中國城鎮(zhèn)水務管制改革進展

■ 周耀東 余 暉

文章回顧了中國城鎮(zhèn)水務的市場化管制改革進程以及改革過程中的熱點問題，包括放松進入、特許經營權和PPP模式、公共服務、綜合一體化管理體制、管制改革績效等問題，從管制目標和模式選擇、效率和公平、競爭空間、國有企業(yè)的風險和效率等方面，提出了未來研究可能的空間。

一、水務管制改革的背景

城市水務作為一種典型的多部門管理、國家投資和事業(yè)單位經營的部門，在管理上體現(xiàn)出政府統(tǒng)購統(tǒng)包的特征。本地供排水設施投入和維修的資金根據規(guī)模大小，分別由國家級、省級和當?shù)卣髀毮懿块T審核和選定，主要由當?shù)卣I集；供排水過程中的各種行為，如取水、排水達標、供水質量、特定部門供排水等則分別由水利、環(huán)保和衛(wèi)生等專業(yè)部門協(xié)管，由此形成了所謂“九龍治水”現(xiàn)象。

從綜合一體化管理，到特許經營權等放松管制，再到親貧式管制目標的提出，水務管制改革在實踐與探索中不斷演進。

二、改革探索與實踐

（一）放松進入門檻：引入外資和民營資本

水務外資問題之所以受到關注，主要在于外資和民營資本進入水務領域是市政公用事業(yè)管制改革的重要標志之一。伴隨著地方水務資本匱乏、技術短缺、效率低下，通過外資和民營資本進入帶來資金、技術和管理，這是管理層放松進入的初始設想。

1.外資進入

外資進入水務從1992年起步，到2015年部分外資逐步轉型，經歷了初創(chuàng)、快速發(fā)展、停滯和穩(wěn)定三個階段。有資料顯示，在外資進入的高峰期時，威立雅、中華煤氣、金州環(huán)境、中法水務、美國西部水務和匯津水務6家最具影響力也最為活躍的外資水務企業(yè)，獲得在華簽約項目53個，其供水總能力相當于2007年全國的8%左右；2014年約有90個項目仍在運行。

高溢價是外資進入中國收購國內水務企業(yè)采取的策略。2006年，原建設部叫停地方政府的保底承諾后，高溢價行為得到了有效抑制。產業(yè)安全是另一個熱點問題。融資安全風險則體現(xiàn)為一種“資本游戲”，外資實際注入額不足收購額的30%。有專家認為外資進入加速了水務行業(yè)集中度不斷下降，外資獨資水務份額和外資股權控制率不斷提高，水務產業(yè)的整體安全度呈下降趨勢，但外資水務對我國水務產業(yè)安全的影響還未達到警戒的臨界點。

從水務改革的發(fā)展歷程來看，外資進入對水務市場改革的作用應當給予正確的評估，有觀點認為外資進入給國內企業(yè)的改革提供了示范性樣本，提高了運營效率，改善了融資結構，引導了國內水務市場的開發(fā)。2008年之后，外資發(fā)展逐步停滯，諸多業(yè)務轉移給國內企業(yè)，原有的跑馬圈地、高溢價收購方式受到了抑制，主要原因在于水務市場競爭逐步成熟，國內企業(yè)更加熟悉地方公用事業(yè)的規(guī)則。未來外資在國內水務市場主要角色定位可能從原先的“公共事業(yè)的運營者”轉向“技術和專業(yè)化解決者”，實現(xiàn)向側重技術層次的提供商轉變。

2.民營資本進入

伴隨著外資進入之后，民營資本也開始進入水務產業(yè)。2002年，原建設部出臺了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，提出了開放市政公用行業(yè)市場，建立公用行業(yè)特許經營制度，形成國有資本、民營資本和國外資本共同參與的多元化投資格局。據全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會統(tǒng)計，截止到2008年，私人部門進入比例已接近20%。

源于數(shù)據、指標和方法的差異性，研究的結果有一定差異。但多數(shù)的研究結果認同進入放松對效率的影響缺乏顯著性，但對產量、成本和利潤的影響存在積極的因素。這意味著從效率、績效和成本的角度來考慮私人資本進入的影響，可能是來自放松市場壁壘對企業(yè)和產業(yè)的影響，但由于水務領域的特殊性，放松市場并不一定意味著競爭，在缺乏規(guī)則可預期的條件下，私人資本進入同樣也會面臨著與外資和國有資本類似的壟斷問題。

（二）提供方式：特許經營權和PPP模式

2002年12月，原建設部發(fā)布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，鼓勵對供水、污水處理等經營性項目的建設采用公開招標的方式，建立特許經營制度。2004年，原建設部進一步發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》《城市供水特許經營協(xié)議示范文件》等法規(guī)和文件，對自來水產業(yè)的市場化運營提供了法律支持和專業(yè)性指導。

關于特許經營權的研究更多地集中于法律性質以及實際操作上的問題。特許經營權屬于“行政許可”還是“私法”制度爭議激烈。特許經營權爭端解決是另一個爭議問題，由于現(xiàn)有立法沒有明確特許經營的合同性質，導致在爭端出現(xiàn)以后如何在現(xiàn)有的民事、行政訴訟制度框架下對合同項下的爭議進行妥善解決、對當事人的權益給予救濟仍存在較大爭議。

特許經營權的爭議不僅僅體現(xiàn)在其公法還是私法的法權性質，還體現(xiàn)在它與PPP、政府購買服務的邊界。有觀點認為特許經營權實際上將不可驗證的風險全部轉嫁給特許經營企業(yè)，公私合作制則強調了建設和運營等過程性的各種風險控制和分擔，政府購買則屬于一個契約安排較為簡單的合同外包，更適用于社會福利范圍，相當于特許經營制度提供了結果性考核機制，而公私合作制顯然更加精細，是過程治理合作的體現(xiàn)，但最終落腳應在公法與私法互動與爭議解決機制上。

公私合作制（PPP）模式最初來自歐洲公用事業(yè)部門的市場化運營機制創(chuàng)新，以英國和法國為主要代表。早在2004年，我國就引入這一制度。2014年之后，財政部提出了“物有所值”評價和財政承受能力標準的門檻，進一步推動PPP模式。在正式制度尚不完備的前提下，PPP模式會給雙方都會帶來各種機會主義行為的選擇，目前的這種安排可能僅僅成為化解地方債務問題的一種轉嫁（或者替代性選擇）。國際上關于PPP模式的評價褒貶不一。有專家認為，政府應給予民營企業(yè)較大的股權比例，并且形成政府和民營企業(yè)股權契約相互制衡機制,才能提高PPP項目契約治理效率。

（三）管制目標：公共利益和普遍服務

與早期以效率優(yōu)先的思路不同，2010年前后，一批文獻開始關注水務改革中的公平和平等問題，提出了建立以公共利益為導向水務管理體制改革的目標。

這一問題來自對2006年外資收購本地水務企業(yè)以及水價快速上漲現(xiàn)象的思考。公用事業(yè)民營化過程中，尤其在實施特許經營之后，面臨著公共利益極度虛置的危機，表現(xiàn)為政府的暗箱操作，民眾缺乏知情權和參與權。市政公用事業(yè)的公共利益體現(xiàn)為公平、合理地享受各行業(yè)產品與服務，提供服務的質量與數(shù)量得以保證，產品供給應安全可靠，社會生產與生活的正常秩序得以保障等。它具有雙重內涵，在價值層面，市政公用產品的提供應充分考慮公民權利和倫理價值；在技術層面存在一定的差異性，即其價值由生產領域的壟斷性與消費領域的公共物品屬性共同決定。

在目標選擇方面，有專家認為需要建立“可接受性和可得性”的普遍服務體制。我國公用事業(yè)監(jiān)管的目標定位，應當從以“融資”為中心的效率取向轉向以普遍服務為中心的權利取向。

也有文獻將這種普遍服務稱為“親貧規(guī)制”。所謂親貧規(guī)制就是采取有利于窮人的規(guī)制措施來保護貧困消費者的利益，而不管他們身處何地，也不管他們是誰。這一概念與普遍服務的概念沒有本質區(qū)別，可能的區(qū)別在于前者表達的是內容，后者表達的是如何執(zhí)行和實現(xiàn)。由普遍服務體現(xiàn)出來的公共利益正是公用事業(yè)部門與其他部門最本質的區(qū)別，也是導致其管理體制和運營機制與其他部門差異性的根本原因。忽略公共服務和公共利益，任何一種公用事業(yè)改革都將面臨巨大的風險。

（四）綜合一體化管理體制

國內關于水問題的研究一直存在著水資源和水務的分離。前者以江河流域、湖泊和地下水為對象，以流域工程建設和治理為主，水利部是主管機構；后者則是以市政供水和排水（污水處理）工程和管理為對象，住房城鄉(xiāng)建設部是主管部門，2008年機構調整后，市政供水和排水等城市管理的具體事務交由地方，原則上兩部門不再具有直接管理職能。但事實上，兩部門在城市水務問題上仍有涉及，且多有交叉。因此，我國目前仍然是一種多部門的涉水管理體制。

水務一體化管理最初是由1993年深圳和陜西洛川成立水務局為標志，試圖將地方水資源和城市水務的公共職能實現(xiàn)綜合統(tǒng)一管理，以應對“九龍治水”的問題。至2010年底，全國約有1817個縣級以上行政區(qū)組建成立水務局并實行水務一體化管理，超過了全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的74.5%。

就改革目標來看，綜合一體化管理試圖將地方水利和水務公共事務統(tǒng)一結合，實現(xiàn)地區(qū)和城市內的流域和管網的規(guī)劃、指導和管理。從成效來看，有觀點認為水務一體化管理改革，優(yōu)化并改善了水利行業(yè)的經濟結構，拓寬了水務投融資渠道，強化了政府對水資源的統(tǒng)一管理職能，提高了政府部門的工作效率；但也有觀點認為目前各省改革程度和成效不盡相同，存在著上下不統(tǒng)一、改革缺位、職能調整不到位和落實不力的情況。

從實際研究情況來看，關于水務一體化管理體制問題和效果的高質量文獻還比較少見，各地實施水務管理體制改革步調不一，形成這種差異性的、多樣性的管理體制的原因，除了各地經濟發(fā)展狀況、水資源條件之外，更重要的可能是中央各部委之間關于涉水事務的制度設計，也有可能在很長時期并存，由此形成的協(xié)調成本和實際效果目前還很難判斷優(yōu)劣程度。

三、管制改革的影響評估

近20年來，水務管制制度發(fā)生了許多變化，由部委管理逐步向部委和地方政府共同管理過渡。大量的文獻對水務改革進程和影響進行了反思，形成了兩個階段不同的看法，前一階段以效率評價為主，后一階段以公共利益為代表。

有專家認為，供水產業(yè)與其他基礎領域改革一樣面臨著兩項重大任務：其一是解決長期以來國有獨資壟斷、效率低下、供水能力嚴重不足的缺口問題，需要通過市場化和政府職能轉變和政企分離；其二滿足具有濃厚公共產品特征和部分公益性職能的需要。以國內水務領域市場化案例為背景，認為引入競爭、產權多元化是供水產業(yè)改革的必然要求，組建大型水務集團，實現(xiàn)跨區(qū)經營、廠網合一、給排水一體化是實現(xiàn)有效率供水的途徑。

不同的看法主要是針對民營化過程中出現(xiàn)的一些問題。有專家認為公用事業(yè)民營化過程存在著冗員和裁員、失信和守信、控股和不控股、價格調整和普遍服務、特許經營的壟斷和競爭、存量資產的低價和溢價、準入門檻的高低、管制的強弱等選擇性難題，民營化出現(xiàn)了兩難境地。以濰坊市水務企業(yè)轉型改革為案例，認為國有企業(yè)整體打包轉型為股份公司性質盡管有助于解決經理人的激勵，但多重委托代理鏈條可能會導致國有資產流失；特許經營在實際操作過程中受到政府資信、法律性質的諸多限制；監(jiān)管部門沒有完備的監(jiān)管體系；縱向一體化（給排一體化、給排和管網一體化以及相鄰區(qū)域一體化等）盡管可以降低交易成本，緩解財政壓力、實現(xiàn)規(guī)模經濟，但一體化經營模式容易造成效率損失，侵害消費者利益。

從實證意義上來看，無論是價格改革、進入放松還是綜合一體化改革的效果并沒有達到對效率改善理想的結果。原因在于實證過程中數(shù)據、指標和計量方法可能有一定的差異，也可能存在重要的遺漏變量。比如，就目前而言，城市水務絕大部分仍然是國有企業(yè)，少量的民營資本和外資進入對整個水務產業(yè)的效率沖擊十分有限；其次，用資本勞動比來作為價格表征指標可能存在一定缺陷；最后，水務領域的價格、公司化以及頂層設計的改革力度十分有限，改革在效率和公平性上仍缺乏明確、可行的思路。

四、結語

總體而言，筆者認為現(xiàn)有文獻成果非常豐富，研究方法也逐步從定性研究走向實證研究，但是仍然有一些關鍵性問題需要進一步研究和思考。

第一，城市水務管理體制目標和模式選擇。目前城市水務管理體制（或者管制體制）仍處于“九龍治水”狀態(tài)，“同水卻不統(tǒng)管”“同水卻不同治”“取用排分離”現(xiàn)象仍然非常突出。第二，水務部門的競爭層次、結構和限度。水務的公共性毋庸置疑，但可否有競爭性，如何有效實現(xiàn)這種有管理的競爭，目前仍需思考和研究。第三，引入市場競爭和親貧式的管制是解決效率、公平和公共服務兩個層面的問題。如何將兩者有效地協(xié)同起來，尚需研究探索。第四，國有企業(yè)已經成為PPP模式下的引領者和主導者。關于PPP模式下國有企業(yè)的行為、風險和績效問題，可能是未來主導我國城市水務發(fā)展的另一個重要方向。