大力開(kāi)展草原生態(tài)修復(fù)

劉加文

(國(guó)家林業(yè)和草原局草原管理司，北京 100013)

生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)和基本要求，是建設(shè)美麗中國(guó)的重要途徑。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)指出，要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度[1]，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，面臨生態(tài)修復(fù)的艱巨任務(wù)，我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)決擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)重大政治責(zé)任，把草原生態(tài)保護(hù)好修復(fù)好，積極夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。

1 充分認(rèn)識(shí)草原生態(tài)修復(fù)的重要性

1.1 草原肩負(fù)生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任

草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，覆蓋著2/5的國(guó)土[2]。草原承擔(dān)著防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保持水土、吸塵降霾、固碳釋氧、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能[3]。草原是黃河、長(zhǎng)江等重要江河的發(fā)源地，黃河水量的80%，長(zhǎng)江水量的30%，東北河流50%以上的水量直接源自草原[4]。草原是巨大的碳庫(kù)[5]，我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)有機(jī)碳儲(chǔ)量約占全國(guó)陸地碳儲(chǔ)量17%，對(duì)維持自然系統(tǒng)的碳平衡發(fā)揮了重要作用[6]。我國(guó)草原有9 700多種植物，上萬(wàn)種動(dòng)物，包括全國(guó)14%的瀕危植物，60多種一、二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，是重要的動(dòng)植物物種資源庫(kù)[7]。草原是我國(guó)沙塵暴的主要源區(qū)，其植物覆蓋度的高低直接關(guān)系沙塵暴的強(qiáng)度[8]和空氣環(huán)境質(zhì)量。因此，草原生態(tài)狀況的好壞，直接關(guān)系到國(guó)家整體的生態(tài)安全。

1.2 草原生態(tài)修復(fù)非常緊迫

從總體上看，我國(guó)草原生態(tài)局部改善、總體惡化的趨勢(shì)尚未根本扭轉(zhuǎn)，絕大部分草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化、鹽漬化等現(xiàn)象[9]。全國(guó)草原的平均產(chǎn)草量較上世紀(jì)八十年代下降20%～30%。草原優(yōu)良牧草種類(lèi)減少[10]，有毒、有害、劣質(zhì)植物滋生蔓延[11]，鼠蟲(chóng)害等生物災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)[12]。草原掠奪性利用和家畜超載現(xiàn)象[13]還比較嚴(yán)重。由于開(kāi)墾、開(kāi)礦、工業(yè)開(kāi)發(fā)、道路建設(shè)、亂采濫挖以及其它各種征占用等行為，大量?jī)?yōu)質(zhì)草原不斷消失，全國(guó)草原面積持續(xù)萎縮[14]，年均減少約50萬(wàn)公頃左右。一些地區(qū)草原滿(mǎn)目瘡痍、傷痕累累、支離破碎、水土流失，生態(tài)系統(tǒng)功能?chē)?yán)重下降[15]?？梢哉f(shuō)，草原是我國(guó)生態(tài)空間中受人為干擾最大、破壞最為嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)，亟需采取有效的措施大力開(kāi)展保護(hù)修復(fù)。

1.3 草原生態(tài)修復(fù)是促進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

良好的草原生態(tài)環(huán)境是草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本保證。我國(guó)70%以上的少數(shù)民族人口生活在草原地區(qū)；內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川六大草原省份農(nóng)牧民人均收入只有全國(guó)農(nóng)民人均收入的84%；全國(guó)268個(gè)牧業(yè)及半牧業(yè)縣中，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣占57%。草原是牧區(qū)賴(lài)以生存和發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料[16]，是農(nóng)牧民增收致富的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擺脫貧困、維護(hù)邊疆少數(shù)民族地區(qū)穩(wěn)定，從根本上說(shuō)還是要緊緊依靠草原，大力發(fā)展草原特色經(jīng)濟(jì)，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)型、產(chǎn)業(yè)生態(tài)型發(fā)展之路。因此，必須采取生態(tài)修復(fù)的手段，盡快實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)。草原好，牧區(qū)才會(huì)好；草原美，中國(guó)才會(huì)美。

2 明確草原生態(tài)修復(fù)的主要任務(wù)

草原生態(tài)修復(fù)就是要通過(guò)自然與人工干預(yù)相結(jié)合的手段，使遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)得到修復(fù)、重建和改進(jìn)，使之得以持續(xù)、穩(wěn)定、健康運(yùn)轉(zhuǎn)。草原生態(tài)修復(fù)必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的基本方針，瞄準(zhǔn)存在的主要問(wèn)題，突出重點(diǎn)任務(wù)。

2.1 遏制草原退化趨勢(shì)

草原退化的主要原因是家畜超載放牧，因此，要把解決家畜超載問(wèn)題作為遏制草原退化的首要措施,不斷提高草原質(zhì)量。一是以草畜平衡為基本抓手。大力開(kāi)展以草定畜，根據(jù)草原的承載能力確定適宜的放牧家畜數(shù)量，全面落實(shí)禁牧、休牧、輪牧等利用制度。二是開(kāi)展草原改良。積極實(shí)施補(bǔ)播、施肥、除雜、灌溉、松土、鼠蟲(chóng)害治理、植被重建等綜合農(nóng)藝手段。三是提升草原生產(chǎn)效率。加快草原畜牧業(yè)由粗放生產(chǎn)型、數(shù)量增長(zhǎng)型，向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，提高標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。四是加快人工草地建設(shè)。遵循以水定草的原則，在有條件的地區(qū)積極開(kāi)展飼草料基地建設(shè)，逐步降低畜牧業(yè)對(duì)天然草原的放牧壓力。

2.2 確保草原面積不減少

當(dāng)前，導(dǎo)致草原面積減少的主要原因是開(kāi)墾種地、礦藏開(kāi)采、工業(yè)開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、道路建設(shè)等征占用行為。要采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管手段：一是依法加強(qiáng)征占用管理。全面落實(shí)草原征占用管理制度，特別要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)紅線內(nèi)草原、基本草原征占用管理，實(shí)行最嚴(yán)格的審核審批制度，為草原筑起牢靠的安全門(mén)、堅(jiān)固的防火墻。二是加強(qiáng)先期引導(dǎo)。堅(jiān)持把節(jié)約草原資源放在優(yōu)先位置，引導(dǎo)項(xiàng)目合理選址，嚴(yán)格遵循項(xiàng)目建設(shè)不占、少占、短占草原的基本原則，必須占用的應(yīng)當(dāng)依法辦理征占用手續(xù)。三是完善管理措施。加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，積極推行征占用草原項(xiàng)目立項(xiàng)預(yù)審制度，實(shí)施草原征占用總量控制。四是遏制濫采亂挖。加強(qiáng)日常監(jiān)管，堅(jiān)決制止和嚴(yán)厲懲處在草原上濫采亂挖野生植物資源以及在草原上違規(guī)建窯、建房、修路、挖砂、采石、取土、剝?nèi)〔萜さ绕茐牟菰脖坏男袨椤?/p>

2.3 推進(jìn)受損草原植被恢復(fù)

當(dāng)前，已墾草原區(qū)、沙化草原區(qū)、礦藏開(kāi)采區(qū)、臨時(shí)占用草原區(qū)以及工程建設(shè)區(qū)周邊等草原植被恢復(fù)的任務(wù)非常艱巨，涉及點(diǎn)多、面廣、量大，必須加快治理進(jìn)程。一是強(qiáng)化恢復(fù)保障措施。把科學(xué)完善的植被恢復(fù)方案作為允許開(kāi)發(fā)的前提。在工程立項(xiàng)和審批過(guò)程中，嚴(yán)格審查、評(píng)估植被恢復(fù)方案，建立植被恢復(fù)保證金制度，確保技術(shù)、資金、管理到位。二是加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)征占用地點(diǎn)、邊界、植被恢復(fù)措施落實(shí)情況等全程監(jiān)管。三是強(qiáng)化技術(shù)支撐。針對(duì)不同地區(qū)、氣候條件以及不同的裸露情況，組織開(kāi)展植被恢復(fù)基礎(chǔ)技術(shù)攻關(guān)研究，嚴(yán)格科學(xué)選種草種，高度重視本土草種的選育和種植。四是轉(zhuǎn)變修復(fù)工作機(jī)制。積極探索政府組織和監(jiān)管、農(nóng)牧民參與、第三方承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)新機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)科研單位、企業(yè)、個(gè)人，以競(jìng)標(biāo)、競(jìng)價(jià)等方式投資參與草原植被修復(fù)。

2.4 確保草原性質(zhì)不改變

保持草原性質(zhì)的穩(wěn)定是防止草原不合理開(kāi)發(fā)利用的重要措施。一是要確保草原用途不改變。嚴(yán)格控制非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目占用草原，禁止將草原轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)用地，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整理過(guò)程中，不得占用草原。二是嚴(yán)格規(guī)范臨時(shí)占用。把好臨時(shí)占用草原選址關(guān)，臨時(shí)占用草原不得超過(guò)二年，期滿(mǎn)后必須恢復(fù)植被并及時(shí)退還；科學(xué)規(guī)劃和發(fā)展草原旅游，加強(qiáng)對(duì)“牧家樂(lè)”的指導(dǎo)。三是確保草原邊界的穩(wěn)定。不得隨意改變草原邊界、范圍，不得擅自將基本草原轉(zhuǎn)變?yōu)榉腔静菰?。四是確保草原利用方式不隨意變更。合理劃定草原禁牧區(qū)、非禁牧區(qū)，不得隨意調(diào)整范圍、面積、禁牧?xí)r間，不得隨意將禁牧區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙羺^(qū)。根據(jù)草原生態(tài)變化情況需要調(diào)整的，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定程序進(jìn)行。

3 夯實(shí)草原生態(tài)修復(fù)的重要基礎(chǔ)

草原生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、實(shí)踐性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須有政策、制度、組織、措施的有力保障，必須有多部門(mén)、多領(lǐng)域、多行業(yè)的大力支持和參與，形成共同推進(jìn)工作的合力。

3.1 提高全民草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)

草原保護(hù)與生態(tài)修復(fù)需要全民重視和廣泛參與。要把草原生態(tài)保護(hù)教育納入國(guó)民教育體系和干部教育培訓(xùn)體系，充分發(fā)揮新聞媒體作用，強(qiáng)化草原資源國(guó)情宣傳，普及相關(guān)法規(guī)、科學(xué)知識(shí)等，引導(dǎo)全社會(huì)像重視生命一樣重視草原，像保護(hù)耕地一樣保護(hù)草原，像重視種樹(shù)一樣重視種草。推動(dòng)設(shè)立“草原保護(hù)日”，不斷激發(fā)全民愛(ài)草、護(hù)草、重草的情感，形成自覺(jué)保護(hù)草原的良好社會(huì)氛圍。豐富國(guó)土綠化內(nèi)容，改變國(guó)土綠化就是種樹(shù)的傳統(tǒng)定式，大力開(kāi)展種樹(shù)種草相結(jié)合的國(guó)土綠化行動(dòng)。

3.2 增強(qiáng)草原生態(tài)修復(fù)的針對(duì)性

要根據(jù)草原生態(tài)現(xiàn)狀、氣候特點(diǎn)、利用情況，因地制宜、分類(lèi)施策，采取有針對(duì)性的修復(fù)措施。一是管住一片。對(duì)嚴(yán)重退化區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的草原，著力強(qiáng)化管理措施，實(shí)行“區(qū)域性”連片禁止放牧，以自然恢復(fù)為主。二是改良一片。對(duì)水熱、土壤、植被條件較好、交通便利的部分天然草原，加大農(nóng)藝措施，實(shí)施補(bǔ)播、施肥、除雜等，不斷提高草原的產(chǎn)量、品質(zhì)；三是建設(shè)一片。嚴(yán)格遵循以水定草的原則，在灌溉條件、土壤條件等較好的土地，開(kāi)展人工飼草料基地建設(shè)，保障畜牧業(yè)發(fā)展需要。四是用好一片。對(duì)草原生態(tài)狀況相對(duì)較好的區(qū)域，大力推行輪牧、休牧，加強(qiáng)畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.3 科學(xué)謀劃草原生態(tài)修復(fù)重大工程

草原生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，兼顧生產(chǎn)發(fā)展、生活改善的原則，著力改善草原生態(tài)整體狀況，著力修復(fù)受損草原植被，著力提升草原可持續(xù)發(fā)展能力。一是實(shí)施北方草原生態(tài)修復(fù)工程。針對(duì)北方天然退化草原，以促進(jìn)草原合理利用、提高自然恢復(fù)能力為主要目標(biāo)，著重加強(qiáng)草原圍欄、草原改良、鼠蟲(chóng)害及毒害草防治、黑土灘治理、人工草地、灌溉工程、防火防災(zāi)、牧民定居以及轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式等設(shè)施建設(shè)。二是實(shí)施南方草地改良建設(shè)工程。充分發(fā)揮南方草地水熱及土壤條件好、生物量大、恢復(fù)速度快等優(yōu)勢(shì)，對(duì)現(xiàn)有天然草地、林間草地、退耕地、水源涵養(yǎng)地等實(shí)施改良。通過(guò)實(shí)施土地整理、植被重建、補(bǔ)播改良、綜合除雜、灌溉施肥等措施，建成一批植被優(yōu)良、保土保水能力強(qiáng)的南方草地，構(gòu)建林草結(jié)合的立體生態(tài)屏障。三是實(shí)施已損草原植被恢復(fù)工程。重點(diǎn)針對(duì)已墾草原區(qū)、沙化草原區(qū)、礦藏開(kāi)采區(qū)以及工程建設(shè)區(qū)周邊等開(kāi)展植被修復(fù)，圍繞土地平整、坑洼回填、渣土清除、灌溉施肥、播種及管理等內(nèi)容進(jìn)行，使受損草原植被得以盡快恢復(fù)。四是實(shí)施草畜平衡示范工程。選取基礎(chǔ)條件較好，有代表性的草原區(qū)，設(shè)定目標(biāo)、明確標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)建設(shè)、政策傾斜、完善措施，重點(diǎn)打造一批草畜平衡示范縣(旗)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)全國(guó)草畜平衡工作，促進(jìn)草原科學(xué)利用。五是實(shí)施草原保護(hù)支撐體系建設(shè)工程。重點(diǎn)加強(qiáng)草原生態(tài)修復(fù)技術(shù)攻關(guān)體系、草原監(jiān)督管理體系、草種繁育體系、草原科技推廣體系、草原防災(zāi)減災(zāi)體系、草原監(jiān)測(cè)預(yù)警體系等建設(shè)，夯實(shí)草原植被修復(fù)基礎(chǔ)。

3.4 不斷完善草原保護(hù)政策

加快建立有利于草原保護(hù)和植被修復(fù)的政策導(dǎo)向，形成促進(jìn)綠色發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。一是深入推進(jìn)草原承包確權(quán)。結(jié)合草原及牧區(qū)特點(diǎn)，研究出臺(tái)推進(jìn)草原承包確權(quán)的專(zhuān)門(mén)政策，加快草原承包確權(quán)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)草原地塊、面積、合同、證書(shū)“四到戶(hù)”，規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。二是完善草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。在保持政策穩(wěn)定的同時(shí)，不斷擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模和覆蓋面。探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，增加對(duì)重點(diǎn)草原生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，建立草原生態(tài)保護(hù)先進(jìn)縣獎(jiǎng)勵(lì)制度，完善草原生態(tài)保護(hù)與獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，開(kāi)展跨地區(qū)橫向補(bǔ)償。三是完善基本草原保護(hù)制度。制定出臺(tái)《基本草原保護(hù)條例》，采取最嚴(yán)格的基本草原保護(hù)措施。

3.5 全面加強(qiáng)草原監(jiān)督管理

貫徹落實(shí)十八大以來(lái)生態(tài)文明各項(xiàng)制度，嚴(yán)格執(zhí)行草原法律法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)修復(fù)和草原可持續(xù)發(fā)展的根本保證。一是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。不斷充實(shí)和加強(qiáng)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，尤其要加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)草原管護(hù)公益崗位。二是增強(qiáng)監(jiān)督手段。開(kāi)展草原資源調(diào)查和草原生態(tài)狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立草原生態(tài)修復(fù)大數(shù)據(jù)庫(kù)，加快國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，推進(jìn)編制草原資源資產(chǎn)負(fù)債表，全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核。三是加大執(zhí)法力度。認(rèn)真執(zhí)行草原法及相關(guān)法規(guī)，加大對(duì)違法征占用草原、違法審批等行為的查處力度，嚴(yán)厲打擊各類(lèi)破壞草原的違法行為。四是強(qiáng)化責(zé)任追究。貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎匾贫?。?shí)施草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)約談制度，對(duì)未履行保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方人民政府及相關(guān)職能部門(mén)、單位負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話，責(zé)令整改。