基于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的耕地休耕問(wèn)題研究

何蒲明 王朗

(長(zhǎng)江大學(xué) 湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北 荊州 434023；主要糧食作物產(chǎn)業(yè)化湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 荊州 434025)

十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)都要求樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)的根本，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展直接體現(xiàn)新發(fā)展理念的綠色要求，開(kāi)展耕地休耕正符合新的發(fā)展理念和綠色發(fā)展道路。為此，國(guó)務(wù)院于2016年6月30日發(fā)布了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》,明確了實(shí)行耕地輪作休耕制度的總體要求和基本任務(wù)，開(kāi)展耕地輪作休耕，實(shí)際上是將新理念貫徹農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體實(shí)踐，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要措施。

一、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念的目標(biāo)和要求

(一)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意義

農(nóng)業(yè)是國(guó)民之本，綠色發(fā)展理念是新常態(tài)下的一種新發(fā)展理念，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念體現(xiàn)了新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和要求，符合我國(guó)廣大人民的根本利益。我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食多年連增，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)綜合能力得到提高；同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)糧食在連續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，雖然在2016年出現(xiàn)了小幅下降，但這是國(guó)家主動(dòng)調(diào)減的結(jié)果，正是國(guó)家在推行農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的體現(xiàn)。因?yàn)樵谶@之前體現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量逐年遞增，糧食進(jìn)口量卻也逐年增長(zhǎng)，糧食價(jià)格倒掛，地下水的過(guò)度開(kāi)采，化肥農(nóng)藥的無(wú)節(jié)制使用，使得生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，耕地質(zhì)量日益下降，“毒大米”事件頻發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題成為國(guó)民生活關(guān)注的重點(diǎn)。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)具有重大意義。深入貫徹農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，保障農(nóng)產(chǎn)品安全，穩(wěn)定農(nóng)民收入增長(zhǎng)，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。

(二)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念的目標(biāo)

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念是走現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路的基本要求，是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要助推器。保護(hù)水資源、耕地等農(nóng)業(yè)自然資源，保障生態(tài)環(huán)境安全，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全和質(zhì)量安全，有效解決資源短缺與人口增長(zhǎng)的矛盾，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，提升農(nóng)民素質(zhì)文化水平，發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，縮小城鄉(xiāng)收入差距。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，貫徹落實(shí)黨的“三農(nóng)”政策，加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，發(fā)展產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的共贏(yíng)[1]，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念的要求

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念要求我們重塑農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)涵以及發(fā)展機(jī)制與政策。實(shí)施耕地休耕制度，加強(qiáng)受污染耕地的生態(tài)修復(fù)，將種地與養(yǎng)地結(jié)合起來(lái)，改善耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)出效率。轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)粗放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意識(shí)，形成綠色思維方式，規(guī)范農(nóng)民生產(chǎn)行為，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中化學(xué)品的使用，保障農(nóng)產(chǎn)品安全。推進(jìn)以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)向以科技謀發(fā)展轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)創(chuàng)新，培育高產(chǎn)量農(nóng)產(chǎn)品新品種，以科學(xué)指導(dǎo)種植，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出率，創(chuàng)新污染治理技術(shù)和土壤修復(fù)技術(shù)，保護(hù)水土等生產(chǎn)資料的安全。推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。制定農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)的制度法律政策，以法律法規(guī)保障現(xiàn)代化綠色農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與耕地休耕的關(guān)系

(一)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與休耕共同體現(xiàn)了新發(fā)展理念的要求

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是“十三五”規(guī)劃的重要發(fā)展理念之一，通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展道路、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中的各方矛盾，共同創(chuàng)造新的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。耕地休耕，是在當(dāng)前背景下做出的適時(shí)決策，直接體現(xiàn)了綠色發(fā)展要求，能夠協(xié)調(diào)農(nóng)地自身產(chǎn)能恢復(fù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出目標(biāo)，實(shí)施好農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。發(fā)展中國(guó)特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)對(duì)于我國(guó)全面建成小康社會(huì)來(lái)說(shuō)既是一個(gè)重大機(jī)遇，也是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持綠色新發(fā)展理念的指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，貫徹落實(shí)耕地休耕制度，走農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展道路，在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的進(jìn)程中充分發(fā)揮我國(guó)農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持耕地休耕制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展由過(guò)分追求產(chǎn)量向追求質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變，給予被污染的耕地喘息的機(jī)會(huì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)種植，實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念，保障我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的安全，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[2]。耕地休耕與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相輔相成，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，共同體現(xiàn)了全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的要求。

(二)耕地休耕是促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主要手段

我國(guó)人口眾多，耕地資源一直處于超負(fù)荷利用狀態(tài)，致使耕地資源利用效率下降,這些年來(lái)過(guò)度使用農(nóng)藥化肥，對(duì)耕地造成極大損害，耕地需要自然修復(fù)，才能符合可持續(xù)發(fā)展要求?，F(xiàn)有的粗放經(jīng)營(yíng)老路不符合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求，探索耕地休耕才符合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的要求。然而，耕地作為重要的生產(chǎn)資料，其現(xiàn)有耕作經(jīng)營(yíng)方式粗放單一，產(chǎn)出效率低，環(huán)境污染嚴(yán)重，化學(xué)物質(zhì)殘留，農(nóng)產(chǎn)品安全得不到保障，與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求背道而馳，這是我們當(dāng)前不得不面對(duì)的重大問(wèn)題，為了解決這一問(wèn)題，應(yīng)該將耕地休耕作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要手段。實(shí)行耕地休耕，對(duì)休耕農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，不僅不會(huì)影響農(nóng)民收入，而且加以休耕政策的宣傳教育，還會(huì)有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展觀(guān)念，農(nóng)民可利用休耕補(bǔ)貼的資金增加對(duì)耕地養(yǎng)護(hù)投入，改變傳統(tǒng)粗放經(jīng)營(yíng)方式，轉(zhuǎn)而進(jìn)行精耕細(xì)作，在保障不影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的情況下，還有利于節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。將耕地休耕政策與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，有利于將更多農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，提高耕地利用效率，不僅有利于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也有利于進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，獲取規(guī)模效益，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是耕地休耕的重要目標(biāo)

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求依靠耕地本身的肥力和效率，減少化肥農(nóng)藥等使用，正能夠符合耕地休耕具體目標(biāo)。耕地休耕是在深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列講話(huà)精神，牢固樹(shù)立并貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念下，做出的重大決策部署，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)藏糧于地，保證國(guó)家糧食安全，改善生態(tài)環(huán)境，節(jié)約自然資源，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。綠色發(fā)展理念是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情提出的發(fā)展新戰(zhàn)略，符合我國(guó)現(xiàn)狀要求，以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念為目標(biāo)，指導(dǎo)耕地休耕，倡導(dǎo)生態(tài)、低碳無(wú)污染發(fā)展道路等，探索生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)等多種農(nóng)業(yè)形式，可以為耕地休耕找出路，有利于達(dá)到更好的政策效果，使得農(nóng)業(yè)不再僅僅局限于農(nóng)田耕地本身，可以既要青山綠水，又要經(jīng)濟(jì)效益。

三、積極開(kāi)展耕地休耕，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

(一)加強(qiáng)宣傳，轉(zhuǎn)變觀(guān)念

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念在我國(guó)多數(shù)農(nóng)村還是個(gè)“盲區(qū)”,沒(méi)有在廣大農(nóng)民心中扎根,突出表現(xiàn)為:對(duì)耕地重種輕“養(yǎng)”、種田重化肥輕有機(jī)肥、重效益輕環(huán)保。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須要加強(qiáng)耕地休耕和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念的宣傳教育，這樣才能深入推進(jìn)耕地休耕制度試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。土地是農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的根本來(lái)源，但是傳統(tǒng)農(nóng)民對(duì)土地?zé)o節(jié)制的索取，為了獲取高產(chǎn)量，大量使用簡(jiǎn)便的化肥農(nóng)藥，而放棄傳統(tǒng)有機(jī)肥料，對(duì)耕地造成嚴(yán)重污染，耕地得不到及時(shí)養(yǎng)護(hù)和修復(fù)，使得耕地效率下降，農(nóng)民收入得不到保障。要改變農(nóng)村現(xiàn)有的低效農(nóng)業(yè)模式，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)的政策和理念引導(dǎo)，使之牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，這就必須要加強(qiáng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式的宣傳和教育，使農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)耕地休耕和綠色發(fā)展。休耕不代表放棄耕作，而是讓土地有時(shí)間恢復(fù)肥力，提高耕地產(chǎn)出率，以獲得更大更穩(wěn)定效益，追求綠色發(fā)展也不是意味著要農(nóng)民放棄經(jīng)濟(jì)效益，而是以農(nóng)業(yè)綠色理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

(二)科學(xué)制定休耕補(bǔ)貼政策，確保農(nóng)民收入不降低

土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的根本保障，是農(nóng)民收入的主要來(lái)源，實(shí)行耕地休耕，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，必須保證不影響農(nóng)民收入，只有這樣休耕制度和綠色發(fā)展理念才有繼續(xù)下去的基礎(chǔ)。根據(jù)休耕土地的預(yù)期收入，科學(xué)制定休耕補(bǔ)貼政策，明確補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，制定補(bǔ)助方案，落實(shí)補(bǔ)助政策，貫徹補(bǔ)助監(jiān)督檢查機(jī)制，確保休耕補(bǔ)助資金落到實(shí)處，發(fā)揮最大效用。也可將農(nóng)戶(hù)休耕的效果作為發(fā)放補(bǔ)助的重要依據(jù)，最大限度地發(fā)揮休耕補(bǔ)貼資金的作用，激發(fā)農(nóng)民進(jìn)行休耕的積極性，使農(nóng)民樹(shù)立綠色發(fā)展理念，保證休耕達(dá)到預(yù)期效果，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。對(duì)休耕進(jìn)行政策補(bǔ)貼，一方面可以使土地休養(yǎng)生息，恢復(fù)肥力；另一方面農(nóng)戶(hù)可以將補(bǔ)貼資金用于增加農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展高投入、高產(chǎn)出、高效益的綠色發(fā)展模式。加強(qiáng)生物技術(shù)創(chuàng)新，研發(fā)高產(chǎn)量安全的糧食作物種子，不僅可以穩(wěn)定農(nóng)民的收益，保證農(nóng)民收入不降低，還可以發(fā)展技術(shù)含量高的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，以技術(shù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。結(jié)合國(guó)家其他農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和價(jià)格保險(xiǎn)制度，國(guó)家保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策適度向休耕農(nóng)戶(hù)，少使用化肥農(nóng)藥的綠色種植農(nóng)戶(hù)傾斜，鼓勵(lì)綠色發(fā)展，緩解農(nóng)業(yè)生態(tài)壓力，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保證農(nóng)產(chǎn)品安全，貫徹國(guó)家綠色發(fā)展的新理念。

(三)合理確定休耕區(qū)域和休耕方式

我國(guó)土地幅員遼闊，各地區(qū)耕地資源的條件和生態(tài)環(huán)境差異較大，在實(shí)施耕地休耕制度試點(diǎn)時(shí)，應(yīng)以耕地破壞嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生態(tài)壓力大的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)為重點(diǎn)，根據(jù)耕地自有條件，充分尊重農(nóng)民的意愿，進(jìn)而采取有效的休耕方式。東北平原，華北平原和內(nèi)蒙古高原是我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的主產(chǎn)區(qū)，東北黑土地是我國(guó)土地最為肥沃的地區(qū)，但由于長(zhǎng)期的不合理利用，土地得不到休養(yǎng)生息，黑土地肥力嚴(yán)重下降，急需進(jìn)行土地休耕養(yǎng)護(hù)，實(shí)施秸稈還田，秸稈發(fā)電，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色能源，貫徹農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念。近年來(lái)我國(guó)工業(yè)化發(fā)展迅速，侵占耕地作為工業(yè)用地的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，對(duì)耕地資源造成極大傷害，要改變犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展的工業(yè)方式，加強(qiáng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)護(hù)投入和農(nóng)業(yè)資金技術(shù)投入，樹(shù)立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念[3]。耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，必須嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)不動(dòng)搖，休耕是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展，而不是意味著棄耕、廢耕，在進(jìn)行休耕的同時(shí)不得減少耕地?cái)?shù)量、破壞耕地，不得改變耕地性質(zhì)、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，避免“非農(nóng)化”傾向，確保急用之時(shí)能夠復(fù)耕，保證糧食安全。

(四)選擇合適的休耕技術(shù)路徑，確保提升耕地質(zhì)量

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》將地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)列為休耕試點(diǎn)的重點(diǎn)區(qū)域，要求因地制宜選擇合適的休耕技術(shù)路徑。地下水漏斗區(qū)以華北平原為例，海水倒灌、土壤鹽堿化、地下水資源枯竭等一系列生態(tài)問(wèn)題是造成華北平原耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降的主要原因。華北平原可選擇季節(jié)性休耕，減少在春季需要大量水資源灌溉的冬小麥種植，在冬小麥種植期間選擇休耕養(yǎng)地，增加其他耐旱作物的種植。通過(guò)改變種植結(jié)構(gòu)保護(hù)華北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展道路。湖南“毒大米”事件的爆發(fā)，將民眾關(guān)注點(diǎn)引到耕地重金屬污染問(wèn)題上來(lái)，對(duì)于重金屬污染超標(biāo)的耕地，利用生物技術(shù)治理污染，修復(fù)耕地，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。在耕地質(zhì)量達(dá)標(biāo)前進(jìn)行耕地休耕，或種植非食用農(nóng)產(chǎn)品，保證農(nóng)產(chǎn)品的綠色安全。西部生態(tài)本就脆弱，過(guò)度的耕作和放牧，造成耕地嚴(yán)重退化，在該地區(qū)需要進(jìn)行多年連續(xù)休耕，增加植被覆蓋率，涵養(yǎng)水源，以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念為向?qū)?，加?qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理，發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。