權(quán)利變遷視角下中國銀行業(yè)反壟斷的基本邏輯

劉乃梁

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

一、緣起：回歸權(quán)利本質(zhì)的銀行業(yè)反壟斷

后危機(jī)時(shí)代，對(duì)“大到不能倒”問題的處置引發(fā)國內(nèi)外學(xué)界對(duì)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制尺度的廣泛熱議，“商業(yè)銀行的‘大到不能倒’不僅擾亂正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，并且易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”[1]。然而，區(qū)別于國外商業(yè)銀行高度市場(chǎng)化后的結(jié)構(gòu)型壟斷，中國銀行業(yè)從壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)過程中的主體壟斷行為更加值得關(guān)注?！熬湍壳爸袊闆r來看，中國金融監(jiān)管的主要目標(biāo)有兩個(gè)，一個(gè)是針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的審慎監(jiān)管，另一個(gè)是針對(duì)金融市場(chǎng)存在的不公平競(jìng)爭(zhēng)、欺詐行為，保護(hù)投資者和金融消費(fèi)者權(quán)益的市場(chǎng)行為監(jiān)管”[2]。近年來，有關(guān)銀行業(yè)“亂收費(fèi)”、商業(yè)銀行“暴利”，以及“四大行”協(xié)同行為的輿論爭(zhēng)議此起彼伏，伴隨《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)的實(shí)施，社會(huì)民眾對(duì)銀行業(yè)壟斷的感性認(rèn)知急需得到反壟斷規(guī)制的理性反饋。筆者曾在另文中指出，“反壟斷法適用于銀行業(yè)的障礙伴隨市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)而逐漸消弭”[3]，但既有反壟斷規(guī)制無法有效介入銀行業(yè)市場(chǎng)的重要原因在于缺乏明確的規(guī)制導(dǎo)向。《反壟斷法》確立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者福利和社會(huì)公共利益的宏觀規(guī)制導(dǎo)向并未賦予銀行業(yè)反壟斷規(guī)制充分的獨(dú)立性和權(quán)威性，反而因其與金融監(jiān)管的目標(biāo)重合而造成介入空間的擠壓與排斥。明確規(guī)制運(yùn)作的微觀導(dǎo)向是銀行業(yè)反壟斷規(guī)制開展的必要條件。

依照法權(quán)理論的核心觀點(diǎn)，“權(quán)利與權(quán)力的矛盾是社會(huì)法律生活中的基本矛盾”[4]，二者從沖突走向互動(dòng)主導(dǎo)著法律現(xiàn)象的發(fā)展和法律問題的解決。反壟斷法與反壟斷規(guī)制素以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制維護(hù)為己任，推崇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。反壟斷規(guī)制在本質(zhì)上是一種權(quán)力運(yùn)作，其法律屬性不應(yīng)過多讓步于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，應(yīng)當(dāng)如同消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品質(zhì)量等市場(chǎng)秩序規(guī)制手段一般，逐漸樹立權(quán)利的規(guī)制導(dǎo)向。從競(jìng)爭(zhēng)秩序到主體權(quán)利，反壟斷規(guī)制目標(biāo)的落地有利于行業(yè)規(guī)制實(shí)踐，尤其是壟斷行業(yè)規(guī)制實(shí)踐的開展。“當(dāng)大量的個(gè)體有權(quán)創(chuàng)立組織來開展廣泛的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)活動(dòng)時(shí)，一個(gè)權(quán)利開放秩序才算確立”[5]。銀行業(yè)主體因其特有的行業(yè)性質(zhì)先天地享有具有權(quán)力內(nèi)嵌的經(jīng)營權(quán)利，壟斷地位的形成抑或銀行業(yè)壟斷問題的出現(xiàn)很大程度上源于既有金融機(jī)構(gòu)權(quán)利的權(quán)力化塑造。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，銀行業(yè)市場(chǎng)面臨著來自“社會(huì)基層”和“弱勢(shì)領(lǐng)域”極為明顯的權(quán)利沖擊。在巨大的主體權(quán)利訴求面前，作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序規(guī)制權(quán)力代表的反壟斷規(guī)制如何回應(yīng)成為一個(gè)較為關(guān)鍵性的問題。

二、溯源：銀行業(yè)主體的權(quán)利預(yù)設(shè)與壟斷演化

不同于一般行業(yè)市場(chǎng)主體權(quán)利的普遍性，銀行業(yè)市場(chǎng)主體因其行業(yè)的管制屬性而具有較為特殊的權(quán)利表征。在中國銀行業(yè)發(fā)展初期，金融管制與金融監(jiān)管的雙重作用為國有商業(yè)銀行增添權(quán)力內(nèi)涵，確立市場(chǎng)壟斷地位。

(一)銀行業(yè)發(fā)展定位及其主體設(shè)定

銀行業(yè)鮮明的行業(yè)特征在于高度的金融管制與全方位的金融監(jiān)管。金融業(yè)對(duì)社會(huì)發(fā)展的支柱作用使得作為金融業(yè)核心的銀行業(yè)成為支柱中的支柱，其基礎(chǔ)性作用不言而喻。一般而言，從壟斷角度來看國家對(duì)行業(yè)進(jìn)行全面管制的動(dòng)機(jī)包括兩個(gè)方面：一是自然壟斷行業(yè)屬性；二是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈的關(guān)鍵行業(yè)。早期銀行業(yè)的發(fā)展具備了一定的自然壟斷特征，但是伴隨經(jīng)濟(jì)全球化與金融市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，銀行業(yè)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)擺脫了“自然壟斷”的束縛。因此，銀行業(yè)金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)地位以及對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響使國家管制成為一種必然。除此之外，風(fēng)險(xiǎn)是銀行業(yè)發(fā)展中不可回避的關(guān)鍵性問題。金融行業(yè)與金融體系的脆弱性加之銀行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的諸如信用、流動(dòng)性、經(jīng)營管理等多層面的風(fēng)險(xiǎn)，使得金融監(jiān)管成為銀行業(yè)發(fā)展之必需。金融危機(jī)之后，“由金融創(chuàng)新演化、擴(kuò)散而致的復(fù)雜性助長(zhǎng)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)……需要新型監(jiān)管工具應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來源”[6]。由此看來，銀行業(yè)主體的發(fā)展務(wù)必在一定的政府框架之下，其行為本身無時(shí)不受到市場(chǎng)監(jiān)管主體的管理與控制。

中國銀行業(yè)市場(chǎng)主體變遷也呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的路徑依賴,中國銀行業(yè)主體的發(fā)展定位與設(shè)定集中體現(xiàn)在關(guān)于商業(yè)銀行的歷次改革之中。改革開放之后，中國逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度集中的中央銀行體制向二級(jí)銀行體制過渡，工、農(nóng)、中、建四大行從央行分離出工商信貸儲(chǔ)蓄、農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)、外匯業(yè)務(wù)和固定資產(chǎn)貸款中長(zhǎng)期投資業(yè)務(wù)。四大行較為詳細(xì)的業(yè)務(wù)劃分使得相互之間并不存在實(shí)質(zhì)上的競(jìng)爭(zhēng)，雖然發(fā)展中經(jīng)歷了自主經(jīng)營權(quán)的加強(qiáng)，但是改革開放初期四大行仍然可以視為代理央行行使某一領(lǐng)域的管理職能。1993年以來，伴隨《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的出臺(tái)，逐步明確了四大行由業(yè)務(wù)分立的專設(shè)銀行過渡到擁有充分自主權(quán)的國有獨(dú)資商業(yè)銀行，并且明確提出了國有銀行改革的基本方向。在此階段，對(duì)商業(yè)銀行概念的正確把握是有效推進(jìn)銀行業(yè)市場(chǎng)主體改革的一大關(guān)鍵要素。值得一提的是，1997年亞洲金融危機(jī)使“國有企業(yè)大面積陷入經(jīng)營困境，致使國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)劇增，銀行脆弱的資產(chǎn)質(zhì)量甚至影響到國家經(jīng)濟(jì)和金融體系的安全”[7]，“銀行業(yè)不良貸款大幅上升與宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過剩、增速下滑的基本面密切相關(guān)，而銀行業(yè)風(fēng)控漏洞、過度授信、民間借貸也起了助推作用”[8]。商業(yè)銀行不良資產(chǎn)剝離以及相關(guān)資本金、資產(chǎn)質(zhì)量和監(jiān)督制度變革為后續(xù)的市場(chǎng)化改革奠定了基礎(chǔ)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，“2003年以前，商業(yè)銀行分工的淡化以及資產(chǎn)質(zhì)量的變革重點(diǎn)在于技術(shù)型生產(chǎn)邊界的擴(kuò)展，而股份制改革才是尋求結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界的移動(dòng)”[9]。2002年中央金融工作會(huì)議明確了國有商業(yè)銀行發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)思路。在國有商業(yè)銀行股份制改造之前，通過三家政策性銀行的設(shè)立剝離了國有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)。2003年底，中國銀行和中國建設(shè)銀行率先進(jìn)行股份制試點(diǎn)，隨后中國工商銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行陸續(xù)進(jìn)行股份制改造。2009年伴隨著中國農(nóng)業(yè)銀行掛牌，中國國有商業(yè)銀行股份制改革宣告完成。

從制度變遷看，產(chǎn)權(quán)制度的明晰、公司內(nèi)部治理機(jī)制的建構(gòu)，以及相關(guān)財(cái)務(wù)制度的變革使原有的國有商業(yè)銀行逐漸擺脫“國家干預(yù)”特征，成為獨(dú)立的、自主經(jīng)營的銀行業(yè)市場(chǎng)主體，并且相互之間存在的有效競(jìng)爭(zhēng)意味著銀行業(yè)市場(chǎng)初步建立。商業(yè)銀行整體的發(fā)展態(tài)勢(shì)逐漸由政府主導(dǎo)過渡到市場(chǎng)主導(dǎo)，市場(chǎng)化發(fā)展原則在實(shí)踐中得到確認(rèn)。另外，除去國有商業(yè)銀行改革之外，政府也意識(shí)到市場(chǎng)主體多元化塑造的重要性。城市商業(yè)銀行的興建、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，以及民營銀行準(zhǔn)入的放開都證成了銀行業(yè)整體發(fā)展的市場(chǎng)化態(tài)勢(shì)。但是，在良好的發(fā)展勢(shì)頭面前，我們必須保持充分的冷靜，因?yàn)殂y行業(yè)市場(chǎng)主體的權(quán)利并未從根本上得到實(shí)現(xiàn)。具體而言，首先，銀行業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作意味著銀行業(yè)金融管制的放松，放松管制是逐步減少權(quán)力對(duì)主體準(zhǔn)入和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的干涉，為市場(chǎng)新主體的出現(xiàn)和市場(chǎng)基本權(quán)利的享有提供足夠的自由空間。其次，在目前強(qiáng)監(jiān)管導(dǎo)向下的銀行業(yè)市場(chǎng)，市場(chǎng)主體的權(quán)利仍然在很大程度上受到權(quán)力的影響。市場(chǎng)主體權(quán)利享有的區(qū)域、范圍和程度都必須在權(quán)力的既定框架之內(nèi)，并且權(quán)力主體仍然擁有賦予、限制和終止主體權(quán)利的話語權(quán)。最后，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，壟斷行為的出現(xiàn)會(huì)使主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利名存實(shí)亡，權(quán)力的缺位使主體權(quán)利不能得到充分的實(shí)現(xiàn)。

(二)銀行業(yè)主體權(quán)利的壟斷演化

1.銀行業(yè)主體的權(quán)利屬性

銀行業(yè)主體權(quán)利“先天”地具備了權(quán)力內(nèi)涵，具體表現(xiàn)在：第一，銀行業(yè)的國有屬性使其承擔(dān)了一定的政策性職能，這種政策職能具備權(quán)力內(nèi)涵。從“大一統(tǒng)”到“二級(jí)制”，銀行業(yè)體制變化初期，四大國有銀行形成的動(dòng)機(jī)正是在于央行業(yè)務(wù)的剝離以及對(duì)應(yīng)領(lǐng)域投融資職能的分離。在股份制改造、三大政策性銀行分離四大國有銀行政策性職能之前，四大國有銀行在某種程度上等價(jià)于銀行業(yè)市場(chǎng)的行政機(jī)構(gòu)，其更多代替央行既進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，又負(fù)有監(jiān)督管理的義務(wù)。由此看來，政策性職能的早期賦予是對(duì)銀行業(yè)主體的一種權(quán)力配置。放眼社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀環(huán)境，銀行業(yè)的特征在于金融業(yè)的基礎(chǔ)性，而在具體銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與相對(duì)人的個(gè)別交易中則更多表現(xiàn)為信貸資源配給的優(yōu)勢(shì)地位。在發(fā)展早期，國有商業(yè)銀行從特征上更像是一種代替央行履行某一領(lǐng)域管理職能的行政機(jī)構(gòu)，支撐起進(jìn)行基礎(chǔ)信貸活動(dòng)的是國家信用。在商業(yè)銀行的模式得到認(rèn)可之后，國有商業(yè)銀行雖然具備了一定程度的獨(dú)立性，但是這種先天的信貸資源優(yōu)勢(shì)依然得到了充分的發(fā)揮，個(gè)體交易中的信貸審批與配給的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)使銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在資金融通并不發(fā)達(dá)的時(shí)期占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位。從整體上看，個(gè)體優(yōu)勢(shì)的集聚也使銀行業(yè)成為市場(chǎng)信貸發(fā)展中的關(guān)鍵一環(huán)，并且是掌握信貸審批權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)一端。第二，銀行業(yè)市場(chǎng)較為嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度造就了主體權(quán)利的稀缺性?！八拇髧猩虡I(yè)銀行控制著整個(gè)市場(chǎng)，產(chǎn)品差異化小和政策壁壘仍是銀行業(yè)發(fā)展的障礙”[10]，嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)確保了銀行業(yè)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，而與這種穩(wěn)定相對(duì)應(yīng)的代價(jià)在于市場(chǎng)的高度封閉。市場(chǎng)的封閉對(duì)于既有市場(chǎng)內(nèi)的經(jīng)營者無疑是一個(gè)利好的消息，當(dāng)銀行牌照成為一種稀缺性資源，傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客觀上就形成了對(duì)市場(chǎng)的整體獨(dú)占與分享。權(quán)利稀缺與社會(huì)巨大金融體量相比，“賣方市場(chǎng)”的形成客觀上同樣造就了銀行金融機(jī)構(gòu)交易的優(yōu)勢(shì)地位，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不再擁有單純的市場(chǎng)主體權(quán)利，其權(quán)利作用體現(xiàn)在之于相對(duì)人不平等的“權(quán)力”效應(yīng)。第三，信貸審批中的自由裁量成為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)行中的權(quán)力源泉。信貸配給是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主要金融功能，也是其主要業(yè)務(wù)之一。信貸條件的設(shè)置首先源于行業(yè)法規(guī)的基礎(chǔ)性設(shè)置，其次源于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的具體把握。雖然銀行業(yè)信貸審批的標(biāo)準(zhǔn)是客觀的，但是在具體實(shí)施的過程中具有很大程度的主觀性，從客觀條件到主觀評(píng)價(jià)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上是將信貸審批這種銀行業(yè)經(jīng)營者的市場(chǎng)主體權(quán)利衍生為一種相對(duì)于交易人的權(quán)力。綜上所述，銀行業(yè)的主體權(quán)利因國有屬性、行業(yè)管制和信貸審批而具備了不同程度的權(quán)力傾向。

2.壟斷語境下銀行業(yè)主體權(quán)利的權(quán)力導(dǎo)向

市場(chǎng)壟斷地位的形成以及壟斷行為本身體現(xiàn)出一般權(quán)利的權(quán)力化傾向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)市場(chǎng)個(gè)體都具有自由、平等發(fā)展自身的權(quán)利。然而，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意味著優(yōu)勝劣汰，個(gè)別主體因其生產(chǎn)效率、技術(shù)研發(fā)等方面的優(yōu)勢(shì)獲得了市場(chǎng)的壟斷地位，或者因行政授權(quán)而先天地享有市場(chǎng)壟斷地位。此時(shí)，原有普遍的、平等的權(quán)利伴隨主體市場(chǎng)價(jià)格與市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)話語權(quán)的享有而表現(xiàn)出極強(qiáng)的權(quán)力傾向。實(shí)際上，諸多壟斷行為得以實(shí)施的本身在于利益的驅(qū)動(dòng)，而從法律角度看，無論是濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議還是經(jīng)營者集中，社會(huì)忌憚的實(shí)際上是權(quán)力化的權(quán)利——壟斷地位的獲得使其具備了操縱市場(chǎng)發(fā)展與排擠、限制競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。除此之外，這種權(quán)力化傾向不僅體現(xiàn)在橫向與縱向的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之中，還會(huì)表現(xiàn)在縱向管理關(guān)系之中，即權(quán)力化的權(quán)利會(huì)對(duì)市場(chǎng)規(guī)制權(quán)產(chǎn)生有利于自己的影響，最終造成規(guī)制失靈與規(guī)制俘獲，權(quán)利控制了權(quán)力。

壟斷的形成可以從權(quán)利與權(quán)力的博弈關(guān)系中尋求解讀，銀行業(yè)壟斷本身也不例外。首先，權(quán)利的集聚是銀行業(yè)壟斷形成的關(guān)鍵要素。銀行業(yè)主體市場(chǎng)權(quán)利類型和權(quán)利數(shù)量的疊加都會(huì)對(duì)主體市場(chǎng)壟斷地位的形成產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。銀行業(yè)主體權(quán)利類型的豐富有助于市場(chǎng)話語權(quán)的形成，最終形成市場(chǎng)支配地位，而權(quán)利數(shù)量的疊加表現(xiàn)在壟斷協(xié)議的權(quán)利一致排外以及經(jīng)營者集中過程中權(quán)利合一。無論權(quán)利集聚的方式為何，最后的效果都體現(xiàn)在銀行業(yè)經(jīng)營者對(duì)于市場(chǎng)的控制能力。其次，銀行業(yè)市場(chǎng)的長(zhǎng)時(shí)間壟斷促成了銀行業(yè)利益集團(tuán)的形成，規(guī)制俘獲可能性的增加使得主體權(quán)利與規(guī)制權(quán)力不斷“融合”。最后，商業(yè)銀行股份制改革之后，銀行業(yè)經(jīng)營者獨(dú)立性的增強(qiáng)并未減弱權(quán)利的權(quán)力化傾向。雖然股份制改造之后，產(chǎn)權(quán)的明晰使得形式上政府干預(yù)與銀行發(fā)展相分離，但是國有控股屬性以及四大行居于中國銀行業(yè)市場(chǎng)的重要地位使得政府與其之間仍保持著千絲萬縷的聯(lián)系。如果說政策性職能是一種權(quán)力配置，那么政策性職能的剝離并沒有伴隨權(quán)力同步剔除，究其根本原因在于銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺位。從權(quán)利結(jié)構(gòu)看，一方面市場(chǎng)主體的稀缺造成的競(jìng)爭(zhēng)匱乏，根本上權(quán)力與權(quán)利之間沒有形成良性的沖突和制約；另一方面，規(guī)制權(quán)力本身也沒有對(duì)新主體權(quán)利的實(shí)質(zhì)享有提供有效的制度空間。傳統(tǒng)市場(chǎng)權(quán)力與權(quán)利對(duì)新市場(chǎng)主體的雙重排斥使得銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制未從根本上建立。

三、衍生：銀行業(yè)市場(chǎng)的權(quán)利沖突與壟斷歸責(zé)

在社會(huì)變遷和權(quán)利訴求面前，“金融監(jiān)管往往是被動(dòng)的”[11]?！爸袊D(zhuǎn)型秩序的形成不僅僅是制度供給問題，同樣是國家在轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊角色和職能界定問題”[12]。銀行業(yè)的改革與發(fā)展正是對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的有力支撐以及對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型理念的回應(yīng)，并且從根本上對(duì)政治轉(zhuǎn)型提出了一定的變革需求?！叭绻狈ζ毡樾苑珊团c生俱來的權(quán)利這一類概念，多元利益集團(tuán)沒有必要產(chǎn)生用法治解決社會(huì)秩序問題的愿望”[13]。在轉(zhuǎn)型與銀行業(yè)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)變化中，權(quán)利作為法律制度的重要一環(huán)，構(gòu)成了既有銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展沖擊的主要元素。

(一)社會(huì)轉(zhuǎn)型下的銀行業(yè)市場(chǎng)

社會(huì)轉(zhuǎn)型無論其解讀路徑為何，具體作用范圍為何，從制度角度來看都意味著一定范圍內(nèi)制度的自我調(diào)整與自我完善。社會(huì)轉(zhuǎn)型需要社會(huì)治理和社會(huì)文化的制度化構(gòu)建，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型同樣需要市場(chǎng)化和法治化的制度銜接。對(duì)于處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的銀行業(yè)而言，銀行業(yè)市場(chǎng)化是其最為關(guān)鍵同樣也是最為明確的歷史任務(wù)，而銀行業(yè)市場(chǎng)化本身可以理解為是對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型理念的一種吸收和融合?！艾F(xiàn)代金融理念的變革對(duì)于我們?nèi)绾涡纬蓪?duì)金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)管產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響”[14]。開放、民主和法治社會(huì)轉(zhuǎn)型賦予中國社會(huì)制度調(diào)試的指導(dǎo)理念，在此理念下，金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的開放、民主和法治建設(shè)都彰顯其歷史和現(xiàn)實(shí)的特殊性。開放是社會(huì)轉(zhuǎn)型期銀行業(yè)市場(chǎng)化的一種表象要求，開放意味著市場(chǎng)準(zhǔn)入的降低，更多的主體可以參與到原有封閉市場(chǎng)的發(fā)展之中。市場(chǎng)參與性的增強(qiáng)有利于豐富市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善。民主之于銀行業(yè)既表現(xiàn)在主體多元化后市場(chǎng)主體發(fā)展機(jī)會(huì)的同等享有，又表現(xiàn)在社會(huì)基層金融需求的一體滿足。壟斷結(jié)構(gòu)與壟斷行為意味著發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，無疑是金融民主的對(duì)立面。因此，銀行業(yè)民主需要建立在市場(chǎng)壟斷行為規(guī)制的基礎(chǔ)之上。而對(duì)壟斷行為的規(guī)制，對(duì)于銀行業(yè)開放與民主保障的應(yīng)有之義具有金融的法治化意義。無論是反壟斷規(guī)制還是行業(yè)規(guī)制，它們都是法治化框架下對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)與維護(hù)的規(guī)制工具。綜上所述，社會(huì)轉(zhuǎn)型下的銀行業(yè)市場(chǎng)需要通過法治化手段的運(yùn)用，不斷促進(jìn)市場(chǎng)的開放與民主。

進(jìn)一步講，社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)銀行業(yè)發(fā)展的影響不僅僅停留于理念的輸送，還表現(xiàn)在微觀的發(fā)展表達(dá)，我們認(rèn)為這一表達(dá)集中體現(xiàn)于市場(chǎng)主體的權(quán)利訴求。有學(xué)者研究指出，發(fā)達(dá)國家社會(huì)轉(zhuǎn)型的共性在于“從私法到公法的法治發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移、國家輔助角色的認(rèn)可、國家權(quán)力格局的均衡以及公共服務(wù)行政導(dǎo)向確立等四個(gè)方面”[15]。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的調(diào)整構(gòu)成了社會(huì)轉(zhuǎn)型制度調(diào)整的核心內(nèi)容，而無論是國家角色輔助還是公共行政服務(wù)導(dǎo)向，權(quán)力變化的維度在于對(duì)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的尊重以及對(duì)主體權(quán)利的保護(hù)。權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系處理構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期制度變化的主旋律，銀行業(yè)也不例外。轉(zhuǎn)型期銀行業(yè)市場(chǎng)權(quán)利與權(quán)力的博弈體現(xiàn)在既有市場(chǎng)主體的權(quán)利完善、新進(jìn)市場(chǎng)主體的權(quán)利保護(hù)，以及權(quán)力自身的完善與調(diào)試方面。毋庸置疑，銀行業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展離不開權(quán)力的有效規(guī)制，轉(zhuǎn)型期多元主體的多元權(quán)利訴求為銀行業(yè)規(guī)制權(quán)力設(shè)定了完善的目標(biāo)向度。從市場(chǎng)主體到市場(chǎng)權(quán)利，從市場(chǎng)權(quán)利到市場(chǎng)規(guī)制，市場(chǎng)主體多元權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度決定了轉(zhuǎn)型期銀行業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(二)銀行業(yè)市場(chǎng)縱向權(quán)利沖突及其歸責(zé)

縱向與橫向一般而言是作為反壟斷法行為類型之一的壟斷協(xié)議的行為細(xì)分，它是根據(jù)壟斷行為作用力范圍的不同進(jìn)行的劃分。銀行業(yè)作為提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)同樣存在縱橫之分，其中縱向指代的是垂直關(guān)系下作為交易雙方的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與作為交易相對(duì)人的金融消費(fèi)者之間的關(guān)系鏈接。從銀行業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)的中堅(jiān)力量，其金融中介、信貸供給作用得到了發(fā)揮，并且銀行業(yè)市場(chǎng)形成了一種金融機(jī)構(gòu)導(dǎo)向下的監(jiān)管模式與發(fā)展模式的構(gòu)建。毫不夸張地講，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是規(guī)制者出于穩(wěn)定監(jiān)管思路唯一在乎的，同樣也是作為規(guī)制實(shí)踐靶心的市場(chǎng)主體。如此一來就意味著作為市場(chǎng)交易人，乃至市場(chǎng)福利最終買單人的金融消費(fèi)者成為被遺忘的主體角色。在此，我們需要對(duì)縱向權(quán)利沖突意義下的金融消費(fèi)者進(jìn)行廣義的理解：一方面它是指狹義上的金融消費(fèi)者，即作為金融商品與服務(wù)交易相對(duì)人的消費(fèi)者主體；另一方面，也可以表示既有金融排斥下弱勢(shì)金融領(lǐng)域未能得到平等金融服務(wù)的小微金融需求群體。無論是否處于具體的金融交易之中，他們都因市場(chǎng)壟斷行為與市場(chǎng)壟斷結(jié)構(gòu)的存在而受到了權(quán)力的排擠。

金融危機(jī)以來，世界范圍內(nèi)關(guān)于金融消費(fèi)者市場(chǎng)角色的認(rèn)知促進(jìn)了金融消費(fèi)者權(quán)利的明晰，與此同時(shí)各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)紛紛將金融消費(fèi)者作為與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)地位相同的市場(chǎng)主體給予必要的制度保護(hù)?！爸袊M(fèi)者面臨的嚴(yán)重的信息失靈問題急需解決，這需要借助于公權(quán)的力量建立和完善相關(guān)的制度體系”[16]。從投資者到消費(fèi)者，普遍意義消費(fèi)者權(quán)利的金融市場(chǎng)類推成為一個(gè)發(fā)展的共識(shí)。在金融消費(fèi)者保護(hù)浪潮下，普惠金融秉承金融民主之理念也成為了金融消費(fèi)者“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”的代表。普惠金融要求金融作為一種社會(huì)公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)平等為社會(huì)群眾所享有，普惠金融尤其重視農(nóng)村金融與小微金融領(lǐng)域的金融需求滿足，并且通過微型金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐實(shí)現(xiàn)對(duì)小微金融領(lǐng)域的特殊機(jī)構(gòu)供給。我們認(rèn)為，普惠金融的邏輯起點(diǎn)在于弱勢(shì)金融領(lǐng)域市場(chǎng)對(duì)主體權(quán)利的排斥與漠視，而其極力拓展之核心在于市場(chǎng)主體平等金融服務(wù)權(quán)之實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國而言，無論是自身發(fā)展問題應(yīng)對(duì)，還是國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)吸收，金融消費(fèi)者保護(hù)與弱勢(shì)金融需求供給都是亟待解決的問題，兩者從被遺忘到被發(fā)現(xiàn)，對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)主體角色的認(rèn)可意味著需要對(duì)相關(guān)基本權(quán)利進(jìn)行有效的制度保護(hù)。

在某種意義上，銀行業(yè)市場(chǎng)一直存在著縱向交易關(guān)系，但是這種交易關(guān)系因銀行業(yè)穩(wěn)定的強(qiáng)勢(shì)邏輯而沒有得到行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)足夠的重視，行業(yè)規(guī)制重心一直在于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主體資格與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)型期銀行業(yè)市場(chǎng)縱向權(quán)利沖突表現(xiàn)在：第一，新主體的權(quán)利漠視符合壟斷狀態(tài)下銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的效率原則。以金融消費(fèi)者為代表的市場(chǎng)新主體權(quán)利漠視的原因包括金融排斥和規(guī)制缺位等方面，但是一個(gè)有力的解釋在于金融消費(fèi)者的權(quán)利漠視是市場(chǎng)壟斷下較為“常規(guī)”的后果表現(xiàn)，并且弱勢(shì)領(lǐng)域的主體排斥符合市場(chǎng)主體盈利最大化的經(jīng)營效率要求，而銀行業(yè)市場(chǎng)壟斷輔之信貸資源優(yōu)勢(shì)衍生出銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)交易優(yōu)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)之外主體權(quán)利的限制存在更大的可能性。第二，新主體的權(quán)利漠視與傳統(tǒng)主體的權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)無法使市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的雙贏。在銀行業(yè)壟斷狀態(tài)下，我們?nèi)匀豢梢栽诙唐趦?nèi)實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定乃至市場(chǎng)效率的提升。但是就長(zhǎng)期而言，縱向主體間的權(quán)利沖突勢(shì)必會(huì)對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展產(chǎn)生制約，金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)不足會(huì)造成金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)傳導(dǎo)，弱勢(shì)金融領(lǐng)域的照顧不周同樣會(huì)引發(fā)尖銳的社會(huì)問題。第三，新主體的權(quán)利訴求無法得到滿足意味著銀行業(yè)市場(chǎng)權(quán)利結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。市場(chǎng)壟斷為銀行業(yè)市場(chǎng)帶來了穩(wěn)定的權(quán)利結(jié)構(gòu)，但這種權(quán)利結(jié)構(gòu)隨著新主體的加入，權(quán)利的新訴求受到縱向沖擊。權(quán)利的平等享有與共同實(shí)現(xiàn)是社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的一大寄托。

(三)銀行業(yè)市場(chǎng)橫向權(quán)利沖突及其歸責(zé)

銀行業(yè)市場(chǎng)的橫向權(quán)利沖突主要發(fā)生在市場(chǎng)平層競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之中。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，銀行業(yè)市場(chǎng)的開放與民主會(huì)在短時(shí)間內(nèi)形成主體數(shù)量的堆積。但是銀行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營者數(shù)量的攀升并不意味著市場(chǎng)主體多元化的確立。以新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展為例，2006年國家開始推行新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)政策，重點(diǎn)推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，以及農(nóng)村信用互助社三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)?！暗蜏?zhǔn)入”原則下，村鎮(zhèn)銀行與小額貸款公司的數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)得到了攀升，而數(shù)量攀升除解決了一定農(nóng)村金融供給問題外，也出現(xiàn)了諸多機(jī)構(gòu)數(shù)量非理性增長(zhǎng)引發(fā)的資源配置低下[17]。因此，從主體數(shù)量化到主體多元化，一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于新舊主體間能否從權(quán)利的形式平等過渡到實(shí)質(zhì)平等。市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的放開在新舊主體之間形成了市場(chǎng)主體進(jìn)入和經(jīng)營的權(quán)利平等，新主體可以自由地進(jìn)入市場(chǎng)，參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中。然而，權(quán)利的形式平等并不意味著實(shí)質(zhì)平等，以市場(chǎng)壟斷和監(jiān)管失靈為代表的排斥行為阻礙著銀行業(yè)經(jīng)營者實(shí)質(zhì)權(quán)利的享有，并最終造成權(quán)利的實(shí)質(zhì)性磨滅。可以說，一定環(huán)境供給的缺乏使得權(quán)利不具備實(shí)現(xiàn)的條件：一方面監(jiān)管執(zhí)法能否在新舊主體之間保持統(tǒng)一，決定了權(quán)利享有的監(jiān)管環(huán)境供給；另一方面壟斷行為規(guī)制是否得當(dāng)意味著權(quán)利享有是否具備應(yīng)有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

從實(shí)踐發(fā)展看，學(xué)界與銀行業(yè)界關(guān)于中小銀行和民營銀行的發(fā)展都主張一種個(gè)性化路線，即不直接與大型銀行展開業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，重點(diǎn)開拓被大型銀行忽視的領(lǐng)域和群體?；诖朔N原則，小微企業(yè)、農(nóng)村金融，以及產(chǎn)品創(chuàng)新成為中小銀行和民營銀行發(fā)展的關(guān)鍵。在民營銀行準(zhǔn)入限制放開之后，新進(jìn)成立的幾家民營銀行均宣稱不會(huì)與大銀行展開業(yè)務(wù)爭(zhēng)奪，重點(diǎn)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域和小微領(lǐng)域的信貸發(fā)展。新進(jìn)銀行的低姿態(tài)和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的回避態(tài)度從表面上表現(xiàn)出銀行業(yè)市場(chǎng)并不存在形式上的橫向權(quán)利沖突，但是我們認(rèn)為這種發(fā)展的回避恰恰表明了現(xiàn)有銀行業(yè)市場(chǎng)橫向沖突的激烈。中國商業(yè)銀行從業(yè)務(wù)經(jīng)營和發(fā)展角度來講普遍具有同質(zhì)化的特征，商業(yè)銀行發(fā)展中的個(gè)性化不足是造成局部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度和部分市場(chǎng)無人問津的主要原因。新進(jìn)主體的業(yè)務(wù)回避實(shí)際上是權(quán)利作用范圍的一種回避，避免因競(jìng)爭(zhēng)與既得利益集團(tuán)產(chǎn)生權(quán)利沖突，壓縮自身在市場(chǎng)中的生存空間。因此，發(fā)展中的權(quán)利回避表明銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不健全。除此之外，既有市場(chǎng)中的權(quán)利集聚也會(huì)對(duì)新主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生困境。一方面，既有權(quán)利集聚表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施占有下的排斥行為，例如中國銀聯(lián)對(duì)新進(jìn)主體的封閉與高準(zhǔn)入條件設(shè)置會(huì)使新主體的發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的權(quán)利受限；另一方面，新主體的后發(fā)劣勢(shì)同樣不利于權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)在資金鏈條的不穩(wěn)定、公司內(nèi)部治理機(jī)制的不完善，以及民間資本的體制排斥等方面。民間資本缺乏實(shí)質(zhì)性地參與銀行業(yè)的發(fā)展直接導(dǎo)致了銀行業(yè)市場(chǎng)的金融牌照停留于“內(nèi)部分享”，無法真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的廣泛參與。造成民間資本信任危機(jī)的主要原因在于監(jiān)管政策的尺度控制，而造成主體排斥的主要原因正是銀行業(yè)市場(chǎng)的壟斷行為。需要明確的是，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)不意味著權(quán)利沖突的必然性，而是在法定框架內(nèi)權(quán)利的法定實(shí)現(xiàn)。權(quán)利實(shí)質(zhì)平等下的權(quán)利沖突是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的表現(xiàn)，而實(shí)質(zhì)平等條件的建立需要對(duì)壟斷行為與壟斷問題進(jìn)行有效的預(yù)防。另外我們也應(yīng)當(dāng)注意到，在關(guān)于銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)定的諸多考量因素中，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行充分的評(píng)估。

四、變革：銀行業(yè)市場(chǎng)的權(quán)利重塑與壟斷破解

金融市場(chǎng)發(fā)展和金融監(jiān)管變革的整體趨勢(shì)都表現(xiàn)出鮮明的權(quán)利導(dǎo)向，權(quán)利路徑可以成為金融市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的有效依托。銀行業(yè)市場(chǎng)在縱向和橫向上，競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)和消費(fèi)者市場(chǎng)具備不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)。在這兩個(gè)市場(chǎng)之中，銀行業(yè)壟斷問題的破解需要不同的權(quán)利思維、不同的規(guī)制目標(biāo)，以及不同的規(guī)制方法應(yīng)用。

(一)金融發(fā)展的權(quán)利導(dǎo)向

銀行業(yè)市場(chǎng)的壟斷問題尋求權(quán)利導(dǎo)向的解決路徑并非空穴來風(fēng)，它實(shí)際上是對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展過程中的權(quán)利導(dǎo)向趨勢(shì)的吸收與回應(yīng)。放眼全球，主要發(fā)達(dá)國家已經(jīng)陸續(xù)經(jīng)過金融市場(chǎng)化進(jìn)程的改造，發(fā)展中國家同時(shí)正在接受金融市場(chǎng)化進(jìn)程的洗禮。在金融市場(chǎng)化進(jìn)程之中，金融法治化作為一個(gè)高層次的目標(biāo)與金融市場(chǎng)化發(fā)展的保證越來越得到各國的重視，通過金融法治建設(shè)為金融市場(chǎng)化發(fā)展保駕護(hù)航成為各國政府發(fā)展的依歸。金融法治化的合理內(nèi)涵不僅在于金融市場(chǎng)宏觀法律規(guī)范與法律體系的完善，更在于市場(chǎng)主體權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)，亦即通過市場(chǎng)主體權(quán)利的維護(hù)實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)發(fā)展的秩序維持。從目前全球金融發(fā)展看，金融監(jiān)管和普惠金融是較為集中體現(xiàn)金融發(fā)展權(quán)利導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)：一方面金融監(jiān)管在金融危機(jī)時(shí)面臨著基于主體權(quán)利導(dǎo)向的調(diào)試；另一方面普惠金融也以小微金融主體市場(chǎng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為基準(zhǔn)形成了一系列針對(duì)性完善措施。

從金融監(jiān)管變革中的權(quán)利導(dǎo)向看?！懊绹鴶?shù)十年來，政策制定者和專業(yè)人士一直鼓吹金融創(chuàng)新利好的毋庸置疑……當(dāng)然許多金融創(chuàng)新在近年來也為消費(fèi)者和社會(huì)帶來了福利”[18]，但是金融創(chuàng)新的肆意和金融監(jiān)管的疏忽最終導(dǎo)致了金融危機(jī)的爆發(fā)。金融危機(jī)之后，美國《多德-弗蘭克法案》的出臺(tái)可以較為集中地體現(xiàn)出監(jiān)管措施的變革方向[19]，我們可以將擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)力、設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局，以及“沃克爾規(guī)則”采納解讀為“一個(gè)核心與兩個(gè)方向”：首先，“一個(gè)核心”是指以金融監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)大為核心，強(qiáng)調(diào)金融發(fā)展過程中金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性的全面發(fā)揮。其次，“兩個(gè)方向”是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力變革的主要方向，同時(shí)也是其對(duì)金融市場(chǎng)著力改善的方式，即金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)與金融機(jī)構(gòu)權(quán)利限制。金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)主要體現(xiàn)在專門性金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，即消費(fèi)者金融保護(hù)局的設(shè)立，而金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利限制體現(xiàn)在針對(duì)“大到不能倒”問題解決的分拆與內(nèi)部監(jiān)控措施，以及“沃爾克規(guī)則”投機(jī)性交易與金融衍生品交易的嚴(yán)格管制。從追求的規(guī)制效果看，金融監(jiān)管變革立足于金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)和作為市場(chǎng)主體的金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利限制。通過縱向關(guān)系中主體權(quán)利的平衡，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)秩序的調(diào)控。

從普惠金融發(fā)展中的權(quán)利導(dǎo)向看，普惠金融理念的全球?qū)嵺`最早源于2005年聯(lián)合國關(guān)于微型信貸活動(dòng)的推廣，普惠金融理念的核心可以從字面上理解為金融服務(wù)的普遍惠及，即任何人都可以平等接受金融服務(wù)。因此，我們可以講，普惠金融無論是理念還是實(shí)踐，市場(chǎng)主體金融參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)是其不變的核心。從具體時(shí)間看，普惠金融主要立足于小微個(gè)體金融服務(wù)的對(duì)口扶持，通過小額貸款活動(dòng)的開展，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)的物理覆蓋以解決金融市場(chǎng)弱勢(shì)領(lǐng)域與弱勢(shì)群體的金融服務(wù)供給不足問題。金融危機(jī)發(fā)生之后，普惠金融理念更是伴隨金融消費(fèi)者保護(hù)的世界浪潮取得了前所未有的發(fā)展。從權(quán)利實(shí)現(xiàn)角度看，普惠金融實(shí)際上是將金融消費(fèi)者的權(quán)利內(nèi)容給予了充分的擴(kuò)展與補(bǔ)充，使其不僅僅局限于既有金融市場(chǎng)交易中主體平等交易權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，更重要的在于社會(huì)群眾對(duì)于金融服務(wù)的普遍接受，尤其是小微領(lǐng)域與農(nóng)村金融領(lǐng)域。進(jìn)言之，普惠金融將以農(nóng)民金融權(quán)和小微金融權(quán)為核心的金融參與權(quán)滲入既往以平等交易權(quán)為主的金融消費(fèi)者保護(hù)之中。

綜上所述，無論是金融機(jī)構(gòu)還是金融消費(fèi)者，權(quán)利的賦予、限制與保護(hù)可以成為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)維護(hù)金融市場(chǎng)秩序所仰仗的規(guī)制方法。權(quán)利導(dǎo)向已經(jīng)成為金融市場(chǎng)發(fā)展過程中不可逆的趨勢(shì)。

(二)銀行業(yè)市場(chǎng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)

銀行業(yè)市場(chǎng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)因銀行業(yè)主體的特殊性以及銀行業(yè)交易關(guān)系的特殊性而表現(xiàn)為縱向和橫向不同的權(quán)利關(guān)系。從宏觀看，我們可以在兩個(gè)場(chǎng)域探討銀行業(yè)市場(chǎng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)：競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)與消費(fèi)者市場(chǎng)。

銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)出一種橫向的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，市場(chǎng)主體的權(quán)利多表現(xiàn)為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)基本權(quán)利的享有和實(shí)現(xiàn)。一般而言，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)除了具備一般公司法人屬性之外，其權(quán)利內(nèi)涵受到了諸多法律的限制，也就是說銀行業(yè)市場(chǎng)主體權(quán)利的享有具有鮮明的國家干預(yù)特征。從微觀看，《商業(yè)銀行法》第3條規(guī)定的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍均可以構(gòu)成其市場(chǎng)主體基本權(quán)利的內(nèi)容；而從宏觀看，這種法定權(quán)利體現(xiàn)在平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。在競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主體權(quán)利應(yīng)當(dāng)被主體所平等享有，這是一種必要的法定形式享有，而在發(fā)展的過程中，權(quán)利的沖突可以表現(xiàn)出銀行業(yè)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，同樣也可以表現(xiàn)為某些主體權(quán)利集聚后對(duì)于新主體、競(jìng)爭(zhēng)主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的抑制行為。另外，競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要因素在于行政權(quán)力的干涉，例如小額貸款公司這類銀行金融機(jī)構(gòu)因行政權(quán)力設(shè)定先天地造成市場(chǎng)主體權(quán)利的不完善，我們暫且不討論行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)設(shè)定是否合理，但是這種事前的審批限制行為是具有合理性的。同時(shí)，行政權(quán)力干涉的不合理行為表現(xiàn)在通過促進(jìn)一部分主體權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，而造成了市場(chǎng)主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的不平等，也就是濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)行為。因此對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)的權(quán)利規(guī)制而言，主要規(guī)制方向在于現(xiàn)有市場(chǎng)以及未來市場(chǎng)主體多元化下的權(quán)利排斥行為。

銀行業(yè)消費(fèi)者市場(chǎng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)出一種縱向的交易關(guān)系，權(quán)利結(jié)構(gòu)的客體內(nèi)容是金融消費(fèi)者享受銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品與金融服務(wù)過程中的權(quán)利表現(xiàn)。金融消費(fèi)者是銀行業(yè)市場(chǎng)不能被忽視的市場(chǎng)主體之一，作為金融商品與服務(wù)的最終接受者，處于銀行業(yè)市場(chǎng)縱向鏈條末端的金融消費(fèi)者同樣具有一般消費(fèi)者的弱勢(shì)特征，并且這種弱勢(shì)特征會(huì)因銀行業(yè)市場(chǎng)的專業(yè)性而逐漸加深。如何緩解銀行業(yè)市場(chǎng)縱向交易關(guān)系中的信息不對(duì)稱成為金融市場(chǎng)發(fā)展的重要議題。不同于競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)突出的平權(quán)屬性，消費(fèi)者市場(chǎng)多表現(xiàn)為權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性以及金融消費(fèi)者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)的法定義務(wù)，除此之外更需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行保護(hù)職責(zé)。從權(quán)利表現(xiàn)看，消費(fèi)者市場(chǎng)中金融消費(fèi)者的權(quán)利包括了平等交易權(quán)和金融參與權(quán)兩大部分：前者主要表現(xiàn)在消費(fèi)者一般法定權(quán)利的銀行業(yè)推導(dǎo)上，而后者則體現(xiàn)出在金融民主與金融市場(chǎng)化思潮下，弱勢(shì)金融群體的權(quán)利維護(hù)。

(三)銀行業(yè)壟斷問題破解的權(quán)利思維

壟斷問題本身表現(xiàn)出極為鮮明的權(quán)利邏輯，通過權(quán)利思維思考銀行業(yè)壟斷問題的破解可以為銀行業(yè)壟斷問題的反壟斷規(guī)制提供更多的思路。從權(quán)利思維看，銀行業(yè)壟斷問題的負(fù)外部性主要表現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)中小銀行市場(chǎng)主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不充分，以及消費(fèi)者市場(chǎng)金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)不足?！敖鹑诘哪康脑谟趯?shí)現(xiàn)分配的公正，在此過程中不應(yīng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)滯脹，也不應(yīng)產(chǎn)生誤導(dǎo)性的惡性刺激因素”[20]。銀行業(yè)壟斷問題破解的權(quán)利邏輯主要通過競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)和消費(fèi)者市場(chǎng)規(guī)制目標(biāo)的明確，主體沖突的緩和以及個(gè)性方法的使用，為反壟斷規(guī)制提供改進(jìn)的方向。

從銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)的反壟斷規(guī)制適用看。反壟斷規(guī)制應(yīng)當(dāng)著眼于因市場(chǎng)主體實(shí)施壟斷行為而引發(fā)的交易排斥行為上，反壟斷規(guī)制的核心權(quán)利導(dǎo)向在于市場(chǎng)主體經(jīng)營自由權(quán)與平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)層面的根本意義在于賦予銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者平等的法定框架下的發(fā)展權(quán)利。對(duì)于銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)規(guī)制中的行業(yè)規(guī)制與反壟斷規(guī)制沖突，應(yīng)當(dāng)立足于協(xié)調(diào)機(jī)制的有效建立。競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)是銀行業(yè)發(fā)展的核心市場(chǎng)，與此同時(shí)也是銀行業(yè)管制與監(jiān)管措施所極力調(diào)控的市場(chǎng)層面，由此看來，行業(yè)規(guī)制作為一種核心規(guī)制與傳統(tǒng)規(guī)制具有充分的規(guī)制信息與規(guī)制經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。因此，反壟斷規(guī)制在銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)的適用應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)行業(yè)規(guī)制的補(bǔ)充與配合，可以通過反壟斷規(guī)制恢復(fù)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)應(yīng)有的權(quán)利結(jié)構(gòu)，而不能通過反壟斷規(guī)制的實(shí)施刻意建構(gòu)新的市場(chǎng)權(quán)利結(jié)構(gòu)。也就是說，銀行業(yè)市場(chǎng)權(quán)利結(jié)構(gòu)的變動(dòng)權(quán)在于行業(yè)規(guī)制結(jié)構(gòu)，而權(quán)利結(jié)構(gòu)的恢復(fù)權(quán)可以適當(dāng)由反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)分享?；谠撜摂啵y行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)的反壟斷規(guī)制應(yīng)當(dāng)選擇較為緩和的規(guī)制方法，重在事后修補(bǔ)，而非全盤布控。

從銀行業(yè)消費(fèi)者市場(chǎng)的反壟斷規(guī)制適用看。反壟斷規(guī)制應(yīng)當(dāng)著眼于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)壟斷行為引發(fā)的交易排斥與利益剝奪行為，反壟斷規(guī)制的核心權(quán)利導(dǎo)向在于金融市場(chǎng)的平等交易權(quán)和金融參與權(quán)。消費(fèi)者保護(hù)與消費(fèi)者福利的提升歷來是反壟斷法實(shí)施的重要目標(biāo)之一，銀行業(yè)市場(chǎng)尤其是消費(fèi)者市場(chǎng)的反壟斷規(guī)制應(yīng)當(dāng)樹立起維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利的理念。金融市場(chǎng)消費(fèi)者的弱勢(shì)地位以及金融市場(chǎng)消費(fèi)者權(quán)利實(shí)現(xiàn)不充分的嚴(yán)峻形勢(shì)使得無論是反壟斷規(guī)制還是行業(yè)規(guī)制，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整規(guī)制措施，維護(hù)金融市場(chǎng)消費(fèi)者的權(quán)利。從主體沖突看，金融危機(jī)之后金融消費(fèi)者保護(hù)成為金融監(jiān)管的主要變革趨勢(shì)之一，這種變革說明現(xiàn)有銀行業(yè)金融規(guī)制對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)嚴(yán)重不足，因此作為一種可期待的規(guī)制方式的補(bǔ)充，我們可以將反壟斷規(guī)制與行業(yè)規(guī)制的沖突相擱置，并且賦予反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)充分的對(duì)因壟斷行為引發(fā)的金融消費(fèi)者問題的處理與規(guī)制。也就是說，在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的既定目標(biāo)面前，反壟斷規(guī)制與金融規(guī)制不存在傳統(tǒng)與新型、業(yè)內(nèi)與業(yè)外規(guī)制的差別，基于自身規(guī)制的專業(yè)性，在不存在重復(fù)執(zhí)法的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利有效、及時(shí)的保護(hù)。由此，從規(guī)制方法看，反壟斷規(guī)制應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)硬和傳統(tǒng)的措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行業(yè)市場(chǎng)金融消費(fèi)者的保護(hù)。

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