地方治理之變

姚成二

上海、江蘇、浙江三地圍繞“放管服”的行政體制改革，正從長(zhǎng)三角向全國(guó)擴(kuò)散。全面深化改革新征程排在“五大新征程”的首位。

2017年11月11日，習(xí)近平總書(shū)記在亞太經(jīng)合組織會(huì)議講話中，將全面深化改革新征程排在“五大新征程”的首位。與過(guò)去相比，中央為全面深化改革賦予了更為豐富的新內(nèi)涵。

上下同欲者勝。地方作為落實(shí)中央政策的“最后一公里”，全面深化改革如何踏上新征程？新時(shí)代地方治理環(huán)境與理念將發(fā)生哪些新變化？

理念之變：從拼優(yōu)惠政策到拼服務(wù)環(huán)境

“雞蛋里頭挑骨頭，沒(méi)事到政府找茬兒?！边@在過(guò)去讓人無(wú)法想象的做法，如今在上海浦東成為現(xiàn)實(shí)。2017年11月19日，浦東新區(qū)線上線下“請(qǐng)您來(lái)找茬”意見(jiàn)征詢(xún)通道開(kāi)通，讓公眾眼前一亮。

看似“找茬窗口”捅破了零距離服務(wù)的窗戶(hù)紙，但實(shí)際上透出的，正是當(dāng)下地方治理需要不斷創(chuàng)新和加強(qiáng)的廣袤天地。從2017十大地方深化改革評(píng)選來(lái)看，一些深層改變正在悄然發(fā)生。

隨著資源、環(huán)境的約束趨緊，地方發(fā)展已由成本競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，這就需要更多地運(yùn)用服務(wù)機(jī)制來(lái)改善軟硬件環(huán)境。在這方面，上海浦東新區(qū)一直走在全國(guó)前列。

“只說(shuō)YES不說(shuō)NO”是上海浦東新區(qū)的窗口服務(wù)快速反應(yīng)機(jī)制，實(shí)行一線窗口辦理人員無(wú)否決制度，對(duì)不屬于本部門(mén)事項(xiàng)的，不設(shè)路障設(shè)路標(biāo)；對(duì)不符合申請(qǐng)條件的，不打回票打清單；對(duì)法律法規(guī)不明確的，不給否決給路徑。

憑借這個(gè)機(jī)制，浦東一舉打破了長(zhǎng)期以來(lái)備受詬病的政府辦事窗口“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”現(xiàn)象，便民利企的服務(wù)窗口，贏得了群眾和企業(yè)的廣泛點(diǎn)贊。

群眾和企業(yè)的辦事之變，以建立規(guī)范制度、改善營(yíng)商環(huán)境提升地方競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，抓住“放管服”改革“牛鼻子”，折射出地方政府從“好管”到群眾、企業(yè)“好用”，以服務(wù)意識(shí)代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政思維的理念嬗變。

服務(wù)是生產(chǎn)力，更是競(jìng)爭(zhēng)力。2016年3月，義烏增設(shè)名為“店小二”的行政部門(mén)作為專(zhuān)門(mén)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，旨在深入了解企業(yè)發(fā)展情況，更高效解決義烏企業(yè)所面臨的具體問(wèn)題，以降低企業(yè)成本、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)短板為服務(wù)導(dǎo)向，為企業(yè)和政府之間的交流搭橋建梁。

義烏“店小二”模式的創(chuàng)新之處在于主動(dòng)轉(zhuǎn)型，做好“服務(wù)員”，當(dāng)好“店小二”，服務(wù)“貨郎擔(dān)”。目的是為企業(yè)提供全方位服務(wù)，為營(yíng)商創(chuàng)造服務(wù)最優(yōu)、效率最高、成本最低的最佳環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展變化對(duì)政府服務(wù)提出了更高要求。義烏首創(chuàng)“店小二”迎合了新常態(tài)背景下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)供給側(cè)改革的需要，這既是對(duì)自身職能重新定位的結(jié)果，也是服務(wù)型政府建設(shè)的深化性標(biāo)志，由此將地方政府“服務(wù)”的職能突出且提升到一個(gè)全新的高度。

義烏的改革與新發(fā)展理念不謀而合。從政府主導(dǎo)發(fā)展到當(dāng)好“店小二”的根本性轉(zhuǎn)變，與十九大提出要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的改革目標(biāo)相一致。

方式之變：從“群眾跑路”到“數(shù)據(jù)跑腿”

2017年，“不見(jiàn)面”成為江蘇改革的一個(gè)高頻詞。4月27日，一張頗具標(biāo)志性的營(yíng)業(yè)執(zhí)照在南京市棲霞區(qū)誕生，這是全國(guó)首份“不見(jiàn)面”審批的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。今后，“不見(jiàn)面”是原則，“見(jiàn)一面”是例外。

所謂“不見(jiàn)面”，就是基于信息化和大數(shù)據(jù)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化行政梳理公布“不見(jiàn)面審批服務(wù)”事項(xiàng)，建立“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評(píng)、代辦制、不見(jiàn)面”審批服務(wù)模式。截至2017年10月31日，江蘇省市縣三級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)98%實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦理。

短短半年時(shí)間內(nèi)，“不見(jiàn)面”改革就能取得如此大的效果，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用無(wú)疑是其成功的重要秘訣。新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)為地方治理創(chuàng)新，提供了更加豐富的治理手段，成為地方治理的新型利器。

過(guò)去，“百姓辦事多跑路”問(wèn)題難以化解，技術(shù)層面的原因在于部門(mén)數(shù)據(jù)信息“孤島現(xiàn)象”。一方面是地方網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為政，重復(fù)建設(shè)，結(jié)構(gòu)不合理；另一方面是數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用滯后，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容展現(xiàn)形式不同，互聯(lián)互通不暢，共享程度低。這在全國(guó)普遍存在。

鑒于此，江蘇從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，將“不見(jiàn)面審批”的技術(shù)和制度層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，完成了技術(shù)、門(mén)戶(hù)、客戶(hù)端、認(rèn)證流通等“一致性”。同時(shí)，加大政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享力度，形成統(tǒng)一的政務(wù)信息共享交換渠道，在省市縣三級(jí)政府實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力清單全覆蓋。在這個(gè)模式中，跑斷腿、磨破嘴，打不完的電話，蓋不完的公章……都將成為過(guò)去式。

為突破部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘這一“老大難”問(wèn)題，浙江于2017年5月實(shí)施全國(guó)首個(gè)省級(jí)公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)政府規(guī)章，并逐步完善省市縣三級(jí)全覆蓋的公共數(shù)據(jù)交換平臺(tái)。在數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面，基本完成數(shù)據(jù)歸集；在數(shù)據(jù)共享方面，已開(kāi)放57個(gè)省級(jí)單位3600項(xiàng)數(shù)據(jù)共享權(quán)限。

用“數(shù)據(jù)跑腿”打破部門(mén)“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”，根除“奇葩證明”“折返跑”等疑難雜癥，真正讓百姓不跑腿，這已成為地方政府改進(jìn)政務(wù)服務(wù)的共識(shí)。

“最多跑一次”事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流，實(shí)質(zhì)上都是數(shù)據(jù)流；跨部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同，重要基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)共享。未來(lái)改革所遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，也將越來(lái)越集中到數(shù)據(jù)層面。

2017年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)第四次大督查發(fā)現(xiàn)的地方典型經(jīng)驗(yàn)做法給予表?yè)P(yáng)，在深化“放管服”改革方面，除了江蘇“不見(jiàn)面”審批服務(wù)上榜以外，浙江推進(jìn)“最多跑一次”改革同樣位列其中。

理念轉(zhuǎn)變帶來(lái)的是治理手段與方式的調(diào)整，大數(shù)據(jù)時(shí)代給社會(huì)治理提出了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，這些都在刷新著地方政府的治理方式。

制度之變：從供給導(dǎo)向到需求導(dǎo)向

梳理地方深化改革的路徑，不難發(fā)現(xiàn)地方治理改革創(chuàng)新的脈絡(luò)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，即從系統(tǒng)化、集成化走向制度化、常態(tài)化的政府治理機(jī)制。這源于背后的多股力量。

從宏觀層面看，社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)政府在行政制度供給上提出了新的更高要求。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革理念已經(jīng)深入人心，過(guò)去自上而下、供給導(dǎo)向的行政制度邏輯，現(xiàn)在需要更多地考慮基層的需求和實(shí)際情況。

從2017十大地方深化改革評(píng)選榜單來(lái)看，一些地方的改革創(chuàng)新實(shí)踐開(kāi)始突破天花板，并由“點(diǎn)”到“面”，從“樣本”到“標(biāo)本”，在全國(guó)復(fù)制推廣開(kāi)來(lái)，它們與頂層設(shè)計(jì)產(chǎn)生了良性互動(dòng)，形成了上下合力。對(duì)推動(dòng)整個(gè)行政體制改革，包括區(qū)域治理體系建設(shè)和治理能力提升具有長(zhǎng)遠(yuǎn)、深刻的意義。

從區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，在新的治理環(huán)境與理念下，原有的治理環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制已不在，以往的治理思路與手段難以奏效。地方政府面對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大壓力，政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革創(chuàng)新逐漸成為新一輪區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

環(huán)顧長(zhǎng)三角，江蘇辦事不見(jiàn)面，浙江最多跑一次，義烏“店小二”、上海“只說(shuō)YES不說(shuō)NO”、“找茬”專(zhuān)窗做得有聲有色，它們以政府理念之變帶來(lái)了治理手段與方式之變，進(jìn)而在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，營(yíng)造了新優(yōu)勢(shì)。如今，上海、江蘇、浙江三地圍繞“放管服”的行政體制改革，正從長(zhǎng)三角向全國(guó)擴(kuò)散。

從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，往往越是最先自我革命。發(fā)軔于浙江的“最多跑一次”改革就是典型。作為市場(chǎng)化程度最高的省份之一，浙江歷來(lái)重視深化行政體制改革。

早在1999年，浙江就率先在全國(guó)開(kāi)展行政審批制度改革，到2002年、2003年第二、第三輪行政審批制度改革，整合提升邁向1.0版本。再到2013年第四輪行政審批制度改革，發(fā)起“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，進(jìn)入簡(jiǎn)政放權(quán)2.0版本。2016年底開(kāi)展的“最多跑一次”改革，標(biāo)志著邁向政府改革的3.0版本。

在這個(gè)連續(xù)的改革進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，需要上層建筑的不斷革新，浙江通過(guò)對(duì)行政體制中的障礙和桎梏“開(kāi)刀”，以政府改革的“減法”“除法”換取了市場(chǎng)與社會(huì)活力的“加法”“乘法”，更撬動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面改革。