完善憲法在我國(guó)法制體系中的核心地位

憲法的修改歷來(lái)牽動(dòng)著社會(huì)各界的人心，對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化以及民主權(quán)利等各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)代，我國(guó)憲法也勢(shì)必順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，做出相應(yīng)的調(diào)整，帶著相關(guān)話題，本刊記者采訪了中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師胡錦光。

記者：憲法是我國(guó)的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，新時(shí)代為適應(yīng)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活和公民權(quán)利義務(wù)的發(fā)展需要，應(yīng)當(dāng)做出怎樣的適當(dāng)調(diào)整？

胡錦光：我國(guó)現(xiàn)行憲法一共進(jìn)行過(guò)四次修改，上次修改憲法是在2004年，此后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了很大變化，那么作為我國(guó)的根本大法，要符合、適應(yīng)社會(huì)實(shí)際才能發(fā)揮根本大法的作用，因此當(dāng)前我國(guó)憲法也應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整，并在憲法的內(nèi)容中體現(xiàn)出來(lái)：一是憲法的指導(dǎo)思想，2004年以來(lái)，我們黨的治國(guó)理政指導(dǎo)思想發(fā)展了，先后出現(xiàn)了胡錦濤同志提出的科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平同志提出的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，那么，這兩個(gè)方面我們黨關(guān)于治國(guó)理政的重要指導(dǎo)思想，應(yīng)當(dāng)增加在憲法的序言里；

二是2016年12月以來(lái)我國(guó)進(jìn)行監(jiān)察體制改革，并在三個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)。這是我國(guó)政治生活中的一件大事。去年10月，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中又提出，監(jiān)察體制改革要在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)。后來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)做出授權(quán)決定，在全國(guó)建立監(jiān)察委員會(huì)，同時(shí)，中華人民共和國(guó)監(jiān)察法草案在全國(guó)征求意見(jiàn)，全國(guó)人大進(jìn)行了第二次審議后認(rèn)為該草案已經(jīng)成熟了，準(zhǔn)備在今年的兩會(huì)提交全國(guó)人大通過(guò)。

然而，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是一項(xiàng)重大的政治改革，僅僅依據(jù)我國(guó)監(jiān)察法來(lái)反映、調(diào)整是不夠的，必須要在憲法里增加監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立和有關(guān)內(nèi)容，并明確監(jiān)察委員會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，及監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立后涉及到的國(guó)家權(quán)力的調(diào)整等。這些重要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在憲法里要有所反應(yīng)。此外，還應(yīng)在憲法中寫(xiě)進(jìn)關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的有關(guān)條款，比如明確監(jiān)察委員會(huì)和各級(jí)法院、檢察院的關(guān)系，監(jiān)察委員會(huì)的主要權(quán)力、職能等，例如新成立的監(jiān)察委員會(huì)整合了一部分行政機(jī)關(guān)進(jìn)入其部門(mén)序列，將行政監(jiān)察的業(yè)務(wù)整合進(jìn)去了，等等。這些方面的內(nèi)容，都需要在憲法中予以明確。

三是公民基本權(quán)力部分，建國(guó)后，我國(guó)對(duì)憲法中關(guān)于公民基本權(quán)利的部分基本沒(méi)有進(jìn)行修改。僅僅是在1982年修改憲法時(shí)，將公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)寫(xiě)入憲法總綱，并未放到公民基本權(quán)利部分，為了適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)公民在私有財(cái)產(chǎn)方面的發(fā)展變化，更好地保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)在公民基本權(quán)力部分加入關(guān)于公民財(cái)產(chǎn)方面的條款。

四是增加國(guó)家尊重和保障人權(quán)的總條款，這應(yīng)當(dāng)是一條宣示條款。這些年社會(huì)發(fā)展很快，公民在民主方面的訴求大大增加，因此，我國(guó)憲法有一些內(nèi)容也應(yīng)為此做出調(diào)整。還比如像公民的生命權(quán)、健康權(quán)，環(huán)境權(quán)等公民的基本權(quán)利，在我國(guó)的憲法中還都沒(méi)有體現(xiàn)。這里還應(yīng)重點(diǎn)提一下公民的罷工自由權(quán)。過(guò)去，由于考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)的公有制性質(zhì)，罷工造成的損失要由廣大職工自己來(lái)承擔(dān)，因此，憲法中沒(méi)有做出這條規(guī)定。可后來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式多樣化了，除了公有制經(jīng)濟(jì)外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中還包括私有企業(yè)、合資企業(yè)、外資企業(yè)。那么這些企業(yè)里的工人可以以罷工的形式維護(hù)自己的權(quán)益，這些都應(yīng)當(dāng)在憲法中有所宣示。

十九大報(bào)告提出推進(jìn)合憲（符合憲法精神）的審查，這在我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程中是具有里程碑意義的一個(gè)提法。同時(shí)，我國(guó)還在推動(dòng)相關(guān)部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)是否符合法律的合法審查。我國(guó)能夠進(jìn)行合憲性、合法性審查的機(jī)構(gòu)非全國(guó)人大莫屬，而全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)的事情很多，精力有限，為了更好地推動(dòng)合憲審查工作，全國(guó)人大需要專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)憲法委員會(huì)。來(lái)協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)工作。

記者：近年來(lái)，黨和國(guó)家還有立法機(jī)構(gòu)為了完善憲法在法治體系中的核心地位，采取了哪些重要的措施，開(kāi)展了哪些重要的工作，取得了怎樣的效果？

胡錦光：憲法序言最后一段明確了憲法是根本法，一切法律法規(guī)，一切政黨、一切單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵循憲法的各項(xiàng)規(guī)定。明確了憲法在我國(guó)法律體系中至高無(wú)上的地位。相應(yīng)的，可能會(huì)出現(xiàn)下位法違反憲法的情形，因此，必須要建立一種審查機(jī)制來(lái)確保合憲，為此，我們國(guó)家建立了一個(gè)中國(guó)特色的監(jiān)督機(jī)制，來(lái)行使審查監(jiān)督權(quán)。

近年來(lái)，我國(guó)在維護(hù)憲法的尊嚴(yán)方面，在制度上做了一些完善，規(guī)定了監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，但卻尚未明確憲法監(jiān)督對(duì)象、程序是什么。這種宏觀的規(guī)范，僅僅在制度上對(duì)合憲監(jiān)督做了一些完善還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨后，我國(guó)又在相關(guān)制度上，審查的具體工作上對(duì)于合憲監(jiān)督做了一些規(guī)定。2000年全國(guó)人大制定立法法，其中100條、101條，對(duì)具體審查的對(duì)象，啟動(dòng)審查的主體作出了規(guī)定；2000年我國(guó)出臺(tái)了法規(guī)備案審查工作程序；2004年全國(guó)人大法工委設(shè)立了法規(guī)備案審查室，這是全國(guó)人大對(duì)所有法律文件是否符合憲法規(guī)定建立起的審查機(jī)構(gòu)；2005年人大對(duì)法規(guī)備案審查工作程序進(jìn)行了修改，制定司法解釋備案審查程序。

去年底，全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取了本屆人大及2017年以來(lái)法律法規(guī)備案審查工作情況報(bào)告，這在歷史上尚屬首次，并形成了硬性的法規(guī)備案審查工作機(jī)制。會(huì)上，共有17件司法解釋、150余件地方性法規(guī)主動(dòng)提交全國(guó)人大進(jìn)行審查備案。此外，各級(jí)人大還開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查備案工作，對(duì)1萬(wàn)多件現(xiàn)行有效地方法規(guī)，有重點(diǎn)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查工作。

全國(guó)人大還首次公布了五起典型的違憲審查案件；進(jìn)一步形成了備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這對(duì)于有效開(kāi)展合憲監(jiān)督審查發(fā)揮了積極作用——我國(guó)現(xiàn)行有五套合憲備案審查機(jī)制，包括全國(guó)人大對(duì)各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督審查，中央軍委對(duì)涉軍的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督審查，中央辦公廳對(duì)涉及黨務(wù)工作的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督審查，國(guó)務(wù)院對(duì)涉及政府工作的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督審查，地方人大對(duì)地方的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督審查，其中，全國(guó)人大與中央軍委、中央辦公廳相互協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，對(duì)于合憲審查工作推向深入、成功開(kāi)展十分關(guān)鍵。以往全國(guó)人大并不介入涉及黨務(wù)工作和軍隊(duì)的法律法規(guī)合憲審查，目前，全國(guó)人大已經(jīng)與中央辦公廳、中央軍委建立了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。使得相關(guān)工作大大向前推進(jìn)。此外，全國(guó)人大還制定了合憲備案審查工作規(guī)范和合憲備案審查信息平臺(tái)，進(jìn)一步保證了合憲審查制度的施行。

憲法是我國(guó)的根本法，要有立法機(jī)關(guān)將其具體化，建設(shè)以憲法為核心的國(guó)家法制體系，這是實(shí)施憲法的一項(xiàng)重要工作。2011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)向十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。他宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。在此基礎(chǔ)上，十二屆全國(guó)人大又對(duì)我國(guó)法治體系進(jìn)行了豐富和補(bǔ)充。十八屆四中全會(huì)上，黨中央提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，而依法治國(guó)，首先是要依據(jù)憲法治國(guó)，依法執(zhí)政首先是要依據(jù)憲法執(zhí)政。

黨和國(guó)家關(guān)于依法治國(guó)提出的上述重要方略、精神，標(biāo)志著我國(guó)完善憲法在法治體系中的核心地位有了很大提升，這就驅(qū)動(dòng)我們?cè)诰唧w立法工作，開(kāi)展執(zhí)法工作，機(jī)關(guān)行使權(quán)力過(guò)程中必須要有憲法思維。例如近年來(lái)我國(guó)開(kāi)展的監(jiān)察體制改革，就是先由全國(guó)人大做出監(jiān)察授權(quán)決定，然后再在全國(guó)試點(diǎn)，我國(guó)重大改革要依法依憲，這有利于維護(hù)體現(xiàn)憲法和法律的權(quán)威。

記者：歷史上我國(guó)憲法進(jìn)行過(guò)幾次修改，其中有哪些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒？

胡錦光：我國(guó)現(xiàn)行憲法共進(jìn)行過(guò)四次修改。

我國(guó)現(xiàn)行憲法的歷次修改，都是國(guó)家為適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，及時(shí)主動(dòng)的修改憲法，四次修改憲法均采用了修正案的方式，也就是在不改變憲法文本文字，在原憲法文本的后面另起添加新的條款，用修改年代的不同加以區(qū)別。這樣的方式保證了憲法穩(wěn)定性，同時(shí)也體現(xiàn)了憲法的權(quán)威性。這種做法值得我們今后借鑒。

記者：憲法的修改和完善在內(nèi)容和程序上還有哪些瓶頸需要突破，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何有效解決相關(guān)問(wèn)題？

胡錦光：我國(guó)四次修改憲法所采用的修正案的方式也需要進(jìn)一步的完善，修正案的缺陷是并非能夠獨(dú)立使用的條款。另外，修正后的憲法還會(huì)遇到這樣的矛盾：雖然已經(jīng)將原有憲法的某些條款改了，但這些被修改的條款還在憲法上，如果前后一致，則采用后法優(yōu)于前法的法理依據(jù)。這一點(diǎn)需要作出明確。

二是憲法修正案通過(guò)的程序需要進(jìn)一步完善。以往每次修正案提出對(duì)憲法的修改提案都不止一條，在表決上采取捆綁式表決是不合適的，應(yīng)當(dāng)逐條表決，這是由于憲法的修改具有重大性、慎重性決定的。

三是要注意憲法修改和憲法解釋的關(guān)系，全國(guó)人大規(guī)定有憲法解釋制度，由全國(guó)人大負(fù)責(zé)憲法條款的解釋?zhuān)ǔ２捎迷诟F盡司法解釋后還不能滿足社會(huì)需要才進(jìn)行修改，憲法的修改振動(dòng)大會(huì)影響憲法的權(quán)威性，因此，憲法的修改方式要慎用，能用司法解釋滿足實(shí)際需求的就一定先用司法解釋?zhuān)褢椃ㄐ薷暮蛻椃ń忉寖烧叩年P(guān)系要處理好。