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    法律政策研究工作發(fā)展的困境與破解

    2018-03-17 21:57:35
    中國檢察官·司法務(wù)實 2018年1期

    摘 要:隨著司法責(zé)任制改革的深入推進(jìn),對檢察官職業(yè)化、專業(yè)化的要求越來越高。因此,法律政策研究能力和水平作為職業(yè)化、專業(yè)化高低的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)必須得到重視。自2017年以來,甘肅省院不斷開拓創(chuàng)新,真抓實干,務(wù)實推進(jìn)檢察官業(yè)務(wù)研修制度,破解法律政策研究工作發(fā)展的難題,不僅為提高全省檢察官法律政策研究運(yùn)用水平找到方法提供了堅實的基礎(chǔ)和保證,也為改革后全省檢察機(jī)關(guān)法律政策研究工作適應(yīng)新形勢科學(xué)發(fā)展探索了有益經(jīng)驗。

    關(guān)鍵詞:法律政策研究 業(yè)務(wù)研修 困境與破解

    檢察官業(yè)務(wù)研修是以全面提升檢察官業(yè)務(wù)能力和理論水平,以服務(wù)司法辦案為宗旨,由檢察官在一定的履職年限內(nèi),集中一段時間連續(xù)開展檢察業(yè)務(wù)研究,完成相應(yīng)的研修科目,并通過相應(yīng)評審的制度。由此可見,檢察官業(yè)務(wù)研修的基本內(nèi)涵突出了研修的特點(diǎn)和體現(xiàn)了研修的重要意義。

    一、檢察官業(yè)務(wù)研修的重要意義

    (一)檢察官業(yè)務(wù)研修具有的特點(diǎn)

    1.檢察官主體性。在檢察官業(yè)務(wù)研修中,各部門檢察官是研修的主體,是圍繞各自工作為中心的進(jìn)行的研修,檢察官研修首先必須鉆研“自己的業(yè)務(wù)”,養(yǎng)成在辦案中發(fā)現(xiàn)問題的意識和自覺開展研修的意識,進(jìn)而通過研修解決突出問題,并將研修成果應(yīng)用到辦案實踐中去,以提高辦案質(zhì)量和效率。

    2.內(nèi)容務(wù)實性。檢察官業(yè)務(wù)研修的本質(zhì)是為了全面提升檢察官辦案能力,更好服務(wù)司法實踐,因此檢察官要以嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)的態(tài)度,研究者的角度審視、分析自己在辦案中遇到的真實問題和困難,而不是假想和脫離實際的盲目研修,要用科學(xué)的方法選好研修的課題,找準(zhǔn)研修的切入點(diǎn),制定可行的研修方案,突出“如何解決辦案難點(diǎn),提高釋法說理水平”的思路,最終形成以研修促辦案、以辦案促研修的互動格局,使檢察官業(yè)務(wù)研修成為一個良性的發(fā)展過程。

    3.模式創(chuàng)新性。在檢察官研修過程中,除了所在檢察院因地制宜的組織開展業(yè)務(wù)研修外,還鼓勵借助外部研究力量推動此項工作,比如邀請知名法學(xué)專家學(xué)者參與研修、進(jìn)入高等院校進(jìn)行研修、深化檢校合作開展研修等模式,在互動合作中解決我們司法實踐中面臨的突出問題。

    (二)推進(jìn)檢察官業(yè)務(wù)研修工作的重要意義

    1.檢察官業(yè)務(wù)研修是檢察官專業(yè)成長的必由之路。檢察官專業(yè)化標(biāo)志是:(1)明確的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)和先進(jìn)的辦案理念;(2)堅實的專業(yè)基礎(chǔ)知識和嫻熟的業(yè)務(wù)運(yùn)用能力;(3)基本的辦案理論和有效的辦案方法;(4)敏銳的法律研究意識和較高的研究能力。因此檢察官研修是檢察官專業(yè)成長的重要途徑,是溝通辦案實踐和法學(xué)理論的橋梁,不僅可以拓寬檢察官的視野,創(chuàng)新知識,增長才干,而且能夠提升檢察官綜合素質(zhì),促進(jìn)檢察官專業(yè)化成長。

    2.檢察官業(yè)務(wù)研修是適應(yīng)司法改革背景下辦案工作的需要。在新時期深化司法改革大背景下,新型辦案組織建設(shè)是司法改革的必然要求,在這樣一種模式下,員額制限定的精英化檢察官面臨著愈來愈多的案件量和新型復(fù)雜案件,對辦案檢察官提出更高的要求,之前辦案模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的需要,我們必須加快建設(shè)高素質(zhì)的檢察官隊伍,讓辦案的質(zhì)量和效率實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變,以解決案多人少等突出矛盾,檢察官業(yè)務(wù)研修制度則為之提供了這樣一個平臺。

    3.檢察官業(yè)務(wù)研修是檢察事業(yè)發(fā)展的有機(jī)組成部分。檢察官業(yè)務(wù)研修制度的建立和工作推動,是甘肅省院法律政策研究室根據(jù)時代變化和實踐要求的一次成功的探索和嘗試,作為司法改革背景下一種新嘗試建立的制度創(chuàng)新,是推動檢察理論與實踐深度融合的職業(yè)發(fā)展舉措,它為進(jìn)一步提升檢察官隊伍專業(yè)化水平、彌補(bǔ)傳統(tǒng)檢察教育培訓(xùn)的不足、搭建檢察機(jī)關(guān)與法律院校及法律科研機(jī)構(gòu)的良性交流平臺提供了很好的制度支持和經(jīng)驗總結(jié),必定推動檢察事業(yè)的不斷發(fā)展和進(jìn)步。

    二、法律政策研究工作面臨的困境及機(jī)制破解

    (一)法律政策研究工作面臨的困境

    近年來,隨著甘肅省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的深入推進(jìn),檢察官素能難以適應(yīng)改革較高要求的問題逐漸在一些地區(qū)凸現(xiàn)。改革后法律政策研究部門的主任檢察官員額指標(biāo)普遍低于辦案部門,加之機(jī)構(gòu)合并,全省市、縣兩級院不再設(shè)置法律政策研究部門,縣級院承擔(dān)法律政策研究工作的政工科、辦公室人員按照“司法行政人員比例不得超過15%”的改革要求大量分流,導(dǎo)致一些地區(qū)法律政策研究工作邊緣化、形式化,個別地區(qū)甚至因調(diào)研骨干流失或未進(jìn)入員額而導(dǎo)致法律政策研究工作停滯不前。

    (二)檢察官業(yè)務(wù)研修機(jī)制的建立和工作開展

    在此情形下,甘肅省院法律政策研究室積極關(guān)注司法改革中的新問題并發(fā)揮黨組決策的“智庫”作用,經(jīng)過深入調(diào)研,向黨組提出了“三個為主”的工作思路,即以全省入額檢察官為研修主體,以法律適用問題請示、指導(dǎo)性案例撰寫、業(yè)務(wù)規(guī)范性文件起草、類案調(diào)研等法律政策研究工作主業(yè)為主要研修項目和硬性任務(wù),以檢察官績效考核制度為保障的檢察官業(yè)務(wù)研修制度構(gòu)想。2017年1月,《甘肅省檢察機(jī)關(guān)檢察官業(yè)務(wù)研修管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)經(jīng)甘肅省院檢委會研究決定,下發(fā)全省檢察機(jī)關(guān),《辦法》對檢察官業(yè)務(wù)研修工作的組織、督查、評審、以及研修時間、模式、內(nèi)容等作出規(guī)定,為全省檢察機(jī)關(guān)開展此項工作提供了有力的指導(dǎo)作用。其后,省院、各市州分院和縣區(qū)院相繼下發(fā)了2017年度《檢察官業(yè)務(wù)研修實施方案》(以下簡稱《方案》),《方案》對年度研修人數(shù)、研修期限、報名方式、研修方式等11項內(nèi)容提出具體要求,形成了檢察官業(yè)務(wù)研修“1+X”工作模式。例如,金昌市人民檢察院在制定細(xì)化的實施方案中規(guī)定,檢察官業(yè)務(wù)研修采取由市級院研究室統(tǒng)一對本地區(qū)兩級院的入額檢察官的業(yè)務(wù)研修進(jìn)行管理,即由市級院研究室統(tǒng)一對兩級院入額檢察官設(shè)置研修項目,統(tǒng)一對兩級院入額檢察官進(jìn)行研修成果的考核,很好的解決了縣區(qū)院沒有研究室,開展檢察官業(yè)務(wù)研修工作難度大的問題。同時,《辦法》和《方案》的及時出臺對于如何促進(jìn)檢察官適應(yīng)司法責(zé)任制改革要求提升素能,如何整合資源,解決法律政策研究工作單靠本條線力量明顯不足的難題,保持甘肅省檢察機(jī)關(guān)法律政策研究工作近年來持續(xù)健康、蓬勃發(fā)展的勢頭,開創(chuàng)了一條新路子。

    三、檢察官業(yè)務(wù)研修以及相關(guān)配套制度的重大舉措解析

    《辦法》共分15條,立足研修工作服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)決策、服務(wù)司法辦案、服務(wù)檢察中心工作這個職能定位,以提升檢察官法律政策研究能力為著力點(diǎn),從檢察官業(yè)務(wù)研修工作的組織、參與、評審主體,到研修時間、模式、內(nèi)容、成果、評審、約束機(jī)制等方面進(jìn)行了全面、具體、細(xì)致的規(guī)定,促進(jìn)了檢察官業(yè)務(wù)研修工作推動檢察事業(yè)發(fā)展和檢察官個人素能的提升。

    (一)助推建立研修工作機(jī)制著力構(gòu)建“大調(diào)研”格局

    《辦法》明確了市、縣院員額檢察官的業(yè)務(wù)研修由市級院法律政策研究部門負(fù)責(zé),具體工作包括統(tǒng)一擬定業(yè)務(wù)研修內(nèi)容的科目,并對業(yè)務(wù)研修成果的合格與否進(jìn)行最終認(rèn)定。這樣規(guī)定的目的是根據(jù)各地具體實際情況,有效解決了之前相當(dāng)多的縣級院無法律政策研究機(jī)構(gòu)、無專門法律政策研究人員的難題,對縣級院業(yè)務(wù)研修水平的提高有很大改善和幫助,有力推動了市、縣兩級院開展此項工作的一體化進(jìn)程。同時,《辦法》明確了員額檢察官是業(yè)務(wù)研修工作的主體,這就解決了司改后承擔(dān)法律政策工作的辦公室、政工科人員被分流導(dǎo)致的基層院法律政策研究人員流失這一現(xiàn)實問題,通過建立檢察官業(yè)務(wù)研修機(jī)制,將法律政策研究工作任務(wù)由過去的辦公室或政工科幾名同志身上轉(zhuǎn)到了全院員額檢察官身上,而員額檢察官有相當(dāng)一部分是院領(lǐng)導(dǎo)和辦案部門負(fù)責(zé)人,就能自然的帶動和引導(dǎo)全院其他人員開展法律政策研究工作的主動性,全省法律政策研究工作“大調(diào)研”格局初步形成。

    (二)圍繞領(lǐng)導(dǎo)決策、司法辦案和檢察中心工作科學(xué)設(shè)定業(yè)務(wù)研修科目

    《辦法》結(jié)合省、市、縣三級院工作實際和職能特點(diǎn),分層分級、因地制宜確定研修項目。省級院設(shè)定的科目,主要圍繞法律適用問題請示、業(yè)務(wù)指導(dǎo)性案例撰寫、立法和司法解釋實施情況調(diào)研、專項業(yè)務(wù)工作分析、規(guī)范性文件調(diào)研和起草等內(nèi)容展開,注重于調(diào)研成果被省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示;轉(zhuǎn)化成省院規(guī)范性文件或立法建議;推動省院專項活動開展;被省院《領(lǐng)導(dǎo)參閱》采用;所辦案件的法律適用問題請示被省院研究室采納,并報高檢院研究室進(jìn)行答復(fù);所辦案件被《甘肅省人民檢察院檢察委員會通報》采用等。市級院設(shè)定的科目,主要圍繞法律適用問題請示,指導(dǎo)性案例的撰寫,業(yè)務(wù)規(guī)范性文件的起草,案例評析和辦案心得、案件剖析的撰寫,優(yōu)秀司法文書的撰寫和類案問題的調(diào)研等內(nèi)容展開,少設(shè)置或不設(shè)置純理論性的課題和論文等項目。縣級院設(shè)定的科目,主要圍繞案例評析和辦案心得、案件剖析的撰寫,優(yōu)秀司法文書的起草等內(nèi)容展開,適當(dāng)設(shè)置一些法律適用問題請示和指導(dǎo)性案例的撰寫,不設(shè)置純理論性的課題和論文等項目, 使得員額檢察官辦案效能得到充分發(fā)揮,法律政策研修項目既“上檔次”又“接地氣”。

    (三)結(jié)合檢察官績效考核促進(jìn)研修工作提升檢察官素能

    《甘肅省檢察機(jī)關(guān)檢察官績效考核辦法(試行)》(下稱《檢察官績效考核辦法》)明確了有關(guān)法律政策研究工作的分值,其規(guī)定了撰寫材料、調(diào)查研究等工作占了總分值的15%,為15分?;诖耍掇k法》充分結(jié)合《檢察官績效考核辦法》的內(nèi)容,明確了業(yè)務(wù)研修成果是否合格由相關(guān)法律政策研究部門進(jìn)行評審確定,并將最終評審結(jié)果納入到司法檔案,作為員額檢察官等級晉升時的評價因素,從而在業(yè)務(wù)研修成果的數(shù)量上和質(zhì)量上都有所保證,同時也形成一種倒逼機(jī)制,使得員額檢察官切實做好業(yè)務(wù)研修工作以提高自身素能。

    四、完善和強(qiáng)化保障機(jī)制,確保檢察官業(yè)務(wù)研修制度落到實處

    (一)合理設(shè)定研修時間,避免造成工作沖突

    《辦法》一方面明確了檢察官業(yè)務(wù)研修的頻率(每五年至少進(jìn)行一次業(yè)務(wù)研修)和時間,另一方面又規(guī)定了業(yè)務(wù)研修方式可根據(jù)各院具體現(xiàn)狀自主安排,或“集中研修”,或“享受研修假”,減小了研修工作的阻力,保證了研修工作的正常進(jìn)行;同時又規(guī)定了業(yè)務(wù)研修的人數(shù)和批次也由各院視具體情況而定,不僅減輕了開展研修對辦案工作帶來的不利影響,又得到了一定的時間保障。這樣檢察官業(yè)務(wù)研修工作既堅持了原則性,又體現(xiàn)了靈活性。據(jù)此,甘南藏族自治州人民檢察院在制定細(xì)化的《研修辦法》中規(guī)定,一般研修項目不脫產(chǎn)研修,重大研修課題可享受15天研修假,是值得肯定的一種實踐探索。

    (二)實行獎懲機(jī)制并行,確保全省業(yè)務(wù)研修工作順利開展

    為督促各院盡快開展研修工作,一方面需要建立獎勵機(jī)制,另一方面還得建立懲罰機(jī)制,這樣才能雙管齊下,確保檢察官業(yè)務(wù)研修制度落到實處。在省市兩級院黨組的關(guān)心支持下,將省院和所有市級院檢察內(nèi)刊的稿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由2014年前的20元/千字逐步提高至200元/千字;2017年10月份在全省檢察理論研究年會暨研究室工作座談會上,推出了2個市級院作了研修工作交流發(fā)言;在評選“2017年度全省檢察應(yīng)用理論研究組織工作先進(jìn)集體”時,以市級院推動檢察官業(yè)務(wù)研修工作的成效作為主要評選依據(jù);各級院有關(guān)推進(jìn)檢察官業(yè)務(wù)研修工作的經(jīng)驗做法優(yōu)先在《隴原檢察》雜志上刊發(fā)。同時,《辦法》明確了員額檢察官無故或不按照規(guī)定開展業(yè)務(wù)研修,對于其檢察官級別是否應(yīng)于晉升時,相應(yīng)的法律政策研究部門具有建議權(quán),有力的保障了業(yè)務(wù)研修工作的順利開展。目前,在省院的努力下,已經(jīng)有12個市級院根據(jù)省院制定出臺的《辦法》細(xì)化出臺了相應(yīng)的實施辦法,并且有8個市級院已經(jīng)切入實際的開展了此項重要工作。檢察官業(yè)務(wù)研修工作已成為甘肅省檢察機(jī)關(guān)落實司法責(zé)任制要求、服務(wù)新型辦案組織建設(shè)、強(qiáng)化檢察隊伍素能的有力抓手。

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