深化新時代我國住房制度改革

文/孟星

改革開放以來，我國住房制度改革已走過近40年。黨的十九大召開，標志著中國特色社會主義建設邁入新時代，住房制度改革也進入了一個新的階段。十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！边@段話從住房定位、住房制度改革的路徑以及住房制度改革的目標等三個方面對我國未來住房制度進行了全面構想。明確住房定位是進一步深化住房制度改革的前提，多主體供給、多渠道保障、租購并舉是推進住房制度改革的路徑，住有所居則是新時代住房制度改革的目標，三個方面構成緊密的邏輯關系，清晰勾勒出新時代我國住房制度的特征，為進一步深化住房制度改革指明了方向。

一、明確住房定位是深化住房制度改革的前提條件

作為住房制度改革的對象，明確住房定位是住房制度改革的前提條件。首先，住房是滿足人們居住需要的消費品，這是住房的本質特征。其次，住房因其具有價值大、能保值增值等特點而具有投資品的性質。偏重于住房的投資品性質會導致過度投機并促進住房價格的快速上漲，影響房地產市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。當前我國房地產業(yè)存在的主要問題即脫離住房消費本位，具有較強的投資投機性。

2016年底習近平總書記在中央經濟工作會議上首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”的思想，2017年2月在中央財經領導小組會議上，習近平總書記再次用這句話強調住房的居住屬性，十九大報告則是第三次重申，可見中央對于住房定位問題的重視程度。中央之所以再三強調“房子是用來住的”，是因為住房定位對中國經濟將產生深遠的影響，其重要意義主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.從根源上控制房價的過快上漲。伴隨房價的不斷上漲，中央也進行了幾輪調控，但效果并不明顯。各地采取嚴厲的“限購”、“限售”、“限價”等行政手段也只能是短期措施而非長久治本之策。投資性需求過大是導致住房價格不斷上漲的根源，因此，控制投資性需求，使住房向消費本位回歸，房價快速上漲的勢頭必將從根源上得到抑制。

2.改變市場預期。不斷上漲的住房價格產生漲價預期，從而吸引更多的住房投資性需求并導致住房價格的進一步上漲，最終產生泡沫甚至泡沫經濟。中央三次在不同的場合提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，其中一個重要意義就在于不斷引導并強化住房市場預期，從而改變居民對于未來房價走勢的看法。

3.著力發(fā)展實體經濟。十九大報告中特別提出：“建設現(xiàn)代化經濟體系，必須把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上?！庇捎诜康禺a投機將使資金過多流入房地產行業(yè)從而影響實體經濟的發(fā)展，因此“房子是用來住的”清楚且堅定地表達了中央打擊住房投機以發(fā)展實體經濟的決心。

4.保持宏觀經濟穩(wěn)定增長。十九大報告提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”，深化以調整結構為主線的改革須以穩(wěn)增長為前提，防止經濟大起大落。較長一段時期以來，我國房地產價格波動幅度較大，呈現(xiàn)大起大落的特點。鑒于目前“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”，伴隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人們收入水平的不斷提高，未來房地產業(yè)仍然會對我國國民經濟發(fā)揮重要影響。因此，通過打擊房地產投機實現(xiàn)房地產市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于保持宏觀經濟的穩(wěn)定增長具有特別重要的意義。

5.是加快建設創(chuàng)新型國家的需要。“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經濟體系的戰(zhàn)略支撐?！眲?chuàng)新的主體是人才，外來移民、青年科技人才對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動發(fā)揮著重要作用。目前，我國科研人才主要聚集于一、二線城市，這些城市的高房價將造成地方商務成本上升，不利于科技創(chuàng)新人才的流動，最終將影響我國的科技競爭力。

綜上所述，中央之所以如此堅定地明確住房的定位，不僅僅是為了打擊住房投機，促進房地產市場健康穩(wěn)定發(fā)展，這更是關系到我國宏觀經濟運行以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的問題。可以預期，這一定位將會對住房制度以及我國房地產業(yè)發(fā)展產生深刻的影響。

二、新時代推進住房制度改革的路徑

習近平總書記在十九大報告中指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！备母镩_放以來，尤其是十八大以來的5年里，我國社會主義現(xiàn)代化建設取得了歷史性成就，經濟保持中高速增長，經濟結構不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)化率不斷提高，中等收入群體持續(xù)擴大，這是社會主義進入新時代的客觀依據。只有明確了我們所處的歷史方位，清楚認識世情、國情、黨情，才能及時制定與新時代相適應的發(fā)展戰(zhàn)略。對于住房制度而言，新的時代也必然要求有與之相適應的住房制度，什么才是新時代有中國特色的住房制度？如何在新時代背景下繼續(xù)推進我國住房制度的改革？這是時代賦予理論工作者的重大命題。

隨著1992年明確我國經濟體制改革的方向為建立社會主義市場經濟體制，我國城鎮(zhèn)住房制度改革的目的也明確為建立與社會主義市場經濟體制相適應的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房的商品化與社會化，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。1998年以來，住房制度改革拘泥于解決經濟現(xiàn)實問題，過多考慮住房的經濟功能，導致人們對住房制度改革的反思。2006年共享改革模式的提出成為住房制度改革轉型的分界點，中央對解決低收入群體住房困難問題日益重視。中央的高度重視促進了保障性住房建設的高速發(fā)展，但在具體建設過程中也凸顯了許多問題，總體上存在供應不足的問題。就商品房市場而言，也表現(xiàn)為供不應求的市場態(tài)勢，住宅供求比例（房地產開發(fā)企業(yè)住宅竣工套數(shù)與銷售套數(shù)的比值）自2012年以來總體呈下降趨勢。

在增加住房供應方面，市場與政府都具有各自優(yōu)勢，應該根據國情處理好二者的關系并充分發(fā)揮各自的作用，十八大報告為此提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”，同時針對保障性住房供應不足的問題特別提出“加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”。2013年習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時強調，應堅持住房市場化改革方向，充分激發(fā)市場活力，滿足多層次住房需求，同時，針對一部分群眾因勞動技能不適應、就業(yè)不充分、收入水平低等原因面臨的住房困難，政府必須“補好位”，為困難群眾提供基本住房保障。十九大報告提出要加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，不僅延續(xù)了以前“雙體系”的住房思想，同時又進一步豐富了其內容，對未來建設怎樣的住房制度作了總體部署。

1．建設多主體供給的住房制度。從住房的性質看，住房供給包括商品房供給以及保障房供給兩部分。商品房供給主體主要是房地產開發(fā)商。由于房地產市場是不完全競爭的市場，房地產開發(fā)商具有較大的市場勢力，開發(fā)商往往傾向于通過提高價格、限制產出以獲取更多的開發(fā)利潤，從而導致市場供給不足。因此，打破房地產開發(fā)商的壟斷地位，將商品房供應主體擴展到個人、集體，是增加住房供應的有效途徑。在允許多主體參與住房供應的情況下，政府應通過開放許可對房地產市場實施有效的控制。就保障房供應而言，供給主體主要是政府。由于我國尚處于社會主義初級階段，無法通過市場解決住房困難的中低收入群體依然量大，對住房保障形成較大壓力。尤其是目前我國正處于快速城鎮(zhèn)化時期，對住房的需求比較大，使住房保障問題變得更加突出。通過拓寬主體以增加保障住房供給是一個現(xiàn)實的選擇。2013年習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時指出，應“吸引企業(yè)和其他機構參與公共租賃住房建設和運營，要積極探索建立非營利機構參與保障性住房建設和運營管理的體制機制，形成各方面共同參與的局面”。十九大報告延續(xù)了這一思想，政府、企業(yè)與非營利機構都可以成為保障性住房的供給主體，多方共同參與，將有效緩解保障性住房供應不足的問題。

2．建立多渠道保障的住房制度。就商品房供應而言，土地是重要的因素。由于城市土地資源的有限性以及依靠征地擴大供地規(guī)模變得越來越不現(xiàn)實，土地成為增加商品房供應的最大瓶頸。目前，集體經營性建設用地正在進行入市試點，但由于集體經營性建設用地所占比例過小，并不能從根本上緩解城市用地緊張的問題。未來可考慮讓占比較大的農村宅基地進入租賃市場，這不僅可有效增加住房供應，對于提高農民財產性收入以及建設全國統(tǒng)一的住房市場都具有重要意義。就保障房供應而言，從投資角度看，目前我國保障性住房建設投資主要依靠政府投資，社會資本參與的積極性不高。如何吸引社會資本進入保障房領域是未來需要認真研究的課題。目前熱議的PPP是政府與私人部門合作的一種模式，從理論上來說不失為一種能解決保障性資金投入不足問題的選擇。從融資角度看，保障住房融資渠道比較少，主要包括政府地方債、保險資金、社保資金、公積金沉淀資金等，未來應考慮拓寬融資渠道，將REITs方式運用到住房保障領域，既解決保障性住房建設資金不足問題，又增加了居民的投資渠道。從建造角度看，目前我國保障性住房主要依靠政府直接投資建造，一些地方正在進行配建試點，由地方政府提供各種激勵措施，如免稅費、緩繳土地出讓金等，但主要還是立足于政府轉移財政收入的觀念，未來可考慮不依靠財政收入而是從規(guī)劃的角度進行“配建”。從補貼角度看，目前我國主要采取補貼供給方增加供應的政策，且以政府直接補貼即供地出資為主，通過稅收、利率等間接補貼的手段運用較少。對供給方的補貼雖然短時期里可增加保障房的供應，但伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，會給政府帶來越來越重的財政負擔?？煽紤]更多從需求的角度對低收入家庭提供租金補貼、住房津貼、減免稅等。從供給方補貼向需求方補貼轉型，不僅可擴大保障的范圍，同時還可做到“精準保障”。多渠道保障不僅意味著拓寬渠道，尋找新的解決途徑，也意味著與原有的方式相結合，實現(xiàn)政府與社會資本共同投資、吸納機構投資人以及社會閑散資金參與、政府建造與企業(yè)配建、供給與需求補貼等多種途徑“混合”的模式。

3．建設租購并舉的住房制度。習近平總書記在2016年中央財經小組第十四次會議上提出以建立購租并舉的住房制度為主要方向。十九大報告重申這一點，突出了大力發(fā)展住房租賃市場的迫切性。我國住房制度改革以來，住房市場以出售房屋為主，根據中國社科院的數(shù)據，2015年我國家庭住房自有率約95%，從一個側面反映了我國居民采取租賃方式解決居住問題的比例是非常低的。在住房市場上，租與購都是解決居住問題的手段，但我國之所以形成以“售”為主的住房市場，包括供給與需求兩方面的原因。從供給角度看，由于房地產開發(fā)周期比較長，房地產投資容易受到各種不確定性因素的影響，開發(fā)商傾向于出售房屋以盡快收回投資。若將開發(fā)的住房出租，則會導致回收投資的時間更長，開發(fā)商面臨的風險更大。從需求角度看，居民選擇購買而非租賃主要出于三個需要：一是可保障居民長期且穩(wěn)定的居住條件；二是滿足居民個性化的居住要求；三是住房因其保值增值特點可作為保障其他需要的手段，如養(yǎng)老、疾病、教育等需要。此外，從我國房地產市場發(fā)展歷程來看，之所以形成以出售房屋為主的市場還有深層次的財稅制度、干部考核機制等層面的原因。因此，要大力發(fā)展住房租賃市場，應從供需兩個方面入手，采取措施降低開發(fā)商的投資風險、完善保障承租人利益以及滿足其個性居住需要的法律法規(guī)、完善社會保障制度等。至于深層次的制度原因，其變革不會一蹴而就，但十九大報告已淡化了關于國內生產總值以及城鄉(xiāng)居民收入等經濟指標的政策目標，相信會對住房租賃市場產生積極的影響。

三、新時代深化住房制度改革的目標

十九大報告中提出“讓全體人民住有所居”，這不僅是住房制度改革的目標，也是未來我國所構建的住房制度的主題特征。解決居住問題對于社會穩(wěn)定具有重要的意義。改革開放以來，伴隨著住房市場化的改革，政府提出“居者有其屋”的改革目標，但在實踐中“居者有其屋”演變?yōu)椤熬诱哂衅洚a”。十七大報告中首次提出“住有所居”的思想，標志著我國住房制度改革的轉型。從十七大報告中的“住有所居”與“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”相聯(lián)系，以及十八大報告中提到的“住有所居”與“加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”相聯(lián)系，不難看出“住有所居”的內涵是有所側重的，即偏重于解決低收入家庭的“住有所居”問題。而十九大報告中提出的“住有所居”是在穩(wěn)步推進住房保障制度建設的背景下提出的，是“全體人民”的住有所居，每一個家庭都可以根據各自收入狀況“各安其宅”。在十九大報告中多次強調了“全體人民”的概念，“不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！薄ⅰ氨ＷC全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”、“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”等。因此，十九大報告中提到的“住有所居”應作廣義解，從一個更全面的視角進行住房制度的設計。

“住有所居”是未來住房制度的主題特征，反映了“以人民為中心”的新時代精神。“以人民為中心”的發(fā)展思想，就是堅持發(fā)展為了人民，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，把人民對美好生活的向往作為黨和國家的奮斗目標。因此，“以人民為中心”的發(fā)展思想也間接回答了未來應建成怎樣的住房制度這一問題。有中國特色社會主義的住房制度是實現(xiàn)全體人民都能“住有所居”的住房制度，是體現(xiàn)社會主義本質要求的住房制度。當然，在實現(xiàn)“住有所居”的過程中也存在不平衡、不充分的問題，也要在發(fā)展中加以解決，通過深化住房制度改革，在“住有所居”上不斷取得新進展。

十九大報告中關于住房定位、住房制度以及住有所居的論述，延續(xù)了習近平總書記關于住房發(fā)展的思想，是新時代住房制度的頂層設計。從此，我國的住房制度改革也將開啟一個新的時代，并將對我國房地產業(yè)以及宏觀經濟發(fā)展產生巨大且深刻的影響。