大型水電站建設(shè)征地移民安置竣工驗收的實踐與思考
——以瀾滄江功果橋水電站為例

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(華能瀾滄江水電股份有限公司，昆明，650214)

1 工程概況

功果橋水電站是瀾滄江中下游河段二庫八級梯級開發(fā)的最上游一級電站，壩址位于云南省大理白族自治州云龍縣，工程控制流域面積9.72×104km2，壩高105m。水庫正常蓄水位1307m，裝機(jī)容量900MW，年發(fā)電量40.41億kW·h。電站主體工程于2007年10月開工，2011年9月下閘蓄水，2012年6月全部機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電。

功果橋水電站可行性研究階段，建設(shè)征地移民安置工作經(jīng)歷了兩次政策重大調(diào)整，第一次為國務(wù)院471號令的頒布，第二次為全面執(zhí)行云南省16118政策，移民安置方式從大農(nóng)業(yè)安置到逐年補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整。兩次移民政策調(diào)整，維護(hù)了移民合法權(quán)益，保障了工程建設(shè)的順利進(jìn)行，同時也對水庫移民工作和移民工作者提出了更高的要求。目前，功果橋水電站已累計發(fā)電近209億kW·h。搬遷移民全部搬入新居，各項補(bǔ)償補(bǔ)助費用基本兌付完畢，移民生產(chǎn)生活基本穩(wěn)定。2018年2月，建設(shè)征地移民安置順利通過云南省移民領(lǐng)導(dǎo)小組的驗收。

華能瀾滄江水電股份有限公司(以下簡稱“公司”)的征地移民管理采用二級管理模式，即由公司和現(xiàn)場負(fù)責(zé)籌建的建設(shè)單位(建管局)一同管理。公司主要負(fù)責(zé)征地移民的前期工作，如大綱、規(guī)劃的審定，實施階段省、州(市)的協(xié)調(diào)等，建管局主要負(fù)責(zé)跟蹤、督促現(xiàn)場的征地和移民搬遷安置工作。通過省、州、縣政府及移民局和移民設(shè)計、監(jiān)理的共同努力，功果橋電站移民安置竣工驗收順利實現(xiàn)。本文就移民竣工驗收的意義及過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題進(jìn)行總結(jié)，以備指導(dǎo)其他項目少走彎路，提高工作效率。

2 移民安置任務(wù)簡述

2.1 農(nóng)村移民安置總體規(guī)劃

功果橋水電站建設(shè)征地涉及生產(chǎn)安置人口至規(guī)劃水平年5008人，搬遷安置人口至規(guī)劃水平年3552人。經(jīng)過多次征求移民意愿，在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)功果橋水電站實際，采用集中安置、后靠安置、分散安置和貨幣安置相結(jié)合的搬遷安置方式。功果橋水電站建設(shè)征地移民安置實行以逐年補(bǔ)償為主的生產(chǎn)安置方式。結(jié)合工程涉及各縣的安置點土地資源實際情況及建設(shè)征地區(qū)移民生產(chǎn)資料現(xiàn)狀擁有情況，在享受逐年補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，在安置區(qū)資源條件允許，并且移民和安置區(qū)群眾愿意調(diào)地的基礎(chǔ)上，可利用農(nóng)村集體收入資金配置相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地資源，配置標(biāo)準(zhǔn)為0～0.5畝/人；對于少量選擇貨幣安置、分散安置等安置方式的移民，在享受逐年補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，不再配置土地資源。

2.2 專項設(shè)施遷改建總體規(guī)劃

功果橋水電站工程建設(shè)征地涉及的專業(yè)項目包括企事業(yè)單位、交通工程、水利水電工程、電力工程、通訊工程(電信、移動、廣播電視)、文物古跡等項目。

2.2.1 企事業(yè)單位處理方案

功果橋水電工程建設(shè)征地涉及企事業(yè)單位共26家。其中功果中心完小、民主中心完小、湯澗中心完小和湯澗初級中學(xué)4家后靠重建；媳姑壩小學(xué)(校點)、大地小學(xué)(校點)、湯澗農(nóng)貿(mào)市場3家一次性補(bǔ)償給權(quán)屬人，由權(quán)屬人自行復(fù)建；下甫甸小學(xué)、下樹苗小學(xué)等19家采用一次性貨幣補(bǔ)償安置。

2.2.2 交通工程

根據(jù)功果橋水電站庫周交通道路淹沒影響的情況，需要復(fù)建的交通工程包括庫區(qū)沘江段三級公路6.83km，花舊公路(三級公路)23.49km，庫區(qū)左岸汽車便道33.22km，橋梁4座，渡口2個，庫區(qū)安置點對外公路6.21km等。

2.2.3 水利水電工程

功果橋水電站建設(shè)征地涉及小型水電站1座，水文站1所。沘江電站沒有在原址恢復(fù)重建的條件，進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償處理，水文站進(jìn)行重新選址建設(shè)。

2.2.4 電力工程、通信工程

功果橋水電站建設(shè)征地區(qū)涉及電力線路包括高壓35kV線路、10kV線路、低壓0.4kV輸電線路和配套變壓器等。根據(jù)庫區(qū)淹沒影響電力設(shè)施情況，有關(guān)各方共同對復(fù)建方案進(jìn)行了確定，庫周復(fù)建35kV線路2.62km，復(fù)建10kV線路29.95km，復(fù)建400V以下低壓配電線路8.48km。庫區(qū)安置點新建10kV線路6.47km，變壓器11臺，容量2420kVA。

功果橋水電站建設(shè)征地區(qū)涉及通信設(shè)施包括電信設(shè)施、移動設(shè)施、廣播電視設(shè)施。根據(jù)本工程通訊設(shè)施的淹沒影響情況，對淹沒影響桿路按原敷設(shè)方式，統(tǒng)一進(jìn)行復(fù)建。

2.2.5 文物古跡

功果橋水電站涉及文物古跡有功果老橋頭、昌淦橋、小鐵橋和望江樓4處，均進(jìn)行異地搬遷并在合適地點恢復(fù)重建。

3 移民竣工驗收的必要性和重要性

3.1 工程竣工驗收的必備條件

水電工程完成竣工驗收是全面考核工程建設(shè)成果，確保工程按設(shè)計要求的各項技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)正常使用，是作為提高工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和管理水平的重要依據(jù)，也是工程建設(shè)全過程的最后一個程序，是建設(shè)成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)使用的標(biāo)志。

根據(jù)收集的資料統(tǒng)計顯示，國內(nèi)已實施的大型水電工程，工程竣工驗收難以實現(xiàn)，癥結(jié)就在于移民竣工驗收作為水電工程竣工驗收的一個專項驗收，由于各種原因，無法及時完成，甚至無法完成。功果橋電站移民竣工驗收是全國第一座在主干河流上全面執(zhí)行國務(wù)院471號令，并順利通過建設(shè)征地移民安置竣工驗收的大型水電工程，為全國大中型水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗收工作提供了經(jīng)驗，樹立了標(biāo)桿，開創(chuàng)了水電站建設(shè)征地移民安置竣工驗收的成功之路。同時，為后續(xù)電站工程竣工驗收奠定了堅實的基礎(chǔ)，具有里程碑意義。

3.2 移民工作由建設(shè)期轉(zhuǎn)為后期扶持期

建設(shè)征地移民安置從最初的實物指標(biāo)調(diào)查開始，經(jīng)歷大綱、規(guī)劃的確定，轉(zhuǎn)為實施，到最終的竣工驗收，周期漫長。移民竣工驗收是對建設(shè)期移民工作的一個收口，是對移民安置規(guī)劃效果的一個檢驗。標(biāo)志著建設(shè)征地移民工作正式由建設(shè)期轉(zhuǎn)為后期扶持期，業(yè)主的移民工作基本結(jié)束，后續(xù)新增的移民問題可充分利用水庫庫區(qū)基金來處理。地方政府可結(jié)合庫區(qū)移民搬遷安置實際情況編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐級上報，向省政府申請庫區(qū)基金。目前，大多數(shù)電站由于移民不能完成驗收，同時移民規(guī)劃內(nèi)的資金已使用完，導(dǎo)致水庫新增的移民問題無法找到有效的解決途徑，出現(xiàn)地方政府申請庫區(qū)基金困難重重，業(yè)主想幫助解決也無據(jù)可依。

4 業(yè)主在驗收過程中的角色定位

移民工作執(zhí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的管理體制，但在驗收階段，業(yè)主的積極主動、發(fā)揮主導(dǎo)作用至關(guān)重要。根據(jù)云南省新修訂的移民驗收管理辦法，驗收工作自下而上，驗收工作首先要得到地方政府的支持，只有地方政府自驗通過后，才能逐級上報至省移民局開展終驗。移民不驗收，業(yè)主永遠(yuǎn)脫不了干系，如何才能改變地方政府的消極理念，是業(yè)主面對的最大困難。

功果橋電站在移民竣工驗收階段，通過積極協(xié)調(diào)省移民局，征地移民工作建立了省、州、縣三級聯(lián)動機(jī)制，形成了公司與移民設(shè)代、監(jiān)理、地方政府及移民部門“五位一體”的合力推進(jìn)局面，積極引導(dǎo)地方政府逐步改變對移民竣工驗收的抵制心態(tài)，營造出干事創(chuàng)業(yè)的和諧推進(jìn)氛圍。

同時，省移民局作為竣工驗收委員會的主任委員單位，對驗收工作具有指導(dǎo)性作用。要緊緊依靠省移民局，及時掌握工作動向，調(diào)整工作思路，避免繞彎路。

5 經(jīng)驗與建議

5.1 要規(guī)范移民合同臺賬，加強(qiáng)資金管理

電站建設(shè)征地移民安置任務(wù)重、戰(zhàn)線長，即便是任務(wù)較輕的項目，從預(yù)可召開階段到收尾階段都需經(jīng)歷10余年，任務(wù)較重的項目從開始實施移民搬遷到移民搬遷結(jié)束都需10余年，甚至更久。移民工程穿插于電站建設(shè)過程中，資金歸口錯綜復(fù)雜，移民合同管理必須規(guī)范，對后期移民資金的梳理起到關(guān)鍵作用。每一個征地移民合同簽訂前，要明確是否在移民安置規(guī)劃內(nèi)，規(guī)劃內(nèi)的征地移民項目，合同應(yīng)采用統(tǒng)一代碼編號，用以和其他合同區(qū)分，便于在竣工驗收階段進(jìn)行資金的清理。

籌建期，多數(shù)情況下移民安置規(guī)劃尚未審定，在此期間發(fā)生的征地移民費用應(yīng)充分考慮費用的歸口問題。例如安置點尚未建成，為滿足工程建設(shè)需要移民提前搬遷所產(chǎn)生的過渡費用，應(yīng)納入移民規(guī)劃的預(yù)備費中；再如涉及專業(yè)性較強(qiáng)的學(xué)校、衛(wèi)生院等，由于移民局作為政府移民工作的具體實施部門，在類似專業(yè)性較強(qiáng)的項目上往往會采取由專業(yè)部門與業(yè)主簽訂補(bǔ)償協(xié)議(移民規(guī)劃未審定，實施工作協(xié)議未簽訂)且負(fù)責(zé)實施，在后期業(yè)主與地方移民部門清理資金時容易遺漏。往往最難清理的部分也就是籌建階段發(fā)生的征地移民費用。

實施階段由于工程建設(shè)的需要需在紅線范圍外臨時征用土地，再如施工單位由于施工工藝的問題產(chǎn)生的超占壓埋、噪音粉塵影響等，雖然此類問題都會牽扯到征地和移民，但都不在移民規(guī)劃內(nèi)，應(yīng)予以區(qū)分。

假如在前期都已理清費用歸口，規(guī)范了合同的管理，在項目驗收階段清理資金會更加順暢。

功果橋電站在清理移民資金的時候就出現(xiàn)業(yè)主撥出的賬目與地方收到的不一致，究其原因就是在合同費用歸口上出了問題。最后通過反向從地方政府賬戶梳理每一筆由公司和建管局撥入的資金，加以甄別匯總，最終清理出各方確認(rèn)的成果。過程復(fù)雜，涉及賬目繁多，歷時近兩年，工作效率不高。

為此，建議在項目籌建期應(yīng)與地方政府簽訂籌建期工作協(xié)議，資金撥付到地方移民局，涉及的專業(yè)部門(學(xué)校、衛(wèi)生院等項目)由地方政府安排實施，資金由地方移民局撥到相應(yīng)部門，便于后期資金清理；在建期要加強(qiáng)合同管理，規(guī)范資金出處；收尾階段要分別從業(yè)主撥出和地方收入兩條路徑核對資金。

5.2 要充分發(fā)揮設(shè)計監(jiān)理單位的作用

移民驗收階段，業(yè)主與移民設(shè)計、監(jiān)理的合同費用幾乎所剩無幾，設(shè)計、監(jiān)理單位必定會在人力物力上進(jìn)行相應(yīng)的裁減，而驗收階段設(shè)計、監(jiān)理的作用巨大，若不能充分發(fā)揮，業(yè)主不僅會很累，工作也無法開展。所以，業(yè)主在與設(shè)計、監(jiān)理單位簽訂合同的時候一定要預(yù)留一筆費用待竣工驗收后支付。

驗收階段的重難點工作在資金清理，原規(guī)劃資金科目在項目全部實施完成后會發(fā)生一些變化，需綜合設(shè)代對規(guī)劃資金科目進(jìn)行調(diào)整，對照調(diào)整后的資金科目，監(jiān)理對地方實施機(jī)構(gòu)已發(fā)生的費用逐條進(jìn)行清理。

功果橋電站在與設(shè)計、監(jiān)理單位簽訂合同時就已明確預(yù)留部分合同款待項目竣工驗收之后撥付，這也成為在驗收階段能抓住設(shè)計、監(jiān)理單位，讓其充分發(fā)揮余熱的關(guān)鍵因素。

5.3 要落實拼盤資金項目

在電站淹沒專項改復(fù)建工程中，地方政府會將一些復(fù)建項目納入地方城鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)，而地方城鎮(zhèn)規(guī)劃項目審批流程繁雜，項目實施進(jìn)度滯后，導(dǎo)致拼盤的資金項目無法落實。功果橋電站在驗收階段仍然未完成的垃圾填埋場和污水處理廠都是配套云龍縣舊州鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃集中建設(shè)，正如上述的原因，項目遲遲無法落實，在積極與驗收專家組溝通協(xié)調(diào)后，由云龍縣政府出具了承諾文件落實了工作計劃，最終得以通過。

5.4 要落實臨時用地復(fù)墾

功果橋水電站臨時用地主要為施工期承包商營地用地，在承包商逐步退出用地具備復(fù)墾條件時，地方政府為了充分利用這片已平整硬化的臨時用地，將土地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，辦理工業(yè)園區(qū)。原本臨時用地的復(fù)墾任務(wù)調(diào)整為異地復(fù)墾。

原本的臨時用地上基礎(chǔ)設(shè)施完好，配套設(shè)施完善，只需將部分臨時建筑物拆除復(fù)建后，整個片區(qū)作為地方的工業(yè)園區(qū)十分合適。公司認(rèn)為此種做法不僅充分利用資源，避免重復(fù)投資，還可將臨時用地復(fù)墾的工作通過辦理建設(shè)用地開展的耕地占補(bǔ)予以取代，臨時用地復(fù)墾的工作可以畫上圓滿句號。為此，建議其他項目在辦理臨時用地復(fù)墾時首先可考慮因地制宜，結(jié)合地方發(fā)展的需要，通過轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的方式完成臨時用地復(fù)墾工作。

5.5 要充分調(diào)動二級單位的積極性

建管局征地移民辦作為公司在現(xiàn)場的實施管理機(jī)構(gòu)，更多的是參與電站建設(shè)過程中阻工阻路的協(xié)調(diào)及移民搬遷安置進(jìn)度的跟蹤督促。隨著電站移民工作進(jìn)入尾聲，二級單位對征地移民工作的重視程度也大幅減弱，均認(rèn)為移民的收尾任務(wù)責(zé)任在公司。

然而建管局征地移民辦基本上全程參與了電站征地移民全過程，對其間發(fā)生的各項征地移民工作最為清楚，對移民資金的清理起到關(guān)鍵性的作用。對此，公司也在進(jìn)一步修訂公司的征地移民工作管理辦法，明確建管局在此階段的工作任務(wù)和職責(zé)，充分調(diào)動其積極性，加強(qiáng)其在驗收階段與地方的溝通協(xié)調(diào)，有效促進(jìn)竣工驗收工作的開展。

6 結(jié)語

功果橋水電站建設(shè)征地移民竣工驗收通過省、州、縣的共同努力，在驗收技術(shù)評價單位水利水電規(guī)劃設(shè)計總院的精心指導(dǎo)下，最終得以實現(xiàn)。它打破了國內(nèi)大型水電工程移民驗收難的瓶頸，為后續(xù)移民竣工驗收指明了方向，提供了經(jīng)驗。