新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度改革思考

殷 慧 君

(1.太原理工大學(xué)，山西 太原 030024； 2.太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002)

1 新型城鎮(zhèn)化的時代背景

“城鎮(zhèn)化”字面理解其意即是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的過程，這一過程中往往伴隨著農(nóng)民的失地現(xiàn)象。自我國改革開放以來，城市空間不斷擴大，普遍擴大了2倍～3倍。通過貨幣補償方式，征收集體土地并進(jìn)而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，成為過去幾十年以來支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。但由于單純的貨幣征地補償方式?jīng)]有考慮農(nóng)民今后生計、再就業(yè)、戶籍轉(zhuǎn)變等諸多問題，因此造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象長期存在甚至不斷加劇。

新型城鎮(zhèn)化則注重在城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上突出新型二字，根本目的是要突出處理好城鎮(zhèn)化當(dāng)中農(nóng)民、土地、資金三者的關(guān)系。農(nóng)民不僅是解決其安置，更重要的是要解決其就業(yè)，給其安身立命之場所，使其真正融入到城市生活當(dāng)中。土地要素則不再是以征地賣地為目標(biāo)，根本目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地利用效率提高。資金則是要拓展城鎮(zhèn)化資金投融資渠道，引導(dǎo)社會資金廣泛參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點要解決好人往哪里去、土地怎樣流轉(zhuǎn)的問題。土地是農(nóng)民的根，延續(xù)了祖祖輩輩的心血和付出。土地承載著農(nóng)民生活和就業(yè)保障的雙重功能，是農(nóng)民祖祖輩輩的依靠。處理好土地問題，許多問題便可迎刃而解，因此這項工作過程中加快土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。

2 貨幣征地補償方式存在的突出問題及原因

2.1 貨幣征地補償使農(nóng)民政治權(quán)益得不到保障

貨幣補償征地往往由政府主導(dǎo)，具備強制性，農(nóng)民較為被動，征地違反農(nóng)民，征地過程中甚至出現(xiàn)武力抗?fàn)幍那闆r。在征地過程中，征地的具體細(xì)節(jié)如是否征地、何時征地、征地多少均由地方政府和用地企業(yè)共同決定，農(nóng)民只能是被動的接受，根本上沒有尊重農(nóng)民的意愿。地方政府往往沒有真正向農(nóng)民征求被征地意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會在村集體土地被征地前的宣傳力度也不足，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的相關(guān)政策、征地程序和補償程序缺乏了解。

農(nóng)村地區(qū)比較熟悉征地背景、補償標(biāo)準(zhǔn)和程序的人少之又少，即使知道征地事項的農(nóng)民對征地和補償辦法往往也不能充分表達(dá)自己的意見和訴求，不論是在征地知情權(quán)，還是在補償方式方面，貨幣補償征地使農(nóng)民政治權(quán)益均得不到保障。

2.2 貨幣征地補償使農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益得不到保障

多項研究表明，貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)與失地農(nóng)民之間的心里預(yù)期差距太大，失地農(nóng)民認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)沒有與當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展情況緊密結(jié)合，認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)太低。另一方面在征地補償安置中，貨幣化補償是支付給被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。這就容易導(dǎo)致征地補償資金在支付農(nóng)民的環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，如部門截留資金、挪作他用、克扣資金等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

貨幣補償資金本應(yīng)?？钣糜卺槍κУ剞r(nóng)民的補償，并及時支付到位，但是失地農(nóng)民往往不能及時足額的得到補償費用，這些克扣截留行為嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。農(nóng)民普遍認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)太低，未達(dá)到自己的心理價位。不論是從征地補償標(biāo)準(zhǔn)還是從補償進(jìn)度、額度方面，貨幣補償征地使農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益均得不到保障。

2.3 貨幣征地補償使農(nóng)民社會權(quán)益得不到保障

貨幣補償之后，農(nóng)民賴以生存的土地被一次性征用，由于很多被征地農(nóng)民文化素質(zhì)較低，文化程度不高，沒有一技之長，普遍缺乏對市場競爭的適應(yīng)能力，導(dǎo)致再就業(yè)難度不斷加大。貨幣化補償無法解決大多數(shù)失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，對失地農(nóng)民的再就業(yè)問題考慮甚少，將極大的損害失地農(nóng)民的社會權(quán)益。

3 三權(quán)分置并行土地流轉(zhuǎn)方式的設(shè)置優(yōu)勢

三權(quán)分置明確了所有權(quán)是根本，承包權(quán)是權(quán)力，經(jīng)營權(quán)是選擇。三權(quán)分置影響到每個農(nóng)民的切身利益，通過三權(quán)分置，既可解決擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)，又可通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展，保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，成為新的增長動力。同時對于新型經(jīng)營主體的經(jīng)營熱情亦有所鼓勵。

3.1 企業(yè)在發(fā)展的過程中，充分尊重農(nóng)民的意愿，不再強行征地

以往企業(yè)在發(fā)展的過程中通常只有兩種模式，一種是長期私下的租地，另一種是通過征地將集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地之后再行建設(shè)。第一種模式一是造成企業(yè)和農(nóng)民租地雙方均不合法，二是造成農(nóng)民沒有議價權(quán)，經(jīng)濟收入低。第二種模式直接導(dǎo)致農(nóng)民喪失了土地承包權(quán)，也即喪失了長期賴以生存的基礎(chǔ)，給征地農(nóng)民再就業(yè)造成難度。三權(quán)分置之后，即從法律層面破解了上述問題，既解決了企業(yè)發(fā)展的問題，又解決了農(nóng)民的收入問題，盤活了農(nóng)村的土地經(jīng)濟發(fā)展，充分尊重農(nóng)民的承包權(quán)，解決了農(nóng)民的后顧之憂。

3.2 通過搭建平臺，可為企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供便捷的服務(wù)

在明確三權(quán)分置之后，仍需一個合法共管的平臺來為多方服務(wù)。長期以來一直沒有合法的程序確認(rèn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，各種流轉(zhuǎn)模式在現(xiàn)實中受到我國土地制度和運行機制的制約等,現(xiàn)今可以以政府信用為擔(dān)保，在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，通過搭建平臺，可為參與流轉(zhuǎn)土地的用戶提供信息發(fā)布、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務(wù)事項，為企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供便捷的服務(wù)，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)高效規(guī)范運行。

3.3 以市場價格為導(dǎo)向，對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行定價，使農(nóng)民取得合理的財產(chǎn)性收入

三權(quán)分置的實施使相關(guān)的租地行為具備了法律基礎(chǔ)，平臺的建立則真正使三權(quán)分置具備可行性和實踐性，平臺建立之后，將充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。使身處集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民加大議價權(quán)，平臺將以市場價格為導(dǎo)向，對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了市場定價，使農(nóng)民在市場價格的指導(dǎo)下取得合理的財產(chǎn)性收入。

4 三權(quán)分置發(fā)展道路上的關(guān)注點和解決思路

4.1 土地使用規(guī)劃解決思路

需要重點說明的是并不是所有的農(nóng)村用地均可以入市，進(jìn)入流轉(zhuǎn)平臺，必須在滿足發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門要求的基礎(chǔ)上方可規(guī)范化入市。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)劃工作已在開展全域覆蓋、多規(guī)合一工作，未來將在多規(guī)合一的指引下確立集體組織內(nèi)可流轉(zhuǎn)土地，使流轉(zhuǎn)土地的建設(shè)、經(jīng)營內(nèi)容與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作緊密銜接和融合。

4.2 經(jīng)營權(quán)時限問題解決思路

經(jīng)營權(quán)時限制定既不能太頻繁，也不能時限太長。一是要約束擁有，本身是一個博弈的過程，企業(yè)經(jīng)營期和農(nóng)民承包期應(yīng)對應(yīng)，對于擁有承包權(quán)的農(nóng)民而言，一是要尊重農(nóng)民本人的意愿，允許參與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在承包期限內(nèi)一直持有;二是要建立承包權(quán)退出通道機制，讓一部分不再愿意承包土地的農(nóng)民可以自愿退出。這種可以順暢退出的通道機制是完善本次三權(quán)分置土地制度改革的重要一環(huán)。

4.3 “雙補貼”制度的建立思路

政府部門對于農(nóng)村每年要進(jìn)行大量資金補貼，這些補貼資金是分配給擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民。這是對種地農(nóng)民的一種補貼行為，根本的說是對土地使用補貼的一種惠農(nóng)政策。承包土地的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后，土地將流轉(zhuǎn)到經(jīng)營者手中，我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也需要這些規(guī)模化經(jīng)營。而對于這些經(jīng)營者，特別是符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、和國家產(chǎn)業(yè)政策深度融合的規(guī)?；?jīng)營者，應(yīng)給予充分的鼓勵，必要時應(yīng)采取補貼政策予以引導(dǎo)。

4.4 盡快理清、修改相關(guān)法律法規(guī)

三權(quán)分置的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，因而處理這二者的權(quán)力關(guān)系是三權(quán)分置的核心和關(guān)鍵。為保障分離后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自發(fā)揮功能，需要盡快理清，適時修改相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性和法律地位。

4.5 對于流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行長效監(jiān)管

流轉(zhuǎn)平臺運行中應(yīng)充分考慮地方實際情況，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，對于參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易進(jìn)行長效監(jiān)管和風(fēng)險防范，防止出現(xiàn)風(fēng)險事件。同時可根據(jù)交易過程中出現(xiàn)的各類問題，積極完善相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和監(jiān)督程序，堵住風(fēng)險隱患。

5 結(jié)語

三權(quán)分置對現(xiàn)有土地問題較好的進(jìn)行了處理，客觀上使愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在毫無顧慮的情況下從種地中解放出來，并作為增量勞動力主動進(jìn)行了就業(yè)方向的轉(zhuǎn)移，或是進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，或是進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，從根本上加快了新型城鎮(zhèn)化的步伐。

發(fā)展是解決一切問題的思路和出發(fā)點，三權(quán)分置并行，積極的解決了如何在和諧尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對于農(nóng)村的發(fā)展做出全盤考慮，同時也對于積極的新型城鎮(zhèn)化從本質(zhì)上，從人治上做出回應(yīng)。

當(dāng)然就目前三權(quán)分置進(jìn)程而言，其制度建立健全在發(fā)展的道路上總有其局限性，總會出現(xiàn)很多問題，如對三權(quán)分置出現(xiàn)用益物權(quán)屬于農(nóng)民還是屬于經(jīng)營者的法律闡述，對農(nóng)民承包期到期后的規(guī)定，農(nóng)民變成“地主”之后的積極性問題等還有許多需要去破解，但只要本質(zhì)是為人民服務(wù)，為廣大農(nóng)民服務(wù)，遇到問題能夠積極的去解決，應(yīng)以發(fā)展的眼光來解決面臨的問題。