新西蘭海洋法的實踐及其對中國的啟示

陳思靜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一 新西蘭國內(nèi)海洋法律制度

與我國的海洋行政管理體制和海洋立法體系相類似，新西蘭采用了“多領(lǐng)域立法、多部門管理”的模式。其中，“環(huán)保部”“保育部”“第一產(chǎn)業(yè)部”“交通部”等部門是新西蘭國內(nèi)較為核心的海洋管理部門，而以環(huán)境保護(hù)和生物資源養(yǎng)護(hù)為主題的國內(nèi)海洋立法亦很有特色。

(一)漁業(yè)制度

自20世紀(jì)90年代以來，新西蘭的國內(nèi)漁業(yè)政策更加關(guān)注漁業(yè)資源的保護(hù)而非開發(fā)，之前與日、韓等國簽訂的在新西蘭專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚的雙邊協(xié)定皆已到期或失效，目前僅允許所羅門群島進(jìn)行基于歷史性權(quán)利的捕魚。1996年制定的《漁業(yè)管理法》以獨特的漁業(yè)配額制及對IUU捕魚活動(即非法、不報告、不管制捕魚活動，Illegal, Unreported and Unregulated Fishing Activities,簡稱IUU捕魚活動)的嚴(yán)厲打擊為主要特征。

自1986年起，新西蘭將原有的“總可捕撈量制度”(Total Allowable Catch,簡稱TAC)變革為“個人配額制度”(Individual Transferable Quota,簡稱ITQ)，使捕撈產(chǎn)業(yè)末端鏈條的各個實體(即漁民和企業(yè)等)不僅獲得了不同年份內(nèi)各種海洋生物的捕撈份額，更可以根據(jù)市場的需求將份額自由買賣。[1]這一制度有效遏制了過度捕撈、資源枯竭的現(xiàn)象，在《漁業(yè)管理法》中得到了相應(yīng)的肯定。該法不僅完善了漁業(yè)配置交易的管理、手續(xù)、損害賠償?shù)仁马?，同時還規(guī)定了72小時提前申報、拒絕嫌疑船只入港、對違法船只處以最高25萬美元的罰金等嚴(yán)厲措施，為打擊IUU捕魚活動提供了國內(nèi)法基礎(chǔ)。

(二)海岸一體化管理制度

20世紀(jì)七八十年代，新西蘭的環(huán)境管理體系逐漸暴露出污染控制標(biāo)準(zhǔn)欠缺、政府各部門間合作不足、公眾參與缺位等弊端。為緩解沿海地區(qū)人口聚集所帶來的環(huán)境壓力、實現(xiàn)自然資源的有效利用、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，新西蘭于1991年頒布了《資源管理法》。隨著這部法案的生效，新西蘭之前的167件單獨法案被廢除[2]，沿海陸地與領(lǐng)海區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了初步的一體化管理。它與《新西蘭海岸政策聲明》共同構(gòu)成了新西蘭海岸一體化管理制度的法律基礎(chǔ)。

海岸一體化管理制要求各級政府相互配合，對各個領(lǐng)域的海洋活動進(jìn)行綜合考慮，同時還需利用多學(xué)科知識，對海、陸環(huán)境之間的交互影響做出評估。從立法規(guī)定及新西蘭的司法實踐來看，海岸一體化管理制度適用的范圍已拓展至所有目之所及的海岸陸地及領(lǐng)海區(qū)域，該地域范圍內(nèi)的河流、土地、沙灘、生態(tài)系統(tǒng)都被認(rèn)為是海岸環(huán)境的重要組成部分。[3]就具體的分工來說，中央政府更多地承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，分別由環(huán)保部和保育部制定指導(dǎo)性的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和《新西蘭海岸政策聲明》。各地的地方議會是海岸一體化管理制度實施的核心機構(gòu)。它在保育部的指導(dǎo)下，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，出臺本地的海岸政策及海岸開發(fā)計劃，并對計劃中沒有明文規(guī)定的開發(fā)活動進(jìn)行審批與授權(quán)。

(三)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)制度

由于海岸一體化管理制度僅適用于近海地區(qū)，因而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境保護(hù)事項長期處于法律缺位的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)保利益的失衡，新西蘭綠色和平組織于2012年對新西蘭能源資源部提起訴訟。

為促進(jìn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架的可持續(xù)發(fā)展，新西蘭議會于2012年通過了《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架環(huán)境影響法》。該法將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)活動申請事項的審批權(quán)由能源資源部移轉(zhuǎn)至新成立的環(huán)保局。*新西蘭環(huán)保局(Environmental Protection Authority)是新西蘭環(huán)保部(Ministry for the Environment)的下屬部門，available at http:∥www.mfe.govt.nz/marine/roles-and-responsibilities-government-agencies. 新西蘭政府官網(wǎng)，最后訪問時間：2018年3月10日。同時，該法引入了“預(yù)防原則”、“信息原則”等國際法中的環(huán)保原則，并在深海采礦活動中規(guī)定了“適應(yīng)性管理制度”。該制度的核心在于不斷通過科學(xué)技術(shù)的新成果來評估既有項目對環(huán)境的影響，并將評估的結(jié)果作為政府政策變動的依據(jù)。在這種“申請—評估—決策—再評估—再決策”的循環(huán)管理制度下，環(huán)保局有權(quán)只對開發(fā)項目進(jìn)行“短時間、小規(guī)?！钡氖跈?quán)，開發(fā)商難以依靠一次性的授權(quán)完成所有開發(fā)活動，需要承擔(dān)更大的投資風(fēng)險。

(四)海上交通制度

作為一個對海運業(yè)依賴較重的國家，新西蘭對《海洋法公約》所規(guī)定的外國船只的無害通行權(quán)、過境通行權(quán)給予了較大程度的便利，多部法規(guī)皆明確規(guī)定外國船只的合法通行權(quán)利不受侵犯。然而，在其國家實踐和國內(nèi)立法中，新西蘭對海上運輸?shù)沫h(huán)保事項都給予了高度關(guān)注。

早在1985年，新西蘭便在無核化方針的指導(dǎo)下禁止所有的核動力船舶和搭載核武器的船舶停泊新西蘭港口。盡管美國與新西蘭在南極科考等事項上存在緊密的合作關(guān)系，但由于美國海軍拒絕提供軍艦的詳細(xì)信息，美國軍艦至今無法在新西蘭的港口進(jìn)行停泊。[4]

而在1994年的《海上運輸法》中，環(huán)保條款約占據(jù)全部條款的三分之一，其中規(guī)定的諸多環(huán)保義務(wù)，即便外國軍艦也不能豁免。其中，海上油污事件的預(yù)防、處理與賠償是環(huán)保事項的重點。該法不僅要求政府部門對海上石油污染應(yīng)急策略進(jìn)行不定期的審查，同時對應(yīng)急處理中的國家專員及地方專員的職責(zé)進(jìn)行了區(qū)分。對各類主體的賠償責(zé)任、各種賠償基金的使用條件與限制，該法也做出了明確的規(guī)定。此外，為了促使新西蘭更好地履行國際條約義務(wù)，該法還授權(quán)交通部制定相應(yīng)的實施細(xì)則。

二 新西蘭的海洋法國際實踐

自20世紀(jì)下半葉以來，新西蘭多次參與環(huán)境保護(hù)和生物資源養(yǎng)護(hù)相關(guān)的國際司法實踐，并與多個國際組織有著緊密的合作關(guān)系。

(一)與國際海底管理局的合作

新西蘭尚未擁有任何一塊國際海底開發(fā)區(qū)塊，但其仍然以遞交報告的形式參與國際海底開發(fā)制度的構(gòu)建與完善。新西蘭分別于2013、2015及2016年向國際海底管理局遞交報告，這些報告集中體現(xiàn)出新西蘭對環(huán)境利益的重視。

在三份報告中，2013年的報告主要對海底區(qū)域、當(dāng)事國等概念進(jìn)行了解釋，強調(diào)承包商對新西蘭所擁有的海底區(qū)域的開發(fā)必須事先獲得新西蘭官方的授權(quán)，并對無授權(quán)開發(fā)的行為規(guī)定了制裁措施。2015年的報告是一份綜合性較強的報告，這份報告不僅涉及開發(fā)前對承包者的各項評估標(biāo)準(zhǔn)，同時包含開發(fā)合同的條款組成方式，并對海底環(huán)境的管理制度提出了該國的意見。2016年的報告則就“海底采礦項目”(Seabed Mining Project)詳細(xì)介紹了新西蘭國內(nèi)的“適應(yīng)性管理”制度。在報告的結(jié)尾，新西蘭認(rèn)為這項管理機制會引發(fā)環(huán)境利益與投資利益之間的矛盾，但由于現(xiàn)在對國際海底區(qū)域的了解較少，為了實現(xiàn)環(huán)境收益及經(jīng)濟(jì)收益的平衡，承包商必須接受更為便利的監(jiān)管模式。

(二)參與建立了南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織

經(jīng)過數(shù)年的籌備，由智利、澳大利亞及新西蘭作為發(fā)起國的南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織于2012年8月24日在惠靈頓宣告成立。該組織旨在填補南太平洋中對部分非高度洄游魚類(如智利竹筴魚等)的管理空白，通過制定捕撈配額計劃、船名登記規(guī)范、區(qū)域監(jiān)控規(guī)范等方式，促進(jìn)相關(guān)魚類資源的可持續(xù)利用。

我國目前在該組織中常年擁有29 000噸左右的竹筴魚捕撈配額，對于該組織的相關(guān)活動也有不同程度的參與，對于各項措施的執(zhí)行與遵守，我國政府皆準(zhǔn)時遞交了相關(guān)的報告。同時，我國的農(nóng)業(yè)主管部門也以政府文件的形式明確要求中國漁民及漁業(yè)公司遵守該組織的相關(guān)規(guī)定。然而，作為一個中國政府和臺灣地區(qū)都加入的區(qū)域漁業(yè)管理組織，兩岸尚未能有效利用該組織進(jìn)行漁業(yè)政策的交流與合作，這對于聯(lián)系日漸緊密的兩岸來說是一項較大的遺憾。

(三)批準(zhǔn)了《港口國措施協(xié)定》

為應(yīng)對全球范圍內(nèi)日益嚴(yán)重的IUU捕魚現(xiàn)象，對全球范圍內(nèi)打擊IUU捕魚活動的港口國措施制定統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國糧農(nóng)組織于2009年11月22日批準(zhǔn)了《關(guān)于港口國預(yù)防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚的措施協(xié)定》(以下簡稱《港口國措施協(xié)定》)。新西蘭于2009年簽署了這一協(xié)定，并于2014年批準(zhǔn)了這一協(xié)定。

新西蘭國內(nèi)對《港口國措施協(xié)定》的評估報告指出，新西蘭批準(zhǔn)該協(xié)定，將會促進(jìn)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、規(guī)則明晰的打擊IUU捕魚活動的國際標(biāo)準(zhǔn)的形成，與其可持續(xù)發(fā)展的理念相一致，并將提升新西蘭的國際聲譽。同時，太平洋的部分島國是IUU捕魚活動的重災(zāi)區(qū)，但卻不愿批準(zhǔn)該協(xié)定。新西蘭的批準(zhǔn)行動將會促進(jìn)這些發(fā)展中國家參與到打擊IUU捕魚活動的全球合作中去。在該協(xié)定規(guī)定的諸多措施中，新西蘭對于“方便港口”的打擊給予了較多的關(guān)注。而對于批準(zhǔn)該協(xié)定所可能帶來的弊端，新西蘭政府認(rèn)為對發(fā)展中國家的資金援助并不是一項較大的障礙。

(四)對南極事務(wù)的關(guān)注

當(dāng)前，新西蘭已經(jīng)加入了南極條約體系中的全部四項條約，并組建了包含南極行政委員會在內(nèi)的多部門交叉的國內(nèi)行政管理體系，通過了《南極環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)。總體來說，新西蘭對于南極更多地關(guān)注領(lǐng)土主張及生態(tài)保護(hù)這兩項重要權(quán)益。

基于英國早期探險及殖民的原因，新西蘭主張其對南極的羅斯屬地享有領(lǐng)土主權(quán)。作為《南極條約》的簽署國，新西蘭僅“凍結(jié)”而非放棄其對羅斯屬地的領(lǐng)土主張。[5]但在國際交往中，新西蘭為避免過于強硬的領(lǐng)土主張會引發(fā)各種問題，往往對羅斯屬地領(lǐng)土主張問題采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。在2006年新西蘭遞交的外大陸架申請中，其申請方案并未向南緯60度以南的區(qū)域延伸，在2010-2013年的南極條約協(xié)商國會議中也從未主動提及與領(lǐng)土主張相關(guān)的議題。其強化領(lǐng)土主張的主要措施是通過加深與美國的合作，增強自身的南極科考能力及影響力。

除羅斯屬地的領(lǐng)土主張以外，新西蘭對于南極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境利益也十分重視，其中一項重要的工作便是羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)。新西蘭及美國于2011年提出初步的建設(shè)方案。由于各方對保護(hù)區(qū)建設(shè)的諸多問題未能達(dá)成一致意見，這項計劃數(shù)年間遲滯不前。經(jīng)過長期的博弈，各方于2016年10月28日達(dá)成一致意見，同意在羅斯海地區(qū)建立海洋保護(hù)區(qū)。

(五)對次區(qū)域漁業(yè)委員會請求發(fā)表咨詢意見的聲明

2013年，次區(qū)域漁業(yè)委員會請求國際海洋法法庭就與IUU捕魚活動的相關(guān)問題發(fā)表咨詢意見。新西蘭作為利益相關(guān)國，于2013年11月27日向國際海洋法法庭遞交了官方聲明。

在這份聲明中，新西蘭承認(rèn)國際海洋法法庭對案件具有管轄權(quán)，并認(rèn)為IUU捕魚活動的打擊，應(yīng)是沿岸國、船旗國及船員國籍國的共同義務(wù)。首先，沿岸國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源管理及養(yǎng)護(hù)負(fù)主要責(zé)任，并有權(quán)對他國船只在本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源開發(fā)活動加以規(guī)制。其次，船旗國承擔(dān)“有效控制”(Effective Control)的義務(wù)已為多項國際條約所規(guī)定，并已成為一項習(xí)慣法規(guī)則，船旗國需要履行保存船只記錄、監(jiān)督船只活動、對違法行為進(jìn)行調(diào)查及起訴等具體義務(wù)；最后，船員國籍國亦需要履行“有效控制的義務(wù)”。當(dāng)船籍國及船員國籍國未能履行上述義務(wù)時，依據(jù)“違反國際法導(dǎo)致國家責(zé)任”的原則，這些國家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。

三 新西蘭對《海洋法公約》的挑戰(zhàn)及回應(yīng)

(一)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與資源養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的提升

1.對IUU捕魚活動的深度打擊

盡管《海洋法公約》規(guī)定了一些生物資源養(yǎng)護(hù)措施，但也存在諸多管理方面的漏洞，如“方便旗船”管理欠缺*“開放登記”又稱方便旗制度(Flag of Convenience),實行“開放登記”的國家往往對申請登記的船舶及船東要求較為寬松。張湘蘭.鄭雷.論“船旗國中心主義”在國際海事管轄權(quán)中的偏移[J].法學(xué)評論，2010(6)：69.、“港口國措施”規(guī)定不足、制裁處罰機制缺位等。[6]在現(xiàn)有的打擊IUU捕魚活動的國際合作機制中，區(qū)域漁業(yè)管理組織及《港口國措施協(xié)定》發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而新西蘭一直是這一進(jìn)程的推動者。新西蘭不僅在國內(nèi)制定了嚴(yán)格的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)規(guī)范，還在近年來積極推動南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織的建立并批準(zhǔn)了《港口國措施協(xié)定》。這些機制中打擊IUU捕魚活動的措施都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《海洋法公約》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而在國際海洋法法庭于2015年發(fā)表的咨詢意見中，新西蘭的聲明也發(fā)揮了重要的借鑒作用。盡管國際海洋法法庭認(rèn)為咨詢意見的地域效力范圍只及于次區(qū)域漁業(yè)委員會成員國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，但同時認(rèn)定船旗國應(yīng)盡“適當(dāng)注意義務(wù)”，對本國船只進(jìn)行有效管轄，在船只涉嫌IUU捕魚活動時采取必要措施，進(jìn)行調(diào)查并將結(jié)果通報給次區(qū)域漁業(yè)委員會成員國。若船旗國未能履行“適當(dāng)注意義務(wù)”，則需要承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。加入漁業(yè)組織的國際組織(現(xiàn)有的此類型國際組織只有歐盟)，其義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任承擔(dān)要件與船旗國相同。

2.海岸一體化制度的革新

在《海洋法公約》制定的過程中，各國對于領(lǐng)海制度的討論集中于領(lǐng)海寬度、領(lǐng)海的通行制度等問題，而對于人口、工業(yè)聚集的海岸地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題并沒有進(jìn)行過多的關(guān)注，最終的條約文本也沒有規(guī)定特別的海岸地區(qū)管理機制。在對領(lǐng)海資源的開發(fā)、利用過程中，新西蘭等歐美國家建立的海岸一體化管理制度較大程度地提升了近海地區(qū)的環(huán)保水平，并取得了良好的效果。盡管目前采用海岸一體化制度的國家還十分有限，這項制度在短期內(nèi)尚難以形成習(xí)慣法規(guī)則，在未來的《海洋法公約》的修訂過程中也難以成為一項中心議題。然而，作為近海地區(qū)管理制度革新的成功實踐，新西蘭的海岸一體化管理制度將為其他國家的海洋立法提供有益的借鑒。

3.高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對國際海底區(qū)域開發(fā)規(guī)則的挑戰(zhàn)

在第三次海洋法會議期間，各國對國際海底區(qū)域開發(fā)制度的爭論主要集中于區(qū)域的定位、國際海底管理機構(gòu)的構(gòu)建及開發(fā)收益的分配等方面，并未過多涉及海洋環(huán)境保護(hù)問題。《海洋法公約》第145條僅概括性地授權(quán)國際海底管理局對海洋環(huán)境保護(hù)事項制定規(guī)則、規(guī)章和程序。近年來，國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問題日漸受到國際社會的重視，國際海洋法法庭在2011年發(fā)表的咨詢意見中指出，承包者、授權(quán)國、利益相關(guān)國有義務(wù)在區(qū)域開發(fā)活動的環(huán)境影響評估、監(jiān)測等方面進(jìn)行合作，而正在制定中的“國際海底區(qū)域采礦規(guī)章”也十分關(guān)注環(huán)保問題。新西蘭在其遞交的報告中提出的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對已有的規(guī)范有所突破，特別是對承包者的多維度評價機制，對承包者的資質(zhì)提出了更高的要求；而于2012年開始在其本國的海底礦產(chǎn)開發(fā)活動中適用的適應(yīng)性管理機制，也已列入“礦產(chǎn)開發(fā)活動管理框架”的討論議題。作為一項《海洋法公約》僅作抽象性規(guī)定的議題，國際海底區(qū)域開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)機制尚待完善，如何調(diào)和環(huán)境保護(hù)與商業(yè)風(fēng)險之間的天然矛盾，將是承包者、授權(quán)國及國際海底管理局必須共同面對的一項挑戰(zhàn)。

(二)羅斯海海洋保護(hù)區(qū)對南大洋公海自由限制的強化

在近幾年的南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會的會議中，海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)成為一項重要的議題。作為一項《海洋法公約》未曾規(guī)定的制度，海洋保護(hù)區(qū)制度既對傳統(tǒng)的公海自由原則施加了更多的限制，也反映出《海洋法公約》與南極條約體系的不兼容性。依據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，海洋的管轄依據(jù)國家對陸地的管轄而確定。由于南極條約體系凍結(jié)了相關(guān)國家的領(lǐng)土主張，因而基于南極大陸領(lǐng)土主張而進(jìn)行的海洋權(quán)利主張并不具備充分的權(quán)利基礎(chǔ)，南大洋應(yīng)屬于公海。然而，南極條約體系在南極事務(wù)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，南大洋的公海自由受到《南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的諸多限制。近年來的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)(包括美國、新西蘭聯(lián)合推動的羅斯海海洋保護(hù)區(qū))，則進(jìn)一步強化了這種限制，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.引發(fā)部分國家對羅斯海公海地位本身的擔(dān)憂

盡管在南極地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)被凍結(jié)的前提下，海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立、管理并不等同于國家對該區(qū)域的主權(quán)性管轄，也不能作為強化南極大陸領(lǐng)土主張的依據(jù)。然而，目前已有的海洋保護(hù)區(qū)(包括羅斯海海洋保護(hù)區(qū))及提議建立的海洋保護(hù)區(qū)，皆大致處于各領(lǐng)土主張國所主張的范圍內(nèi)。若海洋保護(hù)區(qū)的方案最終得以通過，提議國將在海洋保護(hù)區(qū)的管理中處于主導(dǎo)地位。因此，在南極條約體系并不十分穩(wěn)固的情況下，設(shè)立并管理南極海洋保護(hù)區(qū)，不僅僅是在履行國際法中的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。盡管新西蘭強調(diào)其無意就南極屬地主張領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，俄羅斯仍在2014年的南極條約協(xié)商國會議中表達(dá)了對南極地區(qū)地緣政治控制的擔(dān)憂。[7]

2.羅斯海地區(qū)公海捕魚自由受到進(jìn)一步的限制

《海洋法公約》對于公海捕魚自由的限制主要體現(xiàn)在第117條規(guī)定的“必要措施”義務(wù)、第118條規(guī)定的“合作義務(wù)”及第119條規(guī)定的“最佳科學(xué)證據(jù)”及“風(fēng)險預(yù)防”標(biāo)準(zhǔn)[8]，并未規(guī)定海洋保護(hù)區(qū)這一措施。然而，羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)，不僅實現(xiàn)了對《海洋法公約》抽象規(guī)定的突破，也實現(xiàn)了對南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會部分功能的替代。依據(jù)最終通過的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)方案，保護(hù)區(qū)被分為一般保護(hù)區(qū)、特殊研究區(qū)及磷蝦研究區(qū)。其中，一般保護(hù)區(qū)采取絕對禁獵的模式，特殊研究區(qū)及磷蝦研究區(qū)則允許對犬牙魚及磷蝦進(jìn)行一定限度的捕撈。大面積的絕對禁獵，使得各國對南大洋生物資源的捕撈受到極大的限制，南極生物資源的養(yǎng)護(hù)與“合理利用”之間的差異也更加明顯。

3.羅斯海地區(qū)的科學(xué)研究活動受到進(jìn)一步限制

羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的一項功能在于研究捕魚及氣候變化所帶來的影響。然而，保護(hù)區(qū)自身的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅為科學(xué)研究活動施加了比《海洋法公約》更多的限制，也為發(fā)展中國家參與南大洋的科學(xué)研究活動帶來了更多的阻礙。[9]在已有的對羅斯海地區(qū)的科學(xué)研究活動中，美國和新西蘭籍的科學(xué)家占據(jù)了大多數(shù)。以漁業(yè)科學(xué)研究活動為例，第15次對南羅斯海地區(qū)未成年犬牙魚的生物量監(jiān)測研究結(jié)果由3位新西蘭科學(xué)家與1位美國科學(xué)家合作完成；“對羅斯海地區(qū)及阿蒙德森海未統(tǒng)計的因底延繩釣而造成的南極犬牙魚死亡量的評估”則由2位新西蘭籍科學(xué)家共同完成。這既表明海洋保護(hù)區(qū)的提議國具備相當(dāng)程度上的管理及科研優(yōu)勢，也暴露出發(fā)展中國家對南極科研活動參與不足的現(xiàn)狀。

四 對中國的啟示

結(jié)合新西蘭的國內(nèi)立法實踐和海洋法的國際實踐，我們可以看出新西蘭在對《海洋法公約》相關(guān)義務(wù)的履行過程中，始終秉承“可持續(xù)發(fā)展”的理念，在公約規(guī)定的諸多權(quán)利義務(wù)中更為關(guān)注其管轄海域乃至公海中的生物資源的養(yǎng)護(hù)問題和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題。作為一個對南極有著更多利益訴求的國家，除了維持對羅斯屬地的領(lǐng)土主張之外，新西蘭在南極條約體系的框架內(nèi)還不斷提議增強南極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)水平。隨著中國-新西蘭自貿(mào)區(qū)的建設(shè)及習(xí)近平主席于2014年訪問新西蘭，中新外交關(guān)系已提升至全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，雙方的合作將進(jìn)一步加深。具體到海洋法領(lǐng)域，新西蘭對《海洋法公約》的實踐對中國主要有以下幾點啟示。

(一)采取有力措施打擊IUU捕魚活動

1.國內(nèi)立法的完善

我國目前規(guī)制漁業(yè)活動的主要法律為《漁業(yè)法》，但這部法律更多地關(guān)注本國漁業(yè)資源的管理及開發(fā)，并未明確反應(yīng)國家對我國漁船遠(yuǎn)洋IUU捕魚活動的態(tài)度。與新西蘭《漁業(yè)管理法》所規(guī)定的詳盡的提前申報、登臨檢查等措施所不同的是，我國《漁業(yè)法》僅對在我國管轄水域進(jìn)行捕撈作業(yè)的外國船只進(jìn)行提前審批，對于我國船只遠(yuǎn)洋捕撈的管控也僅通過“捕撈許可證”制度加以實現(xiàn)，詳盡的“港口國措施”及“船旗國管理”規(guī)則并未體現(xiàn)在我國的漁業(yè)立法中。同時，我國對于IUU捕魚活動的處罰措施也并不嚴(yán)厲，僅對違反捕撈許可要求的船只處以沒收違法所得、罰款5萬元的處罰。這不僅與新西蘭所規(guī)定的25萬美元的最高限額相去甚遠(yuǎn)，也未能以“黑名單”的方式實現(xiàn)長期的治理。

2.積極參與相關(guān)國際組織的合作

根據(jù)各大區(qū)域漁業(yè)管理組織的統(tǒng)計，我國在2016年沒有一艘漁船列入IUU捕魚黑名單，我國政府在2015年向南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織遞交的報告中也闡述了“捕撈許可證”制度在打擊IUU捕魚活動中的作用，并承諾將向其他國家通報涉嫌IUU捕魚活動的中國籍船只的線索，將對每年年檢中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)船只進(jìn)行處罰。然而，由于越來越多的IUU捕魚船只已處于船籍不明的狀態(tài)，僅僅關(guān)注本國的船只已不能更好地打擊全球范圍內(nèi)的IUU捕魚活動，我國應(yīng)盡早考慮加入已獲得普遍認(rèn)可的《港口國措施協(xié)定》，在全球?qū)用嫔贤苿游覈鴮Υ驌魴C制的參與。

3.推動國際海洋法法庭發(fā)表咨詢意見的機制的改革

在2013年對次區(qū)域漁業(yè)委員會請求發(fā)表咨詢意見的聲明中，我國政府認(rèn)為依據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，只有國際海底管理局可以請求發(fā)表意見，國際海洋法法庭無權(quán)就次區(qū)域漁業(yè)委員會所提出的相關(guān)問題發(fā)表意見，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過修訂《海洋法公約》的方式來擴大國際海洋法法庭的管轄權(quán)。從各國遞交的聲明來看，支持和反對法庭管轄權(quán)的國家?guī)缀醺髡家话?。鑒于所謂“中菲南海仲裁案”已對我國的海洋權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害，我國政府應(yīng)堅持以往的立場，即國際司法爭端解決機制的參與應(yīng)以國家的同意為前提，但為更充分地發(fā)揮國際海洋法法庭的作用，我國應(yīng)盡快推動聲明中提到的修訂《海洋法公約》的活動。同時，盡管我國反對法庭的管轄，但仍應(yīng)就實體問題表明自身的立場，顯示我國打擊IUU捕魚活動的態(tài)度。

(二)強化海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行

1.對海岸一體化管理制度進(jìn)行試點

我國曾有過制定《海岸管理法》法典的嘗試，但最終因“法律規(guī)定重疊”的顧慮而宣告流產(chǎn)。然而，在現(xiàn)有的立法體系中，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《海域使用法》等相關(guān)法律并未能解決“規(guī)定重疊”的問題，反而導(dǎo)致了“潮間地”法律地位不明確等弊端，對于資源的開發(fā)規(guī)劃也存在諸多矛盾的規(guī)定。目前，我國已有部分省份(如江蘇省、海南省)制定了地方性的海岸管理條例，但這并不能彌補《海岸管理法》缺位所引起的諸多弊端。在借鑒新西蘭國內(nèi)的“中央指導(dǎo)、地方具體實施”模式的基礎(chǔ)上，我國可以嘗試建立“海岸管理協(xié)調(diào)委員會”，由其負(fù)責(zé)制定我國的海岸一體化管理政策。具體的海岸管理條例及海岸發(fā)展計劃應(yīng)由地方立法機構(gòu)制定，由地方政府執(zhí)行。

2.對“適應(yīng)性管理”的可行性進(jìn)行研究

我國已于2016年制定了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，確立了國家海洋局對承包商資質(zhì)的審查權(quán)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，我國已經(jīng)采取了《海洋法公約》第139條所規(guī)定的“適當(dāng)措施”。然而，我國對開發(fā)活動的監(jiān)管、決策仍然采用的是傳統(tǒng)的“線性模式”而非適應(yīng)性管理的“循環(huán)模式”。作為一種高標(biāo)準(zhǔn)的評估、審查及決策模式，“適應(yīng)性管理制度”對海底資源開發(fā)過程中的環(huán)保措施提出了更高的要求，企業(yè)也將承擔(dān)更大的商業(yè)風(fēng)險，這項制度是否真正適合深海采礦的商業(yè)運作，我們尚不得而知。但是，作為一項“優(yōu)化資源管理決策的重要途徑”[10]，我國應(yīng)在理論研究及試點實踐方面對該項制度投入更多的精力。

(三)密切同新西蘭之間的南極合作

1.對南極領(lǐng)土主張問題采取謹(jǐn)慎態(tài)度

《南極條約》僅凍結(jié)而非未否定原有的領(lǐng)土主張，而《海洋法公約》對南極周邊海域公海地位的認(rèn)定又與南極領(lǐng)土主張國的權(quán)益存在一定的沖突，這兩大條約之間的矛盾尚未能從法理上得到根本性的解決。目前《南極條約》僅概括性的規(guī)定“無限期有效”，這為將來南極條約體系的崩塌埋下了隱患。未來南極治理模式的發(fā)展，存在著繼續(xù)維護(hù)現(xiàn)狀、聯(lián)合國托管模式、國際海底區(qū)域開發(fā)模式等多種可能，很難斷言哪一種模式將會成為主要的趨勢。為避免南極治理模式的變動對我國的南極權(quán)益造成重大影響，我國應(yīng)繼續(xù)提升在南極科考中的影響力，盡力做好應(yīng)對南極條約體系解體的預(yù)防措施，但不宜推動或主導(dǎo)這一模式的變革。目前南極地區(qū)在實踐中的地位更加接近于公域[11]，我國的南極權(quán)益并未因新西蘭等國的領(lǐng)土主張而遭到嚴(yán)重?fù)p害。作為一項極易引發(fā)國際爭端、遲滯我國南極合作的事項，我國應(yīng)對南極的領(lǐng)土主張問題謹(jǐn)慎表態(tài)，同時應(yīng)依據(jù)《海洋法公約》爭取盡可能多的南大洋權(quán)益。

2.推動與新西蘭在南極海洋保護(hù)區(qū)的政策合作

由于我國自身捕魚大國的身份，羅斯海海洋保護(hù)區(qū)中部分區(qū)域的絕對禁獵要求對我國的南極經(jīng)濟(jì)利益造成了較大的沖擊，因此我國在這一問題上與新西蘭也存在一定的分歧。[12]然而，自2009年南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)建立以來，我們已很難否認(rèn)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)已成為一種趨勢。在目前的南極條約體系規(guī)則下，設(shè)計南極保護(hù)區(qū)并對其進(jìn)行管理并不能構(gòu)成領(lǐng)土主張的法律基礎(chǔ)，但卻會為管理國的南極科考提供更多的便利、增強管理國在南極地區(qū)的影響力，并會在南極條約體系解體重構(gòu)時為管理國提供更多的談判籌碼。我國并非南極的領(lǐng)土主張國，之前在參與南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)的過程中，總體上以質(zhì)疑保護(hù)區(qū)的合理性與科學(xué)性為主。在今后的南極事務(wù)合作中，我國不妨與新西蘭、美國等國加強合作，共同參與已有保護(hù)區(qū)的管理活動及科考活動，細(xì)化羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的管理規(guī)則，并在合適的時機申請設(shè)立由我國主導(dǎo)的保護(hù)區(qū)。

五 結(jié)語

新西蘭在南海問題總體上保持中立態(tài)度，與我國沒有激烈的海洋爭端及核心的海洋權(quán)益沖突，雙方有很大的海洋事務(wù)合作空間；新西蘭注重環(huán)保及生物資源養(yǎng)護(hù)的海洋法實踐也對我國更好地履行《海洋法公約》的義務(wù)有著很大的借鑒意義。在“一帶一路”建設(shè)及“海洋強國”戰(zhàn)略實施的過程中，海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益與海洋生態(tài)利益的平衡將是一項十分重要的議題。我國應(yīng)在借鑒新西蘭成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取有力措施打擊IUU捕魚活動、更加注重海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行、密切同新西蘭之間的南極事務(wù)合作，進(jìn)而保障我國在《海洋法公約》體系及南極條約體系之下的海洋權(quán)益，提升我國的國際聲譽。

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