我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的問題與改進(jìn)

賀易萌 劉 磊

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040)

現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃由原來的技術(shù)控制體系，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱唧w系，并發(fā)揮出過程監(jiān)督、結(jié)果分析、實(shí)施總結(jié)作用，以此指導(dǎo)和推進(jìn)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)一步發(fā)展。雖然現(xiàn)代有很多城市已經(jīng)開展城市規(guī)劃評(píng)價(jià)工作，但是從實(shí)際情況來看，存在流于形式的問題，在開展各項(xiàng)工作目的上認(rèn)識(shí)也不夠明確，無形中也對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展時(shí)效性和合理性造成不良影響[1]。因此，需要對(duì)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估問題引起重視，并強(qiáng)化問題分析，提出有效改進(jìn)措施，推動(dòng)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作穩(wěn)定、持續(xù)開展。

1 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作發(fā)展歷史

20世紀(jì)80年代，我國開始重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，其主要原因是在我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展背景下，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃工作高質(zhì)量完成，在一定程度上也推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作朝著法制化方向發(fā)展，然而從實(shí)際情況來看，這些工作流于形式化，沒有深入落實(shí)到實(shí)際，最終也造成較為嚴(yán)重的后果，具體體現(xiàn)在：1)編制工作重復(fù)，由于缺乏對(duì)規(guī)劃編制與實(shí)際實(shí)施深入探索，使得新一輪城市規(guī)劃編制沒有發(fā)生較大的改變；2)規(guī)劃工作滯后，整個(gè)規(guī)劃工作只憑借城市現(xiàn)行實(shí)際情況進(jìn)行推測，沒有相應(yīng)規(guī)劃部門、規(guī)劃系統(tǒng)在其中發(fā)揮輔助作用，進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)[2]。

2 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的問題

2.1 目的不夠明確

對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)施評(píng)估主要包含兩項(xiàng)內(nèi)容：1)城鄉(xiāng)規(guī)劃修改和修編，既包含了城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)，又包含了修改內(nèi)容必要性論證。但是從實(shí)際情況來看，該項(xiàng)工作重點(diǎn)主要放在規(guī)劃通過審批上，不僅無法體現(xiàn)出現(xiàn)代城市規(guī)劃理念，還違背了評(píng)估科學(xué)性。2)年度常態(tài)評(píng)估，該項(xiàng)評(píng)估手段的實(shí)施，主要是結(jié)合規(guī)劃部門年度計(jì)劃，對(duì)工作中存在的績效問題進(jìn)行分析，然后提出有效解決對(duì)策，為下一步工作開展奠定良好基礎(chǔ)。

2.2 重結(jié)果、輕過程

上述所提到的兩種城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方式存在一定局限性，主要體現(xiàn)在將空間方案的一致性評(píng)估及規(guī)劃目的作為衡量規(guī)劃工作是否達(dá)到目的的唯一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重忽視了規(guī)劃實(shí)施過程評(píng)價(jià)和分析，最終也只能夠?qū)σ?guī)劃工作表面上存在的偏差進(jìn)行分析，而無法明確導(dǎo)致偏差發(fā)生的根本原因，也就不能夠科學(xué)、合理的反饋規(guī)劃運(yùn)作工作結(jié)果，未來工作開展也不能夠?qū)ζ淦鸬浇梃b作用[3]。

2.3 評(píng)估機(jī)制落后

在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時(shí)，通常會(huì)按照比較科學(xué)或合理的方式開展，無形中也忽略了利益的有效評(píng)判，再加上沒有一個(gè)比較科學(xué)的評(píng)估機(jī)制在其中發(fā)揮作用，也會(huì)影響到評(píng)估真實(shí)性和可信任性。目前，在城市總體規(guī)劃評(píng)估中主要包含了發(fā)出審批申請(qǐng)、承擔(dān)評(píng)估、評(píng)估支持、編制成果、部門批準(zhǔn)和成果備案六方面內(nèi)容，想要完成這些工作內(nèi)容需要耗費(fèi)的時(shí)間比較長，最終所得結(jié)果也無法保證合理性，再加上花費(fèi)的評(píng)審時(shí)間，也使得城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作難以發(fā)揮真正作用。

3 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估問題改進(jìn)策略

3.1 明確實(shí)施評(píng)價(jià)目的

從公共政策視角出發(fā)，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的目的應(yīng)當(dāng)聚焦到考察績效和揭露運(yùn)作機(jī)制兩方面內(nèi)容上，其中績效考核主要是指通過對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的詳細(xì)分析，對(duì)整體規(guī)劃工作的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)和執(zhí)行有效性進(jìn)行挖掘和總結(jié)，同時(shí)也為開展下一步城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提供理論依據(jù)。而揭露運(yùn)作機(jī)制主要是指在對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作持續(xù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)相應(yīng)背景和程序進(jìn)行考察，并對(duì)其中潛在的問題進(jìn)行挖掘和分析，同時(shí)采取有效措施進(jìn)行改進(jìn)，最終使得規(guī)劃實(shí)施有效性得到極大提升。因此，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前實(shí)際發(fā)展情況，準(zhǔn)確、清晰認(rèn)識(shí)規(guī)劃評(píng)估工作，并將這項(xiàng)工作進(jìn)行分解，在充分重視績效考察基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃工作中存在的問題進(jìn)行詳細(xì)分析，在推動(dòng)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進(jìn)程上，也為未來工作有效開展提供重要參考依據(jù)[4]。

3.2 規(guī)范實(shí)施評(píng)估內(nèi)容

對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行分類，一方面是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，在規(guī)劃工作執(zhí)行一段時(shí)間以后，就需要對(duì)規(guī)劃工作形成結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，判斷城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展以后是否達(dá)到預(yù)定效果，對(duì)其進(jìn)行有效評(píng)價(jià)主要是從空間方案一致性評(píng)估、規(guī)劃目標(biāo)復(fù)合性評(píng)估和政策目標(biāo)回應(yīng)性評(píng)估實(shí)現(xiàn)；另一方面是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)行評(píng)估，從行政的角度評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實(shí)際運(yùn)行背景及情況，這一過程中包含了政策轉(zhuǎn)化、利益主體和運(yùn)作制度三方面內(nèi)容。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)是整個(gè)規(guī)劃評(píng)價(jià)中最為重要的內(nèi)容，因此在對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，也要注意從整個(gè)社會(huì)維度出發(fā)進(jìn)行的評(píng)價(jià)，并對(duì)不同利益關(guān)系可能會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果造成的影響進(jìn)行全面分析和評(píng)價(jià)，進(jìn)而完善評(píng)價(jià)維度，提高評(píng)價(jià)科學(xué)性[5]。

3.3 不斷完善評(píng)估機(jī)制

開展公共政策評(píng)估工作，在對(duì)評(píng)估機(jī)制選擇上通常會(huì)結(jié)合評(píng)估需求進(jìn)行，嚴(yán)格意義上來說需要將“自上而下”和“自下而上”相互結(jié)合起來。其中“自上而下”實(shí)施評(píng)估主要是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門加以組織，在評(píng)估方法選擇上主要是按照定量評(píng)估展開，該種評(píng)估方法也比較適用于宏觀層次。 因此，對(duì)評(píng)估者進(jìn)行設(shè)置，應(yīng)當(dāng)將政府和實(shí)施者排除在外，而由第三方進(jìn)行，既能夠提高對(duì)實(shí)施過程評(píng)估重視程度，還能夠確保最終評(píng)估結(jié)果合理性。“自下而上”實(shí)施評(píng)估主要是由第三方進(jìn)行主導(dǎo)，政府、實(shí)施者等多方參與，實(shí)施評(píng)價(jià)方法主要是以定性為主，該種評(píng)估方法也比較適用于微觀層次，在這過程中評(píng)估者所表現(xiàn)態(tài)度、提出問題和解決措施也更能夠體現(xiàn)出公正性，相應(yīng)問題和改進(jìn)方法也能夠真正納入到評(píng)估報(bào)告當(dāng)中。與此同時(shí)，在評(píng)估機(jī)制方面還需要進(jìn)一步優(yōu)化，通過構(gòu)建制度化評(píng)估體系，可以確保整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作在一個(gè)合法框架下進(jìn)行，并有效保障整個(gè)評(píng)估工作有條不紊進(jìn)行。除此之外，相應(yīng)政府部門還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)法制引導(dǎo)，建立和健全責(zé)任追究制度，以此保證整個(gè)評(píng)估工作科學(xué)性、合理性和有效性。

4 結(jié)語

在本文中，對(duì)基于公共政策視角的我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估問題與改進(jìn)進(jìn)行分析和探討，主要是從我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作發(fā)展歷史展開，隨著我國社會(huì)不斷進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也逐漸朝著公共政策方向轉(zhuǎn)變，在進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)估時(shí)也要求從公共政策角度開展，然而當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中存在的目的不夠明確、重結(jié)果、輕過程和評(píng)估機(jī)制落后問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)價(jià)時(shí)效性和科學(xué)性，需要采用具有針對(duì)性的措施，進(jìn)一步明確實(shí)施評(píng)估目的，推動(dòng)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作穩(wěn)定開展。