實(shí)施導(dǎo)向下的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)踐

邵 建 國(guó)

(無錫市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 無錫 214000)

0 引言

黨的十八大提出“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”，要求更加注重新型農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)的相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化相比傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的工業(yè)單向推進(jìn)路徑而言，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、工業(yè)互促共進(jìn)的多途徑發(fā)展[1]，重點(diǎn)是更加關(guān)注鎮(zhèn)和村的發(fā)展。

為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，江蘇省委、省政府提出要針對(duì)新形勢(shì)下村莊變化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，優(yōu)化完善鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，合理規(guī)劃村莊布點(diǎn)，在此背景下江蘇省各地開展了新一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。如何在新型城鎮(zhèn)化的背景下，適度調(diào)整和優(yōu)化過去“三集中”的城鎮(zhèn)化思路，提高鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的可實(shí)施性，以便更好地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，是本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃最需要關(guān)注的問題。

1 項(xiàng)目概況

1.1 鎮(zhèn)村布局現(xiàn)狀分析

某鎮(zhèn)周邊及鎮(zhèn)域內(nèi)湖蕩水系眾多，景色宜人，是典型的江南水鄉(xiāng)城鎮(zhèn)，截至目前有23個(gè)行政村(680個(gè)自然村)，村莊規(guī)模普遍較小，每個(gè)自然村平均約30戶。各行政村基本都配置村委會(huì)和衛(wèi)生站，商業(yè)服務(wù)設(shè)施少，文化設(shè)施、體育健身設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施匱乏。

1.2 村莊建設(shè)規(guī)劃過程中出現(xiàn)的問題

首先是配套設(shè)施薄弱，文、體、衛(wèi)等必要的公共服務(wù)設(shè)施比較欠缺；其次是村莊工業(yè)缺乏引導(dǎo)，無序發(fā)展；最后隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，部分村莊已納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍，成為鎮(zhèn)中村，影響到城鎮(zhèn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.3 規(guī)劃區(qū)在新型城鎮(zhèn)化背景下面臨的要求

隨著城鎮(zhèn)空間向外拓展，以及生態(tài)保護(hù)空間的劃定，如何妥善解決規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)和生態(tài)保護(hù)空間內(nèi)村莊的建設(shè)與發(fā)展問題越來越迫切。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地和生態(tài)保護(hù)空間以外的村莊，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，也面臨著優(yōu)化、整合，村莊的現(xiàn)代化建設(shè)及整治保護(hù)等也需要統(tǒng)籌安排。

2 規(guī)劃思路與方法探索

在中央提出新型城鎮(zhèn)化后，中央和江蘇也出臺(tái)了一系列文件對(duì)村莊的規(guī)劃建設(shè)提出了新的要求，要求更加關(guān)注“農(nóng)民市民化、致富有出路、鄉(xiāng)愁有所寄、權(quán)益有保障”[1]，在思路、方法和編制內(nèi)容方面要更加注重保持鄉(xiāng)村的特色和功能，更加注重保持城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，提升村莊活力[2]。

為使某鎮(zhèn)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃更接地氣、更具有實(shí)施性，規(guī)劃采取了自上而下和自下而上相結(jié)合的模式。在編制路線上強(qiáng)調(diào)自上而下：首先是充分了解鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)現(xiàn)狀；其次是明確規(guī)劃發(fā)展村莊選取原則(定村莊分類)、規(guī)模總量控制(定空間分區(qū))、配套設(shè)施建設(shè)要求(定配套標(biāo)準(zhǔn))。在布局方法上強(qiáng)調(diào)自下而上：先是以行政村為單位，通過多輪醞釀、溝通來確定具體的村莊類型和布點(diǎn)方案；其次是以鎮(zhèn)為單元，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)每個(gè)行政村的發(fā)展村、一般村的數(shù)量和規(guī)模；最后是對(duì)各種類型的村莊形成差別化的建設(shè)引導(dǎo)。

3 制定具體實(shí)施策略

3.1 分類引導(dǎo)村莊布點(diǎn)

規(guī)劃以“實(shí)施為導(dǎo)向”，通過“分區(qū)導(dǎo)控、分類實(shí)施、有序推進(jìn)”的布局思路，將現(xiàn)狀所有自然村分為發(fā)展村和一般村，其中規(guī)劃發(fā)展村莊分為重點(diǎn)村和特色村(《江蘇省政府辦公廳關(guān)于如何加快優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的指導(dǎo)意見》中的要求)。重點(diǎn)村是指能夠?yàn)橐欢ǚ秶鷥?nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)提供服務(wù)的村莊，特色村是指在文化、產(chǎn)業(yè)、景觀、建筑等方面具有特色的村莊，一般村是指需要實(shí)施規(guī)劃控制的村莊。

3.1.1分區(qū)導(dǎo)控

規(guī)劃將鎮(zhèn)域劃分為四類區(qū)域：城鎮(zhèn)建設(shè)引導(dǎo)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施控制區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，確立不同的村莊引導(dǎo)思路和方法。城鎮(zhèn)建設(shè)引導(dǎo)區(qū)：原則上只能為一般村，確需保留的可采用“村改居”并綜合整治。生態(tài)控制區(qū)：慎重選擇重點(diǎn)村，適度規(guī)劃特色村，與鄉(xiāng)村旅游業(yè)結(jié)合發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)：根據(jù)現(xiàn)狀村莊規(guī)模、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型以及耕作半徑，綜合考慮歷史傳統(tǒng)、風(fēng)貌特色等因素，確定規(guī)劃發(fā)展村和一般村布點(diǎn)。重大基礎(chǔ)設(shè)施控制區(qū)：只能為一般村。

3.1.2分類實(shí)施

規(guī)劃發(fā)展村莊都是保留村莊，但一般村并不等同于撤并村莊，一部分一般村隨著發(fā)展條件變化也有可能轉(zhuǎn)換為規(guī)劃發(fā)展村莊[3]。在分區(qū)導(dǎo)控的基礎(chǔ)上，規(guī)劃從多方面綜合判斷村莊建設(shè)引導(dǎo)方式，其中規(guī)劃發(fā)展村分為自主更新和綜合整治兩類，一般村分為綜合整治、規(guī)劃控制和搬遷三類。

自主更新：包含重點(diǎn)村和需要新增配套設(shè)施的特色村。重點(diǎn)村進(jìn)一步完善其公共配套服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施配套，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的重點(diǎn)村可適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模以積極吸納周邊村莊人口集中居住。特色村有針對(duì)性地補(bǔ)充相關(guān)市政和公共配套設(shè)施，著力做好景觀、風(fēng)貌、文化等方面的特色挖掘，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。綜合整治：包含不需要新增公共配套設(shè)施的特色村和符合城市規(guī)劃的一般村。整治村莊環(huán)境，對(duì)村莊建筑的色彩、風(fēng)格、高度進(jìn)行控制，確保道路、基礎(chǔ)設(shè)施等滿足村民基本生活需求。規(guī)劃控制：與城市規(guī)劃不符的一般村，不可新建、翻建農(nóng)房，不得新增建設(shè)用地。拆遷：阻礙重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和位于城鎮(zhèn)近期重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的一般村。

3.1.3有序推進(jìn)

重點(diǎn)村：近期重點(diǎn)圍繞公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開展村莊整治工作，遠(yuǎn)期結(jié)合重大基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)、生態(tài)控制區(qū)發(fā)展需求等因素，引導(dǎo)村莊集中居住。特色村：近期重點(diǎn)圍繞為旅游配套服務(wù)的特色村展開自主更新工作，遠(yuǎn)期結(jié)合鎮(zhèn)域周邊的湖蕩生態(tài)濕地、旅游度假區(qū)配套服務(wù)區(qū)等相關(guān)項(xiàng)目做好所涉及村莊的綜合整治等工作。一般村：根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃明確的近期、遠(yuǎn)期建設(shè)時(shí)序和鎮(zhèn)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)序，并考慮村民的自主意愿，綜合確定拆遷、規(guī)劃控制和綜合整治的一般村名單和時(shí)序。

3.2 分級(jí)分類完善村莊配套

城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以內(nèi)的自然村，按照城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)，共享城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套設(shè)施；城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的自然村，按照“行政村級(jí)—發(fā)展村莊級(jí)”兩個(gè)層次建立覆蓋全域、功能完善的公共服務(wù)設(shè)施體系。

3.2.1行政村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施

一個(gè)行政村規(guī)劃一個(gè)配套點(diǎn)，配套內(nèi)容為村委會(huì)、村級(jí)黨的基層組織，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、殘疾人康復(fù)活動(dòng)室、居家養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村居民學(xué)校、體育活動(dòng)室等。

3.2.2發(fā)展村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施

規(guī)劃發(fā)展村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施為老年活動(dòng)室、文化活動(dòng)室、體育健身室、體育健身點(diǎn)等。主要利用村莊存量建設(shè)用地建設(shè)。

3.3 立足現(xiàn)有基礎(chǔ)引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)

3.3.1優(yōu)化一產(chǎn)

為保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，規(guī)劃優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，為發(fā)展旅游休閑業(yè)打好基礎(chǔ)。主要策略包括：1)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向精細(xì)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；2)推動(dòng)特色經(jīng)濟(jì)林種植規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；3)推動(dòng)休閑觀光型農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)的結(jié)合。

3.3.2限制二產(chǎn)

隨著市場(chǎng)體系的逐步完善,村村點(diǎn)火式的鄉(xiāng)村工業(yè)勢(shì)必進(jìn)行城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型[4]。規(guī)劃以積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導(dǎo)向，在保護(hù)生態(tài)、保持特色的前提下，允許村莊適度發(fā)展工業(yè)，保持鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力。主要策略包括：1)加快“退二進(jìn)三”，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。2)鼓勵(lì)村級(jí)工業(yè)企業(yè)逐步向鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)和村工業(yè)安置區(qū)轉(zhuǎn)移。3)逐步淘汰關(guān)停能源消耗大、經(jīng)濟(jì)效益較差、對(duì)環(huán)境污染大的工業(yè)企業(yè)。

3.3.3鼓勵(lì)三產(chǎn)

某鎮(zhèn)靠近某旅游度假區(qū)，具有良好的自然生態(tài)條件和豐富的文化遺存，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了具大的潛力。規(guī)劃綜合運(yùn)用農(nóng)村文化資源，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和特色村莊為載體，積極發(fā)展集娛樂、休閑、飲食、觀光和體驗(yàn)等功能于一體，富含民俗、歷史、生態(tài)等地方文化的鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

4 結(jié)語

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)空間發(fā)展的重要依據(jù)，需要與時(shí)俱進(jìn)地更新理念和方法，明確鄉(xiāng)村空間發(fā)展的載體和資源配置，并制定相應(yīng)的實(shí)施措施，以提高規(guī)劃的可實(shí)施性。本文以《蘇南地區(qū)某鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》為例，以面向?qū)嵤閷?dǎo)向，總結(jié)探索如何提高規(guī)劃的可實(shí)施性，旨在為同類型規(guī)劃提供參考。