鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，關(guān)鍵在管好“小事”

歐陽靜

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理位于國家治理體系中的末梢，直接面向基層社會。這種獨(dú)特性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不論是在治理對象、治理結(jié)構(gòu)、還是治理機(jī)制上，都會不同于宏觀層面的國家治理。

僅就治理對象而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所要面對的是基層民眾日常生活中細(xì)如毛牛、五花八門的“小事”；而國家治理的對象大體都是一些有章可循、分門別類的“大事”。國家治理一般要依賴于大型的科層體系；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的小事僅僅依靠大型科層體系難以解決。

因此，按照基層組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有一整套辦理類似于家庭矛盾、鄰里糾紛等治理“小事”的機(jī)制和制度安排，比如村民小組長、婦女主任、村民調(diào)解員（也叫治保主任）、老年人理事會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾排查和調(diào)解中心等。用基層干部的話說，這些機(jī)制和制度安排就是要解決基層民眾的各類零零碎碎的“小事”，所要達(dá)到的目標(biāo)就是“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。

但許多研究表明，在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，“小事”不僅出了村莊，而且出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開始向上涌。比如一些越級信訪案件，往往并不是引人注目的公共事件，而是一些細(xì)瑣，但又與民眾日常生活密切相關(guān)的“小事”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理之所以不能有效地實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的狀況相關(guān)。在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，無論是基層組織體系，還是其運(yùn)行機(jī)制，都容易陷入科層制的文件主義、文牘主義、形式主義和官僚主義的治理困境中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村入戶的時(shí)間少了，坐在辦公室“做”資料、整文檔的時(shí)間卻多了；村民也不知道鄉(xiāng)長、書記是誰，甚至也不認(rèn)識駐村干部。顯然，如果基層組織體系越來越科層化，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就會越來越脫離基層社會，成為與基層社會不相適應(yīng)的技術(shù)性權(quán)力組織。而在基層民眾眼里，“政府”并不是專門指與黨委相對應(yīng)的行政系統(tǒng)或政府的某個(gè)“職能部門”，而是一個(gè)籠統(tǒng)的代稱，在民眾的日常話語里一般表述為“公家”。所以，簡單的、專業(yè)化的科層制技術(shù)路線，難以切中盤根錯(cuò)節(jié)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題的要害。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力從屬于國家治理體系和國家治理能力，同時(shí)又有別于國家治理體系和國家能力。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的路徑，重點(diǎn)是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制與基層社會（特別是鄉(xiāng)村社會）的獨(dú)特性相適宜，從而使得政策的決策和執(zhí)行更符合基層社會的實(shí)際需求。具體路徑是加強(qiáng)基層政府的“基礎(chǔ)性權(quán)力”建設(shè)、重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，使基層政府有能力組織、凝聚和配置治理社會的各類資源，從而實(shí)現(xiàn)有效治理并獲得民眾信任。

相對于科層組織的規(guī)定性、科層性、非人格化、職業(yè)化、專門化特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的獨(dú)特性，發(fā)揮其治理方式的靈活性、綜合性和協(xié)同性特點(diǎn)，解決科層組織機(jī)制無法回應(yīng)的“小事”，以適宜于不規(guī)整性、非程式化和整體性的基層社會特性。此外，因?yàn)槟壳按蠖鄶?shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制更多的是自上而下的貫徹和執(zhí)行上級組織的政治和行政意圖。因此要控制和避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理更有效地滿足基層社會的治理需求?！?/p>

(作者是武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心特約研究員，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授)