山西省濕地保護修復(fù)制度方案初步研究

姬奇武

（山西省自然保護區(qū)管理站，山西 太原 030012）

2017年10月18日，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上提出堅持全面深化改革。這是繼黨的十八屆三中全會后，我黨繼續(xù)將全面深化改革推向深入發(fā)展的又一堅實步伐。生態(tài)文明體制改革作為全面深化改革的重要組成部分，在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進四個全面戰(zhàn)略布局中發(fā)揮著重要作用。

濕地作為地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，在調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防澇、維護生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用，被譽為“地球之腎”、“天然水庫”和“天然物種庫”。

1 濕地保護修復(fù)制度方案出臺的背景

1.1 山西省濕地資源狀況

山西省地處黃土高原地帶，總面積15.66萬km2。作為內(nèi)陸省份，東部與太行山脈連亙，西部與呂梁山脈縱列，地勢北高南低，境內(nèi)大部分為半干旱氣候，降水量較小，濕地資源嚴重短缺，全省濕地面積15.19 萬 hm2，僅占國土面積的 0.97%，低于全國平均水平。全省濕地分為河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地4大濕地類，其中河流濕地9.70萬hm2、湖泊濕地 0.31萬 hm2、沼澤濕地 0.81萬 hm2、人工濕地4.37 萬 hm2。

山西省濕地維管束植物有609種，隸屬于79科298屬，分別占全省維管束植物種、科、屬總數(shù)的22.20%、43.40%和 38.45%。其中，國家重點保護的有 8種，山西省重點保護的有2種。濕地脊椎動物26目52科232種，占山西省脊椎動物總種數(shù)的42.26%。其中，國家重點保護動物16種，山西省重點保護動物8種。濕地魚類82種，其中野生種66種。

1.2 濕地保護成效及存在問題

近年來，按照省委、省政府的重大決策部署，濕地主管部門不斷加強濕地保護與恢復(fù)工作，取得了一定的成效。截止目前，全省共批建省級濕地自然保護區(qū)3處、濕地公園59處，其中國家濕地公園5處、國家濕地公園（試點）14處、省級濕地公園40處，濕地保護率達到43.97%，形成以濕地公園和濕地類型自然保護區(qū)為主體的濕地保護網(wǎng)絡(luò)體系。根據(jù)全國第二次濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省濕地面積較1997年減少了6.27萬hm2，濕地植物由原來的686種降低到目前的609種，減少了77種，濕地動物種類也略有下降。山西作為全國重要煤炭能源基地，濕地保護與利用的矛盾凸顯，使原生態(tài)的濕地出現(xiàn)了零碎化、板塊化和破碎化現(xiàn)狀，無法發(fā)揮正常的生態(tài)服務(wù)功能。國家林業(yè)局局長張建龍指出：“污染、過度捕撈和采集、外來物種入侵和基建占用成為威脅濕地生態(tài)狀況的主要因素”。這些威脅因素，不僅使?jié)竦爻霈F(xiàn)諸多突出問題，而且影響了濕地維護國家安全、國土安全、糧食安全、物種安全、淡水安全、氣候安全和人身安全等作用的有效發(fā)揮。

2 濕地保護修復(fù)制度方案是山西生態(tài)文明建設(shè)的最新成果

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《濕地保護修復(fù)制度方案》，對濕地保護修復(fù)制度體系建設(shè)、部門分工、落實責任主體等作出了明確的規(guī)定。2016年12月，樓陽生省長、郭迎光副省長批示“由林業(yè)廳牽頭，會同有關(guān)部門盡快制定全省濕地保護修復(fù)制度方案，并認真履行各自職責，確保實現(xiàn)濕地保護修復(fù)的目標任務(wù)?！鼻以?016年7月，山西省委、省政府印發(fā)的《山西省生態(tài)文明體制改革實施方案》（晉發(fā)〔2016〕24號）中，將“研究制定濕地保護修復(fù)制度方案”列為省林業(yè)廳牽頭的工作任務(wù)之一。省林業(yè)廳高度重視，按照省領(lǐng)導(dǎo)批示精神及任務(wù)分工，及時安排濕地主管單位立即組織有關(guān)人員開展學習研究，初步擬定了貫徹落實措施。2017年2月啟動工作，在多方征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)修改、補充和完善，形成了《山西省濕地保護修復(fù)制度方案》（送審稿），并于2017年12月1日通過省長辦公會議審議，議定以省政府辦公廳文件形式印發(fā)實施。

《濕地保護制度方案》指出：“實行濕地面積總量管控，到2020年，全省濕地面積不低于15萬hm2，濕地保護率提高到50%以上。嚴格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少，維護濕地生物多樣性，全面提升濕地保護與修復(fù)水平。

3 推動濕地保護修復(fù)制度方案落地生根的重要舉措

該《濕地保護制度方案》是一份綱領(lǐng)性的文件，是全面保護濕地的頂層設(shè)計框架。要想《制度方案》涉及的各項任務(wù)落地生根，必須下更大力氣，在落實上下功夫，逐項逐條進行落實，把《制度方案》轉(zhuǎn)化為具體的政策、制度和方案。首先就是要抓最關(guān)進、最急迫、最緊要的來推進工作，確保濕地保護修復(fù)各項工作落到實處。

3.1 實行全面保護，落實濕地面積總量管控目標

該《濕地保護制度方案》把“實行濕地面積總量管控”放在第一位，充分體現(xiàn)了山西省生態(tài)文明建設(shè)理念和全面建成小康社會的大局思維。實行濕地面積總量管控，就需要將全省現(xiàn)有的15.19萬hm2濕地逐級分級，落實到各個市縣（市、區(qū)），確定各個市縣（市、區(qū)）的濕地面積總量管控目標。各市縣（市、區(qū)）在貫徹落實濕地保護修復(fù)制度方案過程，2018年要根據(jù)國家和省級層面要求，制定適合本行政區(qū)域的《濕地保護修復(fù)制度方案》。根據(jù)《山西省關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求，全省濕地保護紅線劃定工作已經(jīng)啟動，并于2018年1月完成濕地公園、濕地自然保護區(qū)落界標定工作，目前全省57個濕地公園濕地“一張圖”已經(jīng)完成，為劃定生態(tài)保護紅線奠定了基礎(chǔ)。

3.2 建立分級體系，落實濕地分級分類管理目標

根據(jù)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，全省濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地。國家重要濕地由國家層面會同有關(guān)部門制定，省級重要濕地和一般濕地由省林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門制定。2017年8月啟動《山西省省級重要濕地認定辦法》（以下簡稱《辦法》）制定工作，并很快形成征求意見稿，9月份先后征求了相關(guān)處室、各市林業(yè)局、省直各林局、省直有關(guān)廳局意見，并進行了第一次修改，之后又進行了合法性審查，并按照審查意見再次進行了修改完善，最終形成目前的送審稿。在《辦法》印發(fā)各市、有關(guān)部門的基礎(chǔ)上，省林業(yè)廳將及時落實發(fā)布全省第一批省級重要濕地名錄工作。

3.3 完善濕地修復(fù)，落實退化濕地修復(fù)制度

《濕地保護修復(fù)制度方案》要求建立退化濕地修復(fù)制度。濕地退化最直接的體現(xiàn)就是面積減少。多年來，山西省作為煤炭大省，采煤導(dǎo)致地表水位下降，地下水滲漏，使全省濕地水源和面積減少。明確責任是推動濕地修復(fù)工程的前提。按照“誰破壞誰修復(fù)、誰批準誰負責”的原則，由責任人或責任主體自行開展?jié)竦匦迯?fù)或者委托具備修復(fù)能力的第三方機構(gòu)代為修復(fù)。針對煤炭開采等各類采礦權(quán)對濕地資源的影響，山西省國土資源廳等6廳局聯(lián)合下發(fā)文件，要求各市相關(guān)單位把握好各類采礦權(quán)進入生態(tài)敏感區(qū)準入原則。濕地公園作為生態(tài)敏感區(qū)域，嚴禁包括煤礦開采在內(nèi)的各類采礦權(quán)進入濕地公園范圍內(nèi)，對已經(jīng)進入的采礦權(quán)要求限期退出濕地公園，并控制一定的間隔距離，確保不因采礦導(dǎo)致水系斷流、濕地受損?！稘竦乇Ｗo制度方案》還提出了退耕還濕、退養(yǎng)還濕、鹽堿化土地復(fù)濕等部分恢復(fù)濕地功能的舉措，目前山西省在學習借鑒東北、內(nèi)蒙古4?。▍^(qū)）開展的試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，啟動了本省范圍內(nèi)的退耕還濕試點工作，在山西古城國家濕地公園選取了13.33hm2退化濕地實施退耕還濕，以期通過試點經(jīng)驗，在全省范圍內(nèi)推廣實施。2011年以來，全省堅持生態(tài)優(yōu)先，以自然恢復(fù)為主與人工修復(fù)相結(jié)合的原則，逐年實施濕地生態(tài)保護與恢復(fù)工程，先后投入的資金達1.65億元，促進退化濕地 不斷修復(fù)，生物群落不斷重建，生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能逐步完善。

4 結(jié)語

《山西省濕地保護修復(fù)制度方案》是山西省生態(tài)文明建設(shè)的成果，也是今后山西省濕地保護工作遵循和貫徹落實的綱領(lǐng)性文件。山西省濕地資源彌足珍貴，只有不斷完善相關(guān)制度建設(shè)，建立制度約束機制，通過制度促進全面保護，提高民眾保護意識，把全面保護與合理利用有機統(tǒng)一，促使山西省濕地保護事業(yè)健康發(fā)展。

[1]黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本[M].人民出版社，2017.

[2]宋伯為.中國濕地資源·山西卷[M].北京：中國林業(yè)出版社2015：