全國人大常委會授權(quán)視域下的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革研究

李云霖，彭 蘭

從建國初期的土地集體化到改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，再到現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”，土地制度改革一直深深影響著我國經(jīng)濟的發(fā)展。對此，經(jīng)濟學界和管理學界已有多重的解釋和論證，并且很有啟發(fā)。但這些論證大多是從如何提高土地利用率和促進規(guī)?；?jīng)營的角度出發(fā)，忽視了改革的步驟性和程序性，而且因為缺乏具體明確的法律保障，也欠缺“重大改革必須于法有據(jù)”的法治視角。從2014年中央一號文件開始提出對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的探索，再到2017年《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(下文簡稱《修正案》)提交全國人大常委會審議，全國人大常委會共計做出了四個授權(quán)決定。這些標志著在全面深化改革過程中不僅注重制度的頂層設(shè)計，積極探索變革城鄉(xiāng)二元體制，而且注重發(fā)揮法律的指引和規(guī)范作用。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法理基礎(chǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是我國改革進入攻堅期的新選擇。而如何明確“三權(quán)分置”的具體內(nèi)涵，闡明“三權(quán)分置”的法律關(guān)系以及尋求相應(yīng)的政策及法律作為支撐，將是新一輪土地改革的基石。

(一)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)涵

現(xiàn)行法律和政策表明，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是指國家為了積累改革經(jīng)驗，全國人大常委會通過授權(quán)決定在特定區(qū)域、時限與主體中暫時調(diào)整土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法、擔保法的部分法律條文實施，鼓勵實施主體通過界明農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，確定各權(quán)屬之間的關(guān)系，明晰各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，同時對權(quán)利主體財產(chǎn)權(quán)變動方式作出探索進而規(guī)范的一種改革舉措，是中國特色社會主義法律體系形成條件下處理全面深化改革和維持法律權(quán)威間張力的理念、制度與運行的總稱。

1. 所有權(quán)

對于《物權(quán)法》第39條中關(guān)于所有權(quán)的概念解釋，筆者認為并不能簡單地適用在農(nóng)村土地上。因為按照其觀點推演，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體組織所有，那么由其產(chǎn)生的收益自然應(yīng)歸集體組織所有。可實際上，卻是由土地使用人最終享有收益權(quán)，集體組織并沒有獲得相關(guān)收益。如何避免變相造成土地私有化，這是本次農(nóng)村土地“三權(quán)分置”必須要面對的一個問題。

在討論農(nóng)村土地所有權(quán)的時候，還有一個問題需要解決，理論上農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于集體組織，而農(nóng)民集體組織分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組三級，可法律并沒有具體明確歸屬于哪一類型的集體組織，亦或是三者共有。這就給了土地確權(quán)工作帶來很大困擾，因為如果無法最終釋明，那么集體組織將無法獲得土地產(chǎn)生的收益，其組織效能將會越來越弱，這是必須要注意的現(xiàn)象。此外，隨著國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視，農(nóng)業(yè)補貼的力度亦逐步加大，但從實踐中反饋的情況來看，很多款項在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會這兩級時往往易被截留，這就對農(nóng)民集體利益造成極大侵害。這也是在落實集體所有權(quán)時必須要解決的另一重大問題。

2. 承包權(quán)

目前我國現(xiàn)行法律和政策中對于土地承包權(quán)的單獨定義尚不明確?！掇r(nóng)村土地承包法》的規(guī)定與《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(下文簡稱《意見》)中的表述并不一致。同時，對于土地承包權(quán)的權(quán)利屬性的爭議在學界可謂是“百家爭鳴”。

土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)利，同時為了避免農(nóng)地權(quán)利體系的復(fù)雜性，所以仍應(yīng)沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”一詞[1]。原因如下。第一，從現(xiàn)有的法律及政策規(guī)定來說，《意見》對于“土地承包權(quán)”的表述與《物權(quán)法》第125條對于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定，在本質(zhì)上并無差異。但若如此，何以還會有“三權(quán)分置”？“土地經(jīng)營權(quán)”由何而來？而這也是此次“三權(quán)分置”改革重心所在。第二，此前“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”在過去很長時間內(nèi)，被立法者混用。從法律概念上直觀理解，土地承包經(jīng)營權(quán)并不同于土地承包權(quán)，但是從二者被混用的情況而言，我國立法者并沒有真正遵從法理，而是認為土地承包經(jīng)營權(quán)包含了土地承包權(quán)。而縱觀此次改革，特別是《意見》中對于“土地承包權(quán)”的概念解釋，顯然黨中央明晰在“三權(quán)分置”改革的大框架下，虛化的土地承包經(jīng)營權(quán)只是在某些特定的場合下作為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一體。

3. 經(jīng)營權(quán)

同樣，對土地經(jīng)營權(quán)的概念也僅是在《意見》中有提及，即“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！钡@并不意味著在現(xiàn)有法律的框架和體系之下沒有土地經(jīng)營權(quán)的地位，在2017年《修正案》中就有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。當然，現(xiàn)有法律對于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性亦無界定。

我們認為應(yīng)采用“債權(quán)說”，即土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，但是為了保護土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，亦建議將土地經(jīng)營權(quán)高度物權(quán)化[2]。主要原因在于：第一，“債權(quán)說”確立意味著土地經(jīng)營權(quán)的存在不會違反《物權(quán)法》的“一物一權(quán)”原則；第二，土地經(jīng)營權(quán)在對抗效力以及存續(xù)期間等上均符合債權(quán)的要求，將其歸屬于債權(quán)也符合其屬性。“三權(quán)分置”之下土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利保護勢必成為改革的關(guān)鍵點，因此，將其高度物權(quán)化亦是最好的選擇。從我國法院審判的相關(guān)案例中，也可以看到相關(guān)的價值取向[3]。

(二)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的依據(jù)

作為黨政分工的社會主義國家，我國改革措施的法理依據(jù)主要來自兩個方面，一是中國共產(chǎn)黨的主張和黨內(nèi)規(guī)范性文件，二是全國人大常委會的授權(quán)決定和相關(guān)法律法規(guī)*相關(guān)法律法規(guī)不再贅述，重點闡述全國人大常委會的授權(quán)決定。。因此本次農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法理依據(jù)也應(yīng)當從這兩個方面來尋找。

1. 黨的主張和黨內(nèi)規(guī)范性文件

作為最廣大人民根本利益的代表者，在推進農(nóng)村土地改革的過程中，中共責無旁貸，并且具有舉足輕重的作用。十八大以來，領(lǐng)導(dǎo)人多次在相關(guān)會議上明確提出有關(guān)農(nóng)村土地改革的重大決策部署，要求全面落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革措施。有關(guān)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的黨內(nèi)規(guī)章最早可以追溯到2013年的中央農(nóng)村工作會議*會議首次提出將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。。2014年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。2015年中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)文《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，要求放活經(jīng)營權(quán)。2016年中共中央和國務(wù)院印發(fā)了《意見》，提出了對經(jīng)營主體的保障。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)”[4]。這些黨的主張和黨內(nèi)規(guī)范性文件明確了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”地位、作用，指明了黨在十八大、十九大以來新形勢下的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的方向，同時表明了關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革過程中可能遇到的困難以及對應(yīng)的解決措施。

2. 法律依據(jù)

法律是改革成果的保障。實踐中已經(jīng)被證明可行的改革措施，會被落實成相應(yīng)的法律法規(guī)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革也不例外。2015年全國人大常委會在33個試點的縣市對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革進行了第一次授權(quán)[5]，隨后不久，全國人大常委會又在更大的范圍內(nèi)進行了農(nóng)村土地改革試點授權(quán)[6]。這兩次授權(quán)，既為農(nóng)村土地改革提供了法律正當性，也積累了相關(guān)實踐經(jīng)驗。2017年全國人大常委會審議了《修正案》并對農(nóng)村土地改革做出了相應(yīng)的調(diào)整等，這些都表明農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是法律修改的方向，更加明確了“三權(quán)分置”的法律地位。與此同時，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次、三十一次會議亦相繼通過了關(guān)于穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村土地征收以及推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)改革試點的授權(quán)決定[7]。這兩個決定均指出試點區(qū)域在原來的施行期限屆滿后再延長一年，延長期滿，國務(wù)院再提出修訂相關(guān)法律等內(nèi)容。顯然，這表明農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革再一次被認可，而與之相關(guān)的法律規(guī)范的修訂也在計劃之內(nèi)。

(三)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法律關(guān)系

任何權(quán)利都要有其與之相對應(yīng)的主體、客體和內(nèi)容，雖然現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并沒有完整的規(guī)定，但中共中央的文件已經(jīng)做出了指示。通過深度解讀、全面厘清 “三權(quán)”的法律關(guān)系，對于未來政策和法律的制定和修改都具有一定的指導(dǎo)作用。

1. 主體

朱廣新指出權(quán)利主體明晰是民事權(quán)利的基本要求[8]。第一，《農(nóng)村人民公社工作條例草案》指出我國土地權(quán)利制度為“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，在目前我國實踐中，土地權(quán)利仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所享有。我國在立法上也明確了農(nóng)地所有權(quán)的主體可以歸結(jié)為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織；村農(nóng)民集體組織；村民小組或者生產(chǎn)隊農(nóng)民集體組織。但法律也僅是明確了其主體地位，并未具體規(guī)定所有權(quán)歸屬于哪一類型的集體組織，亦或是三者共有。學者孫楠認為，應(yīng)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村小組所有這兩種形式，因為這兩種形式于范圍上不合適，而將權(quán)利歸屬于村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織既可減少對權(quán)利主體的爭議，亦可保護農(nóng)民利益[9]。第二，對于土地承包權(quán)的主體的定位，現(xiàn)行法規(guī)定不一致。《農(nóng)村土地承包法》第5條、15條出現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”兩個主體概念；《物權(quán)法》第125條則表述為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”；《民法總則》第55條又規(guī)定為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”。從法理的角度上解釋“成員”即作為個體的自然人，而“農(nóng)戶”則是集合體，二者所表達的概念雖在一定程度上有重合，但從法律的嚴謹性出發(fā)解釋則不然，于此，這意味著現(xiàn)行法律出現(xiàn)矛盾？我們認為，將土地承包權(quán)的主體確定為“成員”與“農(nóng)戶”并無不妥。因為，將其規(guī)定為“集體經(jīng)濟組織成員”意味著只要該自然人屬于本集體經(jīng)濟組織即可享有該權(quán)利，這是強調(diào)“公平原則”的要求；當然，發(fā)展亦需“兼顧效率”，賦予“農(nóng)戶”承包權(quán)主體地位，這對于提高耕作效率具有不可忽視的作用[10]。第三，現(xiàn)行法律對土地經(jīng)營權(quán)的主體并無規(guī)定，但根據(jù)《意見》不難看出，其認為土地經(jīng)營權(quán)的主體是流轉(zhuǎn)土地的受讓人。根據(jù)前述土地承包權(quán)的具體內(nèi)涵可知，在未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地之上，土地承包權(quán)實際上仍解釋為“兩權(quán)分離”下的土地承包經(jīng)營權(quán)，這就意味著，土地經(jīng)營權(quán)的主體還應(yīng)包括未流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利人，即土地承包權(quán)人。

2. 客體

“三權(quán)分置”改革背景下的農(nóng)村土地是指狹義的農(nóng)村土地，區(qū)別于《土地管理法》第4條中規(guī)定的廣義上的土地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》的規(guī)定不難看出，農(nóng)村土地所有權(quán)的客體包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面，也包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等。當然，作為土地所有權(quán)派生出來的土地承包權(quán)，其客體亦如此。與此同時，《意見》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的客體是流轉(zhuǎn)土地，這就意味著“未流轉(zhuǎn)的承包地”不能成為土地經(jīng)營權(quán)的客體。但根據(jù)前述土地經(jīng)營權(quán)的主體可知，既然其主體應(yīng)該解釋為土地承包權(quán)人及流轉(zhuǎn)土地的受讓人，毋庸置疑，其客體也應(yīng)在流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)之上涵蓋未流轉(zhuǎn)土地，如此才能符合法律邏輯結(jié)構(gòu)。此外，根據(jù)高圣平對于土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體的解釋，亦可認為其贊同將土地經(jīng)營權(quán)的客體擴大至未流轉(zhuǎn)土地。

3. 內(nèi)容

首先，根據(jù)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定，即土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。當然，在承包方以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地時，其作為發(fā)包方則可行使相應(yīng)的批準權(quán)，該項權(quán)利雖然一直為學界所詬病，但是于法有據(jù)，不可無視。其次，《意見》明確指出，土地承包權(quán)人對承包土地享有占有、使用和收益的權(quán)利?？蓺w結(jié)為以下三項內(nèi)容。一是持續(xù)承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后，土地承包權(quán)人仍享有對承包地的承包權(quán)。黨的十七屆三中全會明確提及“現(xiàn)有土地承包關(guān)系仍保持長久不變”，2017年黨的十九大及《修正案》再次強調(diào)“土地承包到期后延長三十年”，這都賦予了承包權(quán)人持續(xù)承包的權(quán)利。二是收益權(quán)，由前文對于土地承包權(quán)的具體內(nèi)涵的敘述不難看出，土地承包權(quán)在發(fā)生流轉(zhuǎn)時，土地經(jīng)營權(quán)出讓給第三方，這也就要求第三方給予土地承包權(quán)人相應(yīng)的對價。三是退出承包土地的權(quán)利，即在新一輪承包期到來時，土地承包權(quán)人可以自行決定是否繼續(xù)承包土地，當然，在下一輪承包期開始時亦可再承包土地。目前我國亦在開展農(nóng)戶承包地有償退出機制，且取得了較好的成績。以試點地區(qū)梁平縣為例，至2016年8月底，試點正式啟動不到2個月時間，梁平縣已有101戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地297.47畝[11]。最后，《意見》指出，土地經(jīng)營權(quán)人在流轉(zhuǎn)土地上享有占有、耕作及收益的權(quán)利。當然，土地經(jīng)營權(quán)人要接受土地承包權(quán)人的監(jiān)督，堅持農(nóng)地農(nóng)業(yè)原則，不可擅自改變土地的用途或?qū)⑼恋貋G荒[12]。同時，土地經(jīng)營權(quán)人可再流轉(zhuǎn)土地或?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)抵押以獲取相應(yīng)的權(quán)益，但這兩項權(quán)利受到限制，即需經(jīng)承包方的同意，并報農(nóng)民集體備案，這似乎不符合放活經(jīng)營權(quán)的初衷。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的實踐

作為社會秩序的基礎(chǔ)，土地制度的改革，歷來是各個歷史時期社會經(jīng)濟和政治秩序重建的主要內(nèi)容之一。變革土地關(guān)系，深刻認識土地權(quán)能分置，從封閉性的自給自足到開放性的土地轉(zhuǎn)換為財富自由流通，確認和保護相應(yīng)的土地權(quán)利已是法律的重要任務(wù)之一。

(一)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的變遷

早在20世紀90年代，鄧小平同志就預(yù)見性地指出中國農(nóng)業(yè)要走向適度規(guī)?；?jīng)營的道路[13]。目前，農(nóng)村土地制度改革的目的恰如其所愿。當然，若要真正實現(xiàn)“三權(quán)分置”，則需回本溯源、立足當前，從而再為改革方向做出指導(dǎo)。

1. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點

新中國成立之前，中國實行土地私有化。新中國成立之后，基于社會主義的國家性質(zhì)，中共著手三大改造，將土地集體化。人民公社化時期，土地不區(qū)分權(quán)屬性能，土地法學理論單一，所有權(quán)歸于集體，收益也歸于集體，形成了絕對平均主義。但最終單一的農(nóng)用地法學理論被證明無法指導(dǎo)農(nóng)村土地改革實踐。1978年安徽省鳳陽縣小崗村的18戶村民歷史性的簽字畫押成為了農(nóng)地權(quán)能分割的星星之火，此后便有了燎原之勢。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民不斷涌入城市，而以發(fā)展農(nóng)業(yè)為經(jīng)營目的的農(nóng)戶企業(yè)也想擴大生產(chǎn)規(guī)模，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間土地私自流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象變得活躍。此時，國家在政策和法律上不得不考慮制定與此相對應(yīng)的政策和法律，故而與時俱進的土地權(quán)利的再次分置也被提上了日程。

2. 第一次授權(quán)：聚焦“三塊地”改革

從2014年12月31日，中共中央聯(lián)合國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年2月27日全國人大授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市)開展探索實踐。這表明中央是要讓農(nóng)村沉睡的資本活躍起來，而此次授權(quán)也意味著農(nóng)村土地制度改革試點的原則和總體框架已經(jīng)形成。當然，最初的探索并無具體法律指引，而如何沿著法治的軌道開展，又如何具體實施則是此次授權(quán)面臨的難題，這也是最終試點期限延長的原因之一。不過，此次授權(quán)改革所積攢的經(jīng)驗亦不可忽視。以河北定州的土地征收為例，2016年定州市食品產(chǎn)業(yè)園項目擬征收土地661畝，涉及642戶村民。僅1個多月就完成了前期工作，村民簽字確認率達100%[14]。同時，原國土資源部部長姜大明在對試點期限延長做出的說明中提及，33個試點縣(市、區(qū))累計出臺約500項具體制度措施，改革試點基本做到了有章可循[15]。這些都表明農(nóng)村土地制度的改革在試點地區(qū)已經(jīng)取得較高的成就，并證明了黨中央的新選擇是符合歷史潮流的。

3. 第二次授權(quán)：著重推進“兩權(quán)”抵押貸款

在“三塊地”改革被授權(quán)的同年年底，全國人大決定再次授權(quán)國務(wù)院開展“兩權(quán)”抵押貸款實踐，顯然第二次授權(quán)的試點范圍大于第一次授權(quán)[6]。當然，這也是第一次授權(quán)積攢了經(jīng)驗的結(jié)果。

在“兩權(quán)”抵押貸款的實踐中，作為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革重心的承包土地的經(jīng)營權(quán)即在其中。時至今日，黨中央已深刻認識到農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能不能再忽視，而允許抵押貸款則是將土地轉(zhuǎn)換為財富的最好選擇。至授權(quán)期限屆滿前，其亦取得階段性成就。截至2017年9月底，全國232個試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額295億元，試點以來累計發(fā)放貸款448億元*參見新華社：《我國兩權(quán)抵押貸款試點取得階段性成效》，http://www.xinhuanet.com/2017-12/22/c_1122154885.htm，訪問日期：2018年6月9日。。同時，據(jù)安徽省最新數(shù)據(jù)顯示，該省土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額已接近10億元[16]。毋庸置疑，對于放活經(jīng)營權(quán)，目前除了土地流轉(zhuǎn)外，抵押也是放活經(jīng)營權(quán)的措施，而此次授權(quán)則更加促使承包土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)功能被盤活，放活經(jīng)營權(quán)的改革目標也得以進一步實現(xiàn)。但土地權(quán)屬清晰是土地經(jīng)營權(quán)抵押開展的前提，而某些地區(qū)仍未完成土地確權(quán)工作，于此，2017年第十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過對試點期限延長一年[17]。

(二)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的模式

從明確提出農(nóng)村土地改革以來，我國并沒有完整的法律進行指導(dǎo)，與此同時，亦無統(tǒng)一的改革模式。當然，黨中央的決策文件已經(jīng)給此次改革指明了大方向，各試點地區(qū)亦結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況探索出了適合自己的改革模式。各地改革的模式雖不盡相同，但目標都是為將“兩權(quán)分離”體制下承包地碎片化、小規(guī)模發(fā)展的現(xiàn)象改造為適應(yīng)供給側(cè)改革的規(guī)?；?jīng)營?？偨Y(jié)試點地區(qū)的實踐，可將其歸結(jié)為以下幾種模式[18]。

1. 土地集中流轉(zhuǎn)

該模式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，同時建立專業(yè)的農(nóng)地價值評估機構(gòu)，在農(nóng)民群眾自愿的基礎(chǔ)之上，將土地集中后進行評估，再經(jīng)土地流轉(zhuǎn)平臺規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。以河南省鄧州市為例，2016年開始對該模式進行實踐和探索，孟樓鎮(zhèn)作為試點地區(qū)，在實踐開展三周后，土地流轉(zhuǎn)面積達5.7萬畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的98%[19]。該模式在開展過程中，由政府作為中介機構(gòu)出資，這在一定程度上減輕了農(nóng)民群眾的壓力，但政府也要真正做到遵循農(nóng)民的意愿對土地進行集中，防止出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的不良后果。此外，還應(yīng)制定相應(yīng)法律以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)平臺的行為。

2. 土地經(jīng)營權(quán)入股

土地經(jīng)營權(quán)入股是目前較為普遍的一種模式。農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)村合作社或股份公司，風險共擔、利益共享，是實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的一種形式。2015年初，農(nóng)業(yè)部指定山東省青州市在內(nèi)的7個地區(qū)開展土地經(jīng)營權(quán)入股的實踐， 2017年5月，青州市印發(fā)了《山東省青州市土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營管理辦法(試行)》，截至同年8月，青州市共開展3家試點，共計流轉(zhuǎn)土地6 597畝，其中以經(jīng)營權(quán)入股的土地共計4 950畝，占總面積的75%[20]。目前來說，這種模式的試點地區(qū)經(jīng)驗相對已經(jīng)比較成熟，且黨中央亦多為鼓勵。但農(nóng)民在此方面的了解甚少，如何加強農(nóng)民對風險的預(yù)防則是要解決的問題。

3. 聯(lián)耕聯(lián)種

聯(lián)耕聯(lián)種指的是按照農(nóng)戶自愿、村委組織的原則，以打樁等確定原有的界址后破除田埂，將各農(nóng)戶碎片的土地連片化，實行規(guī)?；?jīng)營的一種模式。2012年聯(lián)耕聯(lián)種模式首先在江蘇省射陽縣探索實踐，2016年被收錄至中央一號文件[21]，截至2016年12月，射陽縣已推廣面積達71萬畝[22]。該模式也促使農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提高。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年開始，該縣大型農(nóng)機每年增加5 000臺(套)左右，年均增加投入10億元左右，新增農(nóng)機數(shù)一直處于江蘇第一，截止2017年3月，大型農(nóng)機裝備已突破2萬臺(套)[23]。該模式最符合目前我國的國情。涌入城市的農(nóng)民雖然不斷增加，但農(nóng)民對于土地仍具有較大的依賴性；聯(lián)耕聯(lián)種中通過打樁等方法確定原有的地界，這是給農(nóng)民吃上了“定心丸”，為該模式的開展奠定了基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)村土地改革的成績

“三權(quán)分置”改革的目的在于釋放現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力，促進承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標的規(guī)?；?jīng)營。與此同時，利用農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營與農(nóng)村土地金融改革等相互促進、共同發(fā)展。目前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革在整體上存在發(fā)展平衡、組織體系規(guī)范化且發(fā)展態(tài)勢良好的特點。

1. 土地確權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進

通過土地確權(quán)工作，使得農(nóng)民群眾心里有底，對于流轉(zhuǎn)土地不再畏畏縮縮；目前土地確權(quán)工作已進入尾聲。而明確土地經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)業(yè)企業(yè)等公司提供了更為規(guī)范性的權(quán)屬保障，經(jīng)營規(guī)模不斷擴大。截至2017年10月底，全國完成確權(quán)面積10.8億畝，約占全國第二輪家庭承包集體耕地面積的80%，且全國農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達4.79億畝[24]。此外，以安徽省亳州市為代表的試點地區(qū)，有關(guān)土地確權(quán)方面的工作已基本完成。截至2016年10月底，亳州市已完成土地確權(quán)登記86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 230個村，已完成測繪農(nóng)戶106.91萬戶，全市共發(fā)放證書106.79萬戶，占已測繪農(nóng)戶數(shù)的99.89%*參見亳州市人民政府網(wǎng)：《關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點工作進展情況的通報》，http://xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5815a63eda32930361b0a98c.html，訪問日期：2018年5月20日。。綜合以上數(shù)據(jù)不難看出，亳州市在農(nóng)地改革工作上取得了較大的成績。

2. 承包地規(guī)?；?jīng)營迅猛發(fā)展

2014年中央一號文件便提出農(nóng)業(yè)要發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營，此后在黨中央的政策和文件中也不斷提及。同時，在前文對改革模式的論述中也提及，“三權(quán)分置”改革以探索發(fā)展規(guī)?；?jīng)營為主攻方向。因此，在目前土地確權(quán)工作基本完成的基礎(chǔ)之上，承包地流轉(zhuǎn)面積愈漸增加，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營也得到更大的發(fā)展。作為承包地農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營開展的基礎(chǔ)，截至2017年底新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總量達280萬個，新型職業(yè)農(nóng)民總數(shù)超過1 270萬人，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的引領(lǐng)力量*參見中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)：《2017年中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來市場趨勢分析》，http://www.chyxx.com/industry/201801/599057.html，訪問日期：2108年5月20日。。在“三權(quán)分置”改革的背景之下發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營被證明是符合國情的。以四川省自貢市為例，截至目前其發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)19家、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社74家，家庭農(nóng)場63家，帶動農(nóng)民年人均增收2 460元*參見四川省農(nóng)業(yè)廳：《自貢市加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展 強力推進鄉(xiāng)村振興》，http://www.scagri.gov.cn/ywdt/szlb/201805/t20180514_541272.html，訪問日期：2018年5月20日。。此外，承包地規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展亦使工商資本下鄉(xiāng)不斷增多，且又反過來促進自身的發(fā)展。以山東省昌樂縣為例，濰坊滴禾綠田農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司一期投資5 000萬元，流轉(zhuǎn)土地1 000畝，開展大櫻桃種植園，工商資本下鄉(xiāng)受到當?shù)卣稗r(nóng)民的支持[25]。這對于摸索出促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的有效措施顯得尤為重要。

3. 農(nóng)村土地金融發(fā)展態(tài)勢良好

農(nóng)地金融改革一直是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中面臨的難題，因為農(nóng)業(yè)企業(yè)要想擴大經(jīng)營規(guī)模，就需要更多的資金支持，對金融機構(gòu)的貸款就越迫切。因此，黨的十八大以來，人民銀行等部門積極推動“兩權(quán)”抵押貸款試點工作穩(wěn)妥有序開展*《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，[國發(fā)(2015)45號]。。且根據(jù)中國人民銀行潘功勝對授權(quán)決定做出的說明，“截至2017年9月末，全國232個試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額295億元，試點以來累計發(fā)放貸款448億元”[26]。不難看出，農(nóng)地金融問題已得到較大的改善。目前來說，農(nóng)地金融服務(wù)體系日漸完善，且金融支持覆蓋面不斷增大。此外，安徽省亳州市渦陽縣作為全國農(nóng)村土地抵押貸款試點之一，截至2017年11月，渦陽農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款已辦理貸款6 161筆、金額2.9億元[27]。這意味著，在試點地區(qū)農(nóng)地金融改革亦得到較好的發(fā)展。當然，對于黨中央延長“兩權(quán)抵押”試點期限的決定，這表明農(nóng)地金融體系的完善對于開展農(nóng)地“三權(quán)分置”改革具有重要意義且其仍具有較大的完善空間。

(四)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的不足

目前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革已取得較高成就，但在理論和實踐上仍存在諸多困難。諸如，自黨的十八屆三中全會以來，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新方式不斷出現(xiàn)，但相應(yīng)的法律規(guī)范并不健全，導(dǎo)致問題層出不窮。同時，隨著城鄉(xiāng)二元體制的發(fā)展，農(nóng)村土地財產(chǎn)功能的作用愈加明顯，但目前承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押功能仍受到較大限制。此外，土地權(quán)屬爭議的解決在土地確權(quán)工作中被遺留下來，成為了阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的“硬骨頭”。

1. 土地流轉(zhuǎn)方式亟待改進

目前我國土地流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包、出租、互換或轉(zhuǎn)讓等符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)土地置換、土地股份合作、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)以及反租倒包等成為新型土地流轉(zhuǎn)方式。各種流轉(zhuǎn)方式各有側(cè)重，但是顯而易見的是，有的流轉(zhuǎn)方式明顯與本次土地改革的原則不相符合，有的甚至背道而馳，沖擊農(nóng)地集體所有制度。因此，必須予以甄別，這樣既吸收各地經(jīng)驗，又符合改革原則。

第一，已有的法律規(guī)定無法滿足現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)需要。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定，承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的，需要經(jīng)發(fā)包方的同意。本質(zhì)上說，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，權(quán)利人應(yīng)對該土地享有絕對的支配權(quán)利。立法者于此規(guī)定“要經(jīng)發(fā)包方的同意”，想必結(jié)合當時的國情，其主要是考慮發(fā)揮土地的社會保障功能。但在目前“三權(quán)分置”改革的背景下，再堅持該項規(guī)定則不利于土地的流轉(zhuǎn)。主要是因為，“三權(quán)分置”改革的重心要求是“放活經(jīng)營權(quán)”，而土地流轉(zhuǎn)作為“放活經(jīng)營權(quán)”的關(guān)鍵，若其開展仍要受到限制，這與“三權(quán)分置”改革的目標是不符合的。此外，還有一點需要注意，我國實行耕地農(nóng)用的原則，嚴禁擅自改變農(nóng)地用途。但是在實踐中發(fā)現(xiàn)有的地方政府存在違法操作，擅自將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。當農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，如何避免類似情況的發(fā)生和監(jiān)督地方政府依法履行職責是不得不面對的一個問題。第二，部分土地流轉(zhuǎn)方式面臨如何平衡效率和公平的難題，甚至出現(xiàn)侵犯農(nóng)民個人利益的情形。反租倒包作為新型的土地流轉(zhuǎn)方式，指的是先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體進行統(tǒng)一規(guī)劃布局，再發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)等公司的土地承包方式[28]。反租倒包一度成為土地流轉(zhuǎn)方式上的“冠軍”，但之后被認為侵犯了農(nóng)民的利益，在2001年及2008年曾兩度被國家叫停*2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中指出：“‘反租倒包’，不符合家庭承包經(jīng)營責任制度，應(yīng)予制止?！?008年中央一號文件指出：“依法制止鄉(xiāng)、村通過‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)等行為?！?。部分學者認為，集體經(jīng)濟組織強行以低價要求回收承包地，再以高價倒包給農(nóng)業(yè)企業(yè)等公司，以增加其經(jīng)濟收入，這在實踐中就極大地侵犯了農(nóng)戶的權(quán)利，這與創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式的目的不相一致，應(yīng)當制止[29]。對于反租倒包的情形必須予以關(guān)注，不能不顧農(nóng)戶利益，任由鄉(xiāng)政府追求政績或貪污腐敗。因此，如何規(guī)范反租倒包將是推進“三權(quán)分置”改革的一大難題。

2. 承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押制度不完善

最早關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)定是在1993年《擔保法》第24條之中，其規(guī)定四荒地可以抵押，但承包土地的經(jīng)營權(quán)能否抵押法律并沒有規(guī)定。2003年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第32條修改了《擔保法》關(guān)于承包土地的經(jīng)營權(quán)能否抵押的問題，雖未明確規(guī)定可以抵押，但是規(guī)定中強調(diào)“其他方式”為后續(xù)立法提供了空間；但2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條對“其他方式”是否含“抵押”做了禁止性解釋。不過，2007年《物權(quán)法》第128條以“等方式”取代《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的“其他方式”，且其第184條有但書規(guī)定，這又為承包土地的經(jīng)營權(quán)能否可以抵押預(yù)留了立法空間。實際上，十八屆三中全會以來，黨中央一系列的重要會議和文件均表示承包土地的經(jīng)營權(quán)亦可進行抵押*2014年中央一號文件指出：“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，2015年中央一號文件指出：“做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保貸款試點工作。”。但黨中央并沒有明確的具體規(guī)定，只能由各地自行探索。作為試點地區(qū)的重慶市，率先開始了實踐探索，也取得了一定的成績。如其下轄潼南區(qū)，截至2018年3月末，“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)”抵押貸款余額0.73億元*參見重慶市金融辦:《3月末潼南區(qū)小微企業(yè)及涉農(nóng)貸款余額分別為62.3億元、111.8億元》，http://www.cwf.gov.cn/zwgk/news/2018-5/148_3197.shtml，訪問日期：2018年5月20日。。但在實踐中，由于缺乏具體的法律指引，且將承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押與現(xiàn)行法律沖突，導(dǎo)致在開展過程中畏手畏腳。此外，由于土地受自然環(huán)境影響較大，抵押到期時需要對其價值進行核算，但專業(yè)的交易平臺和機構(gòu)較少，也使得難以準確確定抵押物的價值。

3. 土地權(quán)屬爭議糾紛被擱置

目前土地確權(quán)工作雖然已進入尾聲，但土地權(quán)屬爭議解決卻被遺留了下來，成為了阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的“硬骨頭”。土地確權(quán)的開展，需要進行實地測量、調(diào)查、審核、審查等再進行登記。以河南省濮陽市為例，由于目前流動人口不斷增多，加之在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時所確定的地界等到現(xiàn)在已經(jīng)模糊，特別是在地形地貌變化較大的地區(qū)，根本無法確定土地權(quán)屬的界址點、線，這就使得土地權(quán)屬爭議在工作人員進行土地確權(quán)時被暫時擱置，而現(xiàn)在再單獨解決更是無從下手*參見濮陽市農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)：《全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作年底將基本完成》，http://www.pysagri.gov.cn/news_view.asp?id=3303，訪問日期：2018年5月20日。。與此同時，進行土地確權(quán)工作的人員不足，加之對于土地確權(quán)工作的資金短缺，導(dǎo)致土地確權(quán)困難。以江西省為例，部分市縣還存在1元錢“確權(quán)”的現(xiàn)象；以江西省南昌縣為例，確權(quán)人員數(shù)量以及3 500余萬元的初步預(yù)算，與全縣2 157個自然村的土地確權(quán)工作量不成正比[30]。資金與工作人員的不足，部分土地權(quán)屬爭議解決事實上不得不擱置。此外，中央于2013年初提出用5年時間基本完成土地確權(quán)工作。土地確權(quán)是“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，僅用5年時間完成未免過于緊張，于此亦不難看出，紛繁復(fù)雜的土地權(quán)屬爭議解決被擱置不無其理由。當然，缺乏完善的法律政策支撐，亦成為掣肘土地權(quán)屬爭議解決的一大難題。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的完善對策

雖我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)取得了較高的成績，但仍然存在不足之處。毋庸置疑，上述問題都將可能阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的發(fā)展，加之，目前土地確權(quán)工作進入瓶頸期，這就使得問題的解決難度加大。但是，改革之路若想成為“通天大道”，問題就必須被解決。

(一)完善土地流轉(zhuǎn)方式

1. 轉(zhuǎn)讓遵循合同相對性原則

從現(xiàn)有的法律和政策而言，轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)發(fā)包方同意，主要目的是為了保護農(nóng)民利益。但就目前“三權(quán)分置”改革“放活經(jīng)營權(quán)”的目標而言，應(yīng)該更多地考慮土地的財產(chǎn)功能。因而，適當改進法律及相關(guān)政策，讓被定性為物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)遵循原有的合同相對性原則，畢竟土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是由于土地承包方和受讓方間簽訂合同，而再限制承包方的處分功能，顯然不利于放活土地經(jīng)營權(quán)。實際上，國家支持土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，就不應(yīng)再遵循“家父主義立法”，且現(xiàn)階段農(nóng)民的權(quán)利意識已經(jīng)逐漸增強。因而，相關(guān)的政策和立法實無必要再規(guī)定轉(zhuǎn)讓“需經(jīng)發(fā)包方同意”。與此同時，該限制性條件的存在亦是忽略了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，也為發(fā)包方強行干預(yù)承包方與受讓方間自由流轉(zhuǎn)土地留下隱患，亟待廢除[31]。總的而言，轉(zhuǎn)讓遵循合同相對性原則是放活經(jīng)營權(quán)和保護農(nóng)民利益最好的選擇。

2. 規(guī)范反租倒包、培育中介機構(gòu)

一是反租倒包在理論上對于我國土地的流轉(zhuǎn)并無不妥，但卻被國家兩度叫停，原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體強制性回收土地，農(nóng)戶在此過程中對其中再發(fā)包并無完全知情權(quán)，村集體由此與承租方合謀“借地牟利”[32]。如何規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體的權(quán)力便成為了規(guī)范反租倒包的焦點。反租倒包的規(guī)范首先需要明確“農(nóng)戶自愿”的總原則并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體的權(quán)力，防止權(quán)力濫用。其次相關(guān)的法律規(guī)范需要指出反租倒包的具體開展流程，確保農(nóng)戶的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及收益權(quán)。二是應(yīng)適當培育相應(yīng)的中介機構(gòu)，使其發(fā)揮公正獨立的作用。以安徽省崗西村為例，村委會僅是從中做協(xié)調(diào)，并不收取費用，同時還建立了農(nóng)協(xié)會，承擔一部分承包租賃后期的管理工作。當然，在某些領(lǐng)域不適宜由中介機構(gòu)介入的，則應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體的行為，做到真正保護農(nóng)戶的利益。

(二)完善承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押制度

1. 貫徹因地制宜原則

我國土地南北、東西差異明顯，因此在實行承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的改革中不應(yīng)適用“一刀切”原理。目前黨中央的文件僅是指明了改革的大方向和總原則，并沒有具體的詳細規(guī)定是符合這一要求的。實踐中，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也不平衡，這就使得開展承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的實踐不統(tǒng)一。如福建明溪縣土地經(jīng)營權(quán)可以直接抵押，但在四川崇州市土地經(jīng)營權(quán)作為貸款的反擔保等。因此，在推進承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的時候，需要當?shù)氐木唧w情況來加以開展。當然，在遵循自然規(guī)律的同時又要注重創(chuàng)新，防止在土地貧瘠地區(qū)遲遲無法推進實踐。以寧夏同心縣為例，其雖處于干旱核心區(qū)，但其亦探索出適合自身的模式。同心縣以土地經(jīng)營權(quán)作為貸款的反擔保，截至2016年6月，該模式下的貸款涉及全縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的37個行政村，貸款12 304戶，累計投放土地經(jīng)營權(quán)反擔保貸款17.96億元[33]。

2. 規(guī)范建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺等相應(yīng)機構(gòu)

目前來說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺等機構(gòu)不僅是承包土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)抵押的流轉(zhuǎn)平臺，同時也為承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押提供證明。以湖北省武漢市為例，農(nóng)交所審查后予以登記，同時出具《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押證明書》，借款人才可借此貸款。當然，目前在某些地區(qū)此類機構(gòu)還要對承包土地的經(jīng)營權(quán)進行價值評估，但是由于土地受自然環(huán)境的影響較大，且農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)評估并不完全依據(jù)于國家標準[34]。因此，在目前的改革中首先要考慮結(jié)合各地的經(jīng)濟發(fā)展水平建立相應(yīng)的機構(gòu)，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。同時，因缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)使得價值評估不能全國統(tǒng)一標準，但仍要求專業(yè)的機構(gòu)進行評估。此外，在農(nóng)民將土地交付至交易平臺時，也要確立相應(yīng)的防范措施，防止交易平臺和服務(wù)中心與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者結(jié)成利益共同體做出不法之事?lián)p害農(nóng)民群眾的利益[35]。

(三)推進土地權(quán)屬爭議糾紛解決

1. 全面落實土地確權(quán)工作

土地權(quán)屬爭議的解決大部分是在土地確權(quán)工作的開展中被遺留下來的，既然已經(jīng)意識到該問題的嚴重性，就應(yīng)在進行土地確權(quán)時采取相應(yīng)的對策。以廣東省為例，截至2018年初，全省有效化解涉地矛盾糾紛5 191宗[36]。與此同時，還應(yīng)注重加強參與土地確權(quán)工作的人員的業(yè)務(wù)水平和加大資金的投入，爭取在土地確權(quán)工作過程中將糾紛解決，以避免被擱置。以山東省為例，平均每個縣投入土地確權(quán)經(jīng)費為1 835萬元，與此也使其成為第一個完成土地確權(quán)工作的省份[37]。此外，我們還應(yīng)該清醒認識到妥善解決土地權(quán)屬爭議的最好時機是在清產(chǎn)核資過程中，因為其是建立歸屬清晰的集體產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。因此，對于“證地不符”、流動人口頻繁以及在兩權(quán)分離體制下采取互換方式流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)生的土地權(quán)屬爭議都應(yīng)該在清產(chǎn)核資過程中予以解決。當然，目前清產(chǎn)核資并未有具體的法律政策作為指導(dǎo)，導(dǎo)致清產(chǎn)沒有具體章程可遵循，因此，及時出臺相應(yīng)的法律應(yīng)該被提上“三權(quán)分置”改革的進程，真正做到于法有據(jù)*參見《河南省濮陽市農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理科王慶國答澎湃新聞記者問》，http://news.sina.com.cn/o/2018-01-08/doc-ifyqinzt0256471.shtml，訪問日期：2018年5月8日。。

2. 完善糾紛解決方式及相應(yīng)的法律

我國對于土地權(quán)屬爭議糾紛的解決已經(jīng)有了較為詳細的解決方案，如自行協(xié)商、調(diào)解、行政復(fù)議以及行政訴訟等。但在“三權(quán)分置”改革的背景下，土地權(quán)屬爭議糾紛問題凸顯，常規(guī)的解決方式可能會出現(xiàn)困難。因此，建議穩(wěn)步推進該問題的解決。一是對糾紛進行分類，土地權(quán)屬爭議主要涉及農(nóng)民的切身利益，因此，推進農(nóng)民之間的自行協(xié)商解決是最優(yōu)的選擇；而對較為復(fù)雜的糾紛可以就近設(shè)立專門的仲裁機構(gòu)予以解決。以賀州市鋪門鎮(zhèn)與廣東省封開縣南豐鎮(zhèn)間的土地權(quán)屬糾紛解決為例，農(nóng)民間自行協(xié)商難以達成一致意見，則由“矛盾糾紛聯(lián)調(diào)平臺”予以解決*參見賀州市八步區(qū)公眾信息網(wǎng)：《奏響邊界和諧曲》，http://www.gxbabu.gov.cn/html/2017-11/201711131657233373.html，訪問日期：2018年7月3日。。于此，不僅可以完好地保護農(nóng)民的利益，也可實質(zhì)性推進“三權(quán)分置”改革。二是通過立法、行政、司法全面進行制度建設(shè)。立法機關(guān)應(yīng)及時出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，如要求采取互換方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)當進行登記公示；行政機關(guān)除及時總結(jié)試點地區(qū)經(jīng)驗外，也要及時調(diào)整《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以使糾紛的解決于法有據(jù)；司法機關(guān)則做好對于法律的具體適用問題，切實高效解決糾紛。

(四)協(xié)同推進分置強化改革落實

1. 加強政府主導(dǎo)確?！叭龣?quán)分置”改革行穩(wěn)致遠

政府應(yīng)在科學認識“三權(quán)分置”成長路徑的基礎(chǔ)上進一步發(fā)揮積極作用。政府是“三權(quán)分置”改革的倡導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者與組織者，必然要對“三權(quán)分置”改革的目標和實施方略做出宏觀決策，施行從內(nèi)容到形式的總體設(shè)計。同時，根據(jù)“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的事項做出理性判斷并決定是否適時調(diào)整實施策略，進而完善與“三權(quán)分置”改革相配套的制度體系。

2. 夯實“三權(quán)分置”改革市場機制擴增活力

市場機制是“三權(quán)分置”改革的動力源泉。“三權(quán)分置”改革涉及中國土地的基本走向，而且其發(fā)展需集聚大量的資本和資金。因此，市場機制是土地要素配置的基本機制，也是土地市場主體及其行為的基本遵循。在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，需充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性地位，通過活躍市場交易拉動“三權(quán)分置”改革；通過“三權(quán)分置”改革推動我國的市場經(jīng)濟建設(shè)，達到改革的初衷和目標。

3. 總結(jié)經(jīng)驗上升為法律提供指引和保障

重大改革于法有據(jù)，這是本輪改革的一個重要特征。鑒于理性有限與信息有限等客觀限制，不斷深化認識與總結(jié)經(jīng)驗，不斷實現(xiàn)理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新良性互動的法定方式之一是授權(quán)。自黨的十八屆三中全會以來，授權(quán)“三權(quán)分置”改革的主要依據(jù)是授權(quán)決定、中央層面的指導(dǎo)性文件以及少數(shù)地方性法規(guī)或政策性文件。以承包土地經(jīng)營權(quán)抵押為例，我國還沒有統(tǒng)一的法律對其做出具體而詳細的規(guī)定。從進展來說，以武漢農(nóng)交所為例，從2013年至2017年交易規(guī)模翻了一番，輻射面擴展到武漢“1+8”城市圈，累計組織的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易面積超過了127萬畝*參見中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《砥礪奮進的五年·為了總書記的囑托——讓億萬農(nóng)民吃上“定心丸”》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/xy19d/spbd/201709/t20170930_5832984.htm，訪問日期：2018年5月9日。。同時，在各試點地區(qū)開展的實踐，不少都總結(jié)出了適合該地的模式，且也取得較好的成績，如吉林的物權(quán)融資公司、江西的依托龍頭企業(yè)以及北京的經(jīng)營權(quán)抵押登記等[34]。基于授權(quán)決定，上述實踐使得先試點探索取得經(jīng)驗達成共識后再全面鋪開成為可能。國家及時總結(jié)試點地區(qū)行之有效的經(jīng)驗再出臺統(tǒng)一的法律對于開展“三權(quán)分置”改革的促進，毋庸置疑。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是中國共產(chǎn)黨和中國政府在新形勢下做出的改革舉措，是全面建設(shè)小康社會，改善農(nóng)民生活水平的務(wù)實之舉?；仡欀袊鴼v史，從井田制到均田制，再到民國時期孫中山先生提出的平均地權(quán)，這些舉措都反映著人民對土地的渴望與需求。沒有一個國家的百姓如中國百姓一樣對土地有著如此深沉的熱愛。古語云，“不謀全局者，不足謀一域”，結(jié)合中共中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革作為鄉(xiāng)村振興的一部分，必須慎重對待，謹慎規(guī)劃。