應(yīng)關(guān)注的，一是將要制定的《安全監(jiān)管監(jiān)察人員依法履行法定職責規(guī)定》，是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，這極大提高了《規(guī)定》的法律地位。二是《安全監(jiān)管監(jiān)察人員依法履行法定職責規(guī)定》要解決的是：①安監(jiān)執(zhí)法的責任邊界如何確定？②安監(jiān)干部應(yīng)該履行的法定職責是哪些？③只有達到哪些情形安監(jiān)干部才可能被追究責任？解決了這3個問題，安監(jiān)干部盡職免責也就真正有法可依了。

“盡職照單免責、失職照單問責”里面的“單”到底是什么？本人認為就是我們的法定職責和工作職責。

免責是有責，只是因某些原因免掉了，盡職了應(yīng)該是無責，因此不存在也無需談免責。無論哪一行業(yè)領(lǐng)域，也無論是哪一崗位，我們強調(diào)的都是盡職盡責。都盡職了，還應(yīng)該有責？交警是監(jiān)管駕駛行為的，因為有人違法駕駛導致事故是否就應(yīng)追究交警責任？紀委是監(jiān)督黨委政府工作人員的，因有人腐敗是否就應(yīng)追究紀委責任？因此，盡職免責下一步應(yīng)改為“盡職無責”。

圖1

圖2

失職必追責

近年來，安全生產(chǎn)追責之劍愈發(fā)鋒利。“失職追責”令很多人心有余悸。生產(chǎn)安全事故的問責分為失職和瀆職兩種，失職就是該你干的事干了但未干好，主要是指不作為，失職一般是黨紀政紀處分，由生產(chǎn)安全事故調(diào)查組作出。

黨紀處分有警告、嚴重警告、留黨察看、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍。黨紀處分有效期分別為：①警告或者嚴重警告處分：一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)。②留黨察看一年、留黨察看二年：對于受到留黨察看處分一年的黨員，期滿后仍不符合恢復(fù)黨員權(quán)利條件的，再延長一年留黨察看期限。留黨察看期限最長不得超過二年。③撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分：二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職務(wù)相當或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)。④開除黨籍處分：五年內(nèi)不得重新入黨。

政紀處分有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。政紀處分有效期分別為：①警告，半年；②記過，一年；③記大過，一年半；④降級、撤職，兩年。根據(jù)事故等級不同處分領(lǐng)導干部級別也不一樣，一般為：較大事故處理到科級；重大事故處理到處級；特別重大事故處理到廳級，以此類推，情節(jié)嚴重或一年內(nèi)連續(xù)發(fā)生事故的，上追一級。

瀆職是該你干的事未干或不該你干的事你干了，并造成嚴重后果，主要是指亂作為，瀆職處罰由司法機關(guān)作出。

企業(yè)人員一般觸犯的安全生產(chǎn)瀆職罪有：①重大責任事故罪； ②強令違章冒險作業(yè)罪；③重大勞動安全事故罪；④大型群眾性活動重大安全事故罪；⑤危險物品肇事罪；⑥工程重大安全事故罪；⑦教育設(shè)施重大安全事故罪；⑧不報、謊報安全事故罪；⑨消防責任事故罪等。

國家工作人員一般觸犯的安全生產(chǎn)刑事犯罪有：①濫用職權(quán)罪；②玩忽職守罪；③徇私舞弊不移交刑事案件罪等。觸犯安全生產(chǎn)刑事犯罪一般判處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

我們的法制在逐步完善，法律的精神除了處罰有罪者外，還有保護無罪者；除了警示作用，應(yīng)該也有正面引導作用。我們的工作，應(yīng)從不安全向安全過渡，應(yīng)從被動安全向主動安全過渡；我們的責任也應(yīng)從“失職追責”向“盡職無責”過渡，讓“失職”的人越來越少，“盡職”的人越來越多。因為失職少了，盡職多了，事故少了，安全生產(chǎn)形勢也就愈來愈好。