用PPP模式建設(shè)太原市城郊森林公園的幾點建議

宋志偉

（太原市森林資源監(jiān)測中心，山西 太原 030009）

1964年，太原市人民政府開辟省城東西山義務(wù)植樹基地，截至本世紀初，完成義務(wù)植樹1.0萬hm2，使東西山生態(tài)環(huán)境得到了較大改善。2006年3月，《太原市東西山綠化條例》頒布施行，使東西山綠化建設(shè)和管理走上了法制化的軌道。此處所指的東西山綠化區(qū)，已不僅僅是原來劃定的義務(wù)植樹綠化區(qū)，而是指太原市6城區(qū)范圍內(nèi)的東西山，包括其余的集體林地。2008年12月，太原市頒布《太原市東西山林地林木認養(yǎng)辦法》，規(guī)定認養(yǎng)人在完成所認養(yǎng)林地80%以上面積的綠化任務(wù)后，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可利用林地林木資源開展林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀開發(fā)森林旅游業(yè)等經(jīng)營項目。2011年，市政府又出臺了《關(guān)于加快西山城郊公園建設(shè)的實施意見》，明確提出政府主導，把市場機制引入生態(tài)建設(shè)的改革思路。5年來，通過認養(yǎng)造林模式打造的城郊森林公園16處，進行高標準、園林式、精品化造林，完成綠化任務(wù)3.63萬hm2，實現(xiàn)了以森林生態(tài)為主，森林景觀、人文景觀相映襯，多種經(jīng)營、旅游業(yè)為創(chuàng)收的森林生態(tài)可持續(xù)發(fā)展良好勢頭。是太原市創(chuàng)建森林城市，合理利用資源，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的典范。

太原市東西山認養(yǎng)建設(shè)發(fā)展模式在東西山綠化建設(shè)和森林生態(tài)保護中發(fā)揮了積極作用，這種模式與國家2013年推出的“PPP”模式有著相同之處。

1 城郊森林公園發(fā)展存在的問題

1.1 統(tǒng)籌規(guī)劃、合理定位的問題

東西山開發(fā)式打造城郊森林公園16處，如何能從宏觀上區(qū)劃各城郊森林公園主體功能，在各公園森林背景、人文景觀、文化休憩、經(jīng)營等方面形成各有特色，互不重復，均衡吸引游人，是影響投資人參與投資的制約因素，也是東西山森林生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

1.2 保護林地資源，合理開發(fā)利用的問題

按照太原市認養(yǎng)林地政策，允許企業(yè)有20%的開發(fā)利用權(quán)利。投資企業(yè)對20%的開發(fā)利用地與林地保護利用規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，也就是開發(fā)的隨意性與林業(yè)資源保護目標矛盾。存在林地保護與開發(fā)，投資人與林業(yè)部門、森林法律法規(guī)產(chǎn)生分歧，影響投資者的積極性。如何能引導投資者認識到，將保護森林資源及其可持續(xù)發(fā)展是進行森林旅游開發(fā)的前提條件，讓林業(yè)資源和旅游資源開發(fā)相協(xié)調(diào)，妥善處理保護與開發(fā)的矛盾，調(diào)動投資人的積極性，確保開發(fā)利用與保護森林資源科學、合理、合法，把森林資源的消耗量掌握在環(huán)境承載的可控范圍之內(nèi)。

1.3 林權(quán)爭議制約綠化發(fā)展問題和PPP模式的建立

目前，東西山約有6 000hm2林地存在產(chǎn)權(quán)爭議。因產(chǎn)權(quán)爭議，導致權(quán)利主體間利益邊界模糊，繼而引起產(chǎn)權(quán)利益糾紛，導致爭議區(qū)域造林綠化、林地資源保護與管理滯后，森林可持續(xù)經(jīng)營能力低，同時制約了PPP模式的建立。如何解決林地、林木的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，是調(diào)動權(quán)益人綠化建設(shè)積極性或吸引社會資源的屏障。

1.4 破壞面治理資金匱乏

東西兩山部分區(qū)域由于開山取石，形成了破壞面，面積近2 000hm2，環(huán)城高速可視范圍800hm2，目前僅治理一小部分。由于過渡開山取石，遺留的欠賬較多，單靠企業(yè)投資治理，困難不少。如何加快治理步伐，實現(xiàn)東西山綠化全覆蓋，是一項艱巨的任務(wù)。

1.5 管護和撫育問題

東西山城郊森林公園，原有人工植被多為上世紀60年代初到90年代初栽植的油松、側(cè)柏。側(cè)柏、油松林地目的植物叢生（1穴多株），林間灌草叢生，缺乏撫育，林木處于消長狀態(tài)，林分質(zhì)量差。在新造林模式下，投資主體對區(qū)域的宜林地造林、疏林地、未成林地及灌木林地提質(zhì)增效改造過程中，實施大苗造林，存在重造輕管，影響了造林成活率、造林質(zhì)量和森林景觀效果。

2 搞好城郊森林公園建設(shè)的建議

2.1 加強宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃

統(tǒng)籌規(guī)劃應由市政府牽頭規(guī)劃局、林業(yè)局、土地局、文物局、水利局、旅游局等有關(guān)部門，收集各區(qū)域發(fā)生過的歷史事跡、民俗傳說及人文資源、當?shù)鼐用裆盍晳T、愛好及風土人情；收集地形、地貌、地質(zhì)、植被、水文、交通情況。投資方上報初步經(jīng)營性方向，用地規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容。根據(jù)以上資料區(qū)劃公園特色功能，形成指導性意見，由專家組論證，為各城郊森林公園宏觀規(guī)劃出指導性方向。宗旨是各公園要各富特色，各有變化，不互相重復，引導社會資本形成合理的收益預期。統(tǒng)籌規(guī)劃的目的，是使有限的資源合理利用，避免出現(xiàn)投資損失，調(diào)動投資者的積極性，以總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)各公園的規(guī)劃，實現(xiàn)太原市東西山城郊森林公園綠化處處有景，景各有致。

2.2 合理規(guī)劃用地，林業(yè)部門積極配合依法辦理手續(xù)

各城郊森林公園，要合理規(guī)劃建設(shè)用地、經(jīng)營性用地面積及規(guī)模，林業(yè)部門應對公園林業(yè)資源進行全面性評估，對林區(qū)的土壤環(huán)境、水環(huán)境、植被、動物等進行分析，在保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性的前提下，制定出科學的開發(fā)方案。公園的建設(shè)主體單位或規(guī)劃部門積極聽取林業(yè)部門用地意見，聽取其區(qū)域內(nèi)保護林地資源目標，提高土地集中利用水平，確定不同區(qū)域的開發(fā)規(guī)模。通過對用地規(guī)模、布局、建設(shè)時序的控制，遏制低水平、重復建設(shè)以及盲目圈占林地的現(xiàn)象發(fā)生。林業(yè)部門根據(jù)地方政策和國家對開展森林旅游項目的政策，積極配合指導，并幫組用地部門依法、依規(guī)辦理相關(guān)林業(yè)用地手續(xù)，科學合理地簡化流程、規(guī)范管理、提高效率，減輕企業(yè)負擔。

2.3 林權(quán)問題解決建議

目前，東西山地區(qū)有6 000hm2林地存在林權(quán)爭議。應當由政府牽頭依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)協(xié)商解決，可以以獎勵、解決當?shù)鼐蜆I(yè)等多種形式，解決權(quán)屬問題，化解矛盾，為PPP模式的建立掃清障礙。根據(jù)城郊森林公園承包形式，劃歸村集體的資源可以選擇村集體按照林地資源折算投資，也可以根據(jù)用地期限，協(xié)商一次性補償；劃歸國有的林地林木資源，由太原市東西山綠化管理機構(gòu)進行管理，這些資源可以作為市政府的資源投資投入城郊森林公園。

2.4 因勢利導，統(tǒng)籌資金進行破壞面治理

一是因勢利導治理，用于建設(shè)用地、經(jīng)營性項目（如攀巖項目、游樂場等）用地。這樣一舉三得，既解決了用地、緩解治理資金壓力，又改變了景觀效果。二是位于公路、鐵路沿線可視范圍的破壞面必須治理。破壞面的治理可以列入“加強資源開發(fā)地區(qū)生態(tài)保護修復治理”工作范籌，建議納入PPP項目模式進行治理，達到引入社會資本參與生態(tài)修復，創(chuàng)新市場化生態(tài)修復機制，暫時緩解各級政府投資壓力。三是剩余任務(wù)可申請中央、省、市資金支持，統(tǒng)籌資金，緩解資金壓力。根據(jù)國家發(fā)改委、林業(yè)局《關(guān)于運用政府和社會資本合作推進林業(yè)建設(shè)的指導意見》給予投資人貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險、保費補貼等政策，降低經(jīng)營風險。

2.5 加強中幼林撫育，提高林分質(zhì)量和森林景觀效果

中幼林撫育是森林經(jīng)營的重要措施，科學地對東西山中幼林進行撫育，對森林結(jié)構(gòu)優(yōu)化，讓森林質(zhì)量有效提升，讓森林生物鏈健康發(fā)展。針對區(qū)域林分特征，提出以下建議：對近些年大苗造林采用林地撫育管理，加強水肥管理，改良土壤，提高林地生產(chǎn)力，其技術(shù)措施包括除草、施肥、灌溉、挑水和降澇。對于區(qū)域內(nèi)針葉幼林，定株采伐、松土、除草除灌；對于郁閉度低、林分質(zhì)量差，或者影響整體景觀效果的，要進行更新改造?？茖W合理地使用各種技術(shù)措施，提高森林生產(chǎn)力，改善森林健康狀況，提高森林有機質(zhì)和植物養(yǎng)分，從而提高林分質(zhì)量和森林景觀效果。