從“國(guó)家主義”到“職業(yè)主義”：以色列高層次人才吸引的國(guó)家戰(zhàn)略及其變革

黃海剛

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)與國(guó)際科技合作戰(zhàn)略研究中心，北京 100029)

近十余年來(lái)，高技能人才的地理流動(dòng)問(wèn)題引發(fā)了學(xué)者和政策制定者的廣泛關(guān)注，在全球人才競(jìng)爭(zhēng)的背景下，越來(lái)越多的國(guó)家通過(guò)制定人才戰(zhàn)略和政策吸引高端人才回流。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，伴隨著人力資本外流日益增多以及意識(shí)到散居群體對(duì)國(guó)家的潛在貢獻(xiàn)，以色列實(shí)施了政府主導(dǎo)的高技能人才回流政策體系(State-Assisted Return Policy，SARPs)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)種族文化歸屬、共同的國(guó)家利益等意識(shí)形態(tài)認(rèn)同，以及良好的職業(yè)發(fā)展前景和舒適的家庭生活等，激發(fā)散居于世界的高技能人才，尤其是科學(xué)家、研究者以及知識(shí)密集型企業(yè)急需的高端人才重返以色列，利用公共資源為高技能人才的回歸提供幫助，以彌補(bǔ)高端人才短缺的局面。以色列高技能人才回流政策體系取得了積極的成效，促進(jìn)了其科技與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也是以色列建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的主要力量。作為國(guó)家戰(zhàn)略，以色列的高技能人才吸引政策體系也經(jīng)歷了廣泛的政策變遷，日益強(qiáng)調(diào)人才吸引政策的準(zhǔn)公共物品屬性、高度選擇性和差異化補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)多元利益主體參與的公私合作模式，加強(qiáng)人才吸引政策的效率和人才與勞動(dòng)力市場(chǎng)的精準(zhǔn)匹配。

1 以色列實(shí)施高層次人才吸引戰(zhàn)略的背景

1.1 “失去的十年”：以色列高等教育體系面臨的危機(jī)

自20世紀(jì)90年代后期，以色列高等教育經(jīng)歷了卓越發(fā)展并進(jìn)入普及化階段，在較短的時(shí)期內(nèi)高等教育入學(xué)率達(dá)到了近50%。在2008年，45.8%的適齡人群進(jìn)入高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，而1990年這一比例為21%。1993年，以色列高等教育委員會(huì)(Council of Higher Education，CHE)通過(guò)立法，將非政府撥款機(jī)構(gòu)、教師學(xué)院、技術(shù)學(xué)院和地區(qū)性的一般學(xué)院升格為大學(xué)，使以色列的高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量增加了3倍，到2009年，學(xué)生數(shù)量也增加了近3倍[1]。高等教育普及化發(fā)展伴隨著以色列科研創(chuàng)新能力的提升，2001—2005年，以色列百萬(wàn)人口中科學(xué)出版物的數(shù)量位居世界第三位；希伯來(lái)大學(xué)、特拉維夫大學(xué)和以色列理工學(xué)院的自然科學(xué)在世界排名中名列前茅[2]。高等教育體系亦是以色列經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要貢獻(xiàn)者，大學(xué)通過(guò)敏銳應(yīng)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，成為以色列經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。在20世紀(jì)70、80年代，以色列GDP增長(zhǎng)的41%歸因于對(duì)大學(xué)研發(fā)的投入，70%的專(zhuān)利來(lái)源于大學(xué)的基礎(chǔ)研究。以色列高等教育的發(fā)展也改變了公眾對(duì)高等教育的傳統(tǒng)認(rèn)知，大學(xué)已然不是高社會(huì)階層的專(zhuān)屬，而是大眾可獲得的一般資源。

高等教育普及化提升了以色列高等教育的容量，但隨之也帶來(lái)了一些問(wèn)題。高等教育委員會(huì)將學(xué)院升格為大學(xué)的政策目標(biāo)之一，是鼓勵(lì)學(xué)生追求高級(jí)學(xué)位以提高科研產(chǎn)出，但卻出現(xiàn)了“搭便車(chē)”現(xiàn)象，例如越來(lái)越多的非論文碩士學(xué)位項(xiàng)目的出現(xiàn)，一方面降低了學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)術(shù)質(zhì)量，同時(shí)碩士階段的科研產(chǎn)出也快速下降，背離了改革初衷。此外，高等教育普及化還伴隨著大學(xué)可獲資源的緊缺。2001—2007年，以色列政府實(shí)施了緊縮性財(cái)政政策，大學(xué)科研撥款減少。財(cái)政狀態(tài)惡化也影響了師生比和大學(xué)教師的年齡結(jié)構(gòu)，1990年的師生比為1:17，而2008—2009年，這一比例為24:1。在20世紀(jì)70、80年代，以色列大學(xué)招募了相當(dāng)數(shù)量的年輕教師，但在90年代則放緩了這一步伐，到2000年幾乎處于停滯狀態(tài)，例如特拉維夫大學(xué)在過(guò)去十年削減了近400個(gè)教師職位。缺乏青年人才的加入，導(dǎo)致大學(xué)教師年齡結(jié)構(gòu)的老化，影響了科研創(chuàng)新和產(chǎn)出[1]。

總之，2000—2010年被稱(chēng)為以色列高等教育“失去的十年”。其主要特征是高等教育普及化與高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾，以及財(cái)政緊縮導(dǎo)致的大學(xué)科研產(chǎn)出減少，大學(xué)作為私人物品與公共物品屬性的比重變化，缺乏青年人才的輸入以及政府試圖加強(qiáng)對(duì)大學(xué)研究和教學(xué)的導(dǎo)向性而削弱了傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)自治等。針對(duì)這些問(wèn)題，一些機(jī)構(gòu)和部門(mén)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)提出了愿景宣言，強(qiáng)調(diào)要提高大學(xué)基礎(chǔ)研究的資助水平，招募高水平的教師，擴(kuò)大博士后和博士生的規(guī)模等。

1.2 人才外流：全球化背景下以色列高技能人才吸引面臨挑戰(zhàn)

散居于世界各地的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)猶太人才的大規(guī)?；貧w，是以色列經(jīng)濟(jì)與科技崛起的主要原因。但近十余年，以色列也面臨著高技能人才大規(guī)?！俺鲎摺睔W洲和美國(guó)而造成的人才流失問(wèn)題。大量科學(xué)家出走以色列的原因，一是新自由主義經(jīng)濟(jì)政策對(duì)福利國(guó)家?guī)?lái)的消極影響，尤其是對(duì)高等教育和學(xué)術(shù)體系帶來(lái)了負(fù)面影響，主要包括科研經(jīng)費(fèi)和大學(xué)撥款的減少等；此外，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與政府間的關(guān)系也日趨緊張，早期的“拒絕政治干預(yù)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”以保護(hù)學(xué)術(shù)自由和自制的傳統(tǒng)，正受到“針對(duì)性資助”和加強(qiáng)大學(xué)研究的導(dǎo)向性等理念的影響，大學(xué)的一些前沿研究需要提交給政府批準(zhǔn)[1]。這些內(nèi)部因素加上世界經(jīng)濟(jì)衰退和全球人才競(jìng)爭(zhēng)的共同影響，造成了這一時(shí)期以色列人才外流的局面，為全球人力資本市場(chǎng)輸入了大量受過(guò)高等教育的人才。

最近由以色列社會(huì)政策研究中心(Taub Center for Social Policy Studies)所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，自2008年以來(lái)，有近五分之一的以色列大學(xué)教師和卓越科學(xué)家前往美國(guó)大學(xué)工作，造成以色列學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的“人才短缺”現(xiàn)象。2010年，在以色列獲得博士學(xué)位后前往美國(guó)工作的人數(shù)占到博士畢業(yè)生數(shù)的15.9%，而其中16%的人才流失都發(fā)生在最近十年(見(jiàn)表1)[3]。在工業(yè)部門(mén)，ICT行業(yè),尤其是其研發(fā)部門(mén)缺乏大量高技能專(zhuān)業(yè)人才，畢業(yè)于國(guó)際頂尖大學(xué)并有工作經(jīng)驗(yàn)的軟硬件人才短缺現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。例如在2011年，在這些領(lǐng)域平均有6195個(gè)公開(kāi)職位[4]。以色列優(yōu)秀科技人才的出走，既是全球?qū)W術(shù)資本市場(chǎng)人才流動(dòng)的重要部分，同時(shí)也與以色列在科技與學(xué)術(shù)領(lǐng)域缺乏戰(zhàn)略和長(zhǎng)期規(guī)劃有關(guān)。

表1 在1985—2010年獲得博士學(xué)位、2011年居住在國(guó)外的以色列畢業(yè)生數(shù)量

1.3 政策失范：國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)背景下面臨的新挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)70年后期，以色列將吸引人才回流作為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)“以色列是所有猶太人的家園”，為他們及其家庭的回歸提供幫助，從而獲得國(guó)家發(fā)展所需的人力資本。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，以色列構(gòu)建了若干政府支持的人才回流計(jì)劃，這些計(jì)劃通過(guò)強(qiáng)調(diào)種族和國(guó)家認(rèn)同等意識(shí)形態(tài)意圖，利用稅費(fèi)優(yōu)惠和工作安置等激勵(lì)和保障型政策工具，激發(fā)高技能人才的歸國(guó)動(dòng)機(jī)。但是，在全球人才高度流動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)的背景下，文化和心理因素雖然會(huì)影響人才的國(guó)際流動(dòng)，但個(gè)體和職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)是高層次人才選擇遷移目的地的根本原因[5]。因此建立在意識(shí)形態(tài)認(rèn)同基礎(chǔ)上的人才回流計(jì)劃吸引了大量低技能勞動(dòng)力，但并未在高技能移民群體中產(chǎn)生共鳴。此外，政府主導(dǎo)的人才吸引政策有時(shí)難以及時(shí)回應(yīng)工業(yè)部門(mén)的需求，使得一些高科技行業(yè)人才短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，政府面臨著來(lái)自工業(yè)界的壓力，他們要求改進(jìn)目前人才吸引政策的針對(duì)性和選擇性，并參與到高端人才的戰(zhàn)略制定和招募中。

意識(shí)到這一點(diǎn)，近十年來(lái)，以色列政府在逐漸調(diào)整其原有的策略和邏輯，將人才吸引政策置于全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，根據(jù)變化了的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境，在考慮文化和心理要素的基礎(chǔ)上，通過(guò)新的使命陳述來(lái)強(qiáng)調(diào)個(gè)體的職業(yè)機(jī)會(huì)和舒適的中產(chǎn)生活，將以色列描述為一個(gè)自由、開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，以及擁有一個(gè)充滿(mǎn)活力和機(jī)會(huì)的高端勞動(dòng)力市場(chǎng)等，努力提高人才政策的實(shí)施效率。

2 以色列高技能人才吸引的主要政策、理念及變遷

以色列高層次人才吸引政策主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：自20世紀(jì)50年代到70年代末，以“國(guó)家主義”名義來(lái)吸引人才回流的政策體系，強(qiáng)調(diào)散居于世界的猶太人和以色列人為新國(guó)家的建立貢獻(xiàn)力量，并維持種族和文化認(rèn)同；自1978年到20世紀(jì)90年代的“職業(yè)主義”發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)以色列能夠?yàn)槿瞬盘峁└玫穆殬I(yè)發(fā)展機(jī)遇；從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，以色列人才回流政策體系則高度強(qiáng)調(diào)人才吸引的針對(duì)性、高端性和公私合作(Public-Private Partnership，PPP)模式。

2.1 國(guó)家主義 —— 早期高技能人才回流政策及其理念

以色列的高技能人才回流政策可以追溯到20世紀(jì)50年代。在建國(guó)初期，以色列政府通過(guò)提供工作和生活補(bǔ)貼來(lái)吸引歐洲受過(guò)良好教育的猶太人，并要求倫敦和紐約領(lǐng)事館利用其記錄跟蹤系統(tǒng)，聯(lián)系并說(shuō)服在英國(guó)和美國(guó)大學(xué)工作的猶太科學(xué)家回到以色列。以色列政府早期的這種計(jì)劃具有重要意義，首次將散居者(Diaspora)描述為國(guó)家共同體的一部分，強(qiáng)調(diào)他們對(duì)國(guó)家發(fā)展的責(zé)任和權(quán)利，改變了以往對(duì)散居者的敵對(duì)和負(fù)面態(tài)度，為日后制定國(guó)家主導(dǎo)的、以吸引高技能人才回流為主要目標(biāo)的計(jì)劃奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)60年代，以色列政府首次提出將“吸引高技能人才”回流(主要是受過(guò)良好教育的學(xué)術(shù)人才)作為政府工作的重要目標(biāo)，通過(guò)以色列領(lǐng)事館新成立的學(xué)術(shù)人才局(Bureau for the Academic Worker)確認(rèn)和聯(lián)系在當(dāng)?shù)卮髮W(xué)工作的學(xué)生和教師，并說(shuō)服他們回歸以色列。這一時(shí)期“高技能人才回流”被置于國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家建設(shè)的重要組成部分，目標(biāo)人群擴(kuò)展到包括研究生、物理學(xué)家、畫(huà)家以及運(yùn)動(dòng)員，他們被描述為國(guó)家發(fā)展初級(jí)階段急需的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才。

在人才吸引策略和理念上，這一時(shí)期的人才回流政策既強(qiáng)調(diào)高技能散居者服務(wù)、貢獻(xiàn)于國(guó)家的觀念，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“國(guó)家重建”能夠保持猶太人及其后代的種族、宗教和身份認(rèn)同，改變其散居的生活狀態(tài)，加強(qiáng)猶太民族的凝聚力而不是讓他們?nèi)諠u疏遠(yuǎn)等使命陳述，將人才回流計(jì)劃描述為散居者在“自己的家園享受文化復(fù)興的最后機(jī)會(huì)”。

1966—1967年，以色列經(jīng)濟(jì)的衰退加速了政府將散居猶太人作為經(jīng)濟(jì)復(fù)興主要力量的步伐。以色列政府利用“國(guó)家不景氣的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)”作為懇求高技能人才回流的理由，發(fā)起了向西方尋求高技能人才回流的運(yùn)動(dòng)。1967年發(fā)生的第三次中東戰(zhàn)爭(zhēng)，以及這一時(shí)期物理學(xué)家、科學(xué)家和研究生出走以色列的數(shù)量大幅增加，引起了社會(huì)的廣泛譴責(zé)，使得政府更加意識(shí)到高技能勞動(dòng)力的重要性。面對(duì)這一情況，人力資源部門(mén)呼吁政府制定更具創(chuàng)造性的方案吸引高技能人才回國(guó)，并強(qiáng)化人才回流政策的“國(guó)家主義”觀念。作為國(guó)家的主人，科學(xué)家不能以 “追求科學(xué)”和“專(zhuān)業(yè)發(fā)展”的名義逃避對(duì)國(guó)家的責(zé)任，因?yàn)椤翱茖W(xué)家視科學(xué)是他們的第二家園，但以色列需要他們，這是他們的第一家園[6]。”這一時(shí)期，“國(guó)家主義”觀念擴(kuò)大到所有國(guó)際流動(dòng)活動(dòng)中，甚至包括了國(guó)外旅行和學(xué)習(xí)。

戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，國(guó)家和城市重建需要大量高技能人才，戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展也使得工業(yè)界缺乏與技術(shù)發(fā)展相匹配的人力資源，因此不斷對(duì)政府施加壓力。在這一背景下，以色列政府開(kāi)始重構(gòu)其高技能人才吸引政策體系，首次提出了國(guó)家支持的人才回流項(xiàng)目(SARPs)，這些計(jì)劃被置于“更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)”以及建議一個(gè)“偉大以色列”需要的名義下，通過(guò)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)吸引人才回流。不過(guò)，這些計(jì)劃也招致很多批評(píng)，因?yàn)閷?duì)高層次人才流動(dòng)而言，職業(yè)發(fā)展前景而非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是高技能人才回流的主要?jiǎng)訖C(jī)[7]。對(duì)這些計(jì)劃有效性的憂(yōu)慮日益增多，議會(huì)的一個(gè)特別委員會(huì)敦促政府拋棄物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，而是通過(guò)激發(fā)散居者“猶太復(fù)國(guó)”的價(jià)值理念，以及建設(shè)國(guó)家的使命和責(zé)任等強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)的方式吸引高技能人才回流。總之，在吸引人才回國(guó)的初級(jí)階段，不管是強(qiáng)調(diào)散居者對(duì)猶太復(fù)國(guó)運(yùn)動(dòng)的道德義務(wù)，還是參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，散居于世界的高技能猶太人都被視為國(guó)家發(fā)展的境外代理人和參與者，在集體主義意識(shí)下將個(gè)體與國(guó)家間的關(guān)系神圣化，期待散居者參與到國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程中，并賦予了這些計(jì)劃保持回歸者及其后代宗教和種族認(rèn)同的責(zé)任。早期國(guó)家支持的人才回流計(jì)劃強(qiáng)調(diào)“建設(shè)國(guó)家”與“成為國(guó)家主人”這一雙重的政治性表達(dá)。

2.2 職業(yè)主義 —— 1978年以來(lái)的政策目標(biāo)及使命陳述

1978年以來(lái)，以色列的人才回流政策體系和話(huà)語(yǔ)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了重要的變遷，從強(qiáng)調(diào)“意識(shí)形態(tài)”理由，日益轉(zhuǎn)變到從個(gè)體/家庭的視角來(lái)強(qiáng)調(diào)回歸的附加價(jià)值。盡管強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)仍然重要，但卻被置于回歸者個(gè)人和家庭滿(mǎn)意度和專(zhuān)業(yè)發(fā)展的框架之下，以色列的人才回流政策進(jìn)入到了“職業(yè)發(fā)展”階段。強(qiáng)調(diào)人才回流的“發(fā)展目標(biāo)”標(biāo)志著以“愛(ài)國(guó)主義”之名為人才吸引政策理念的結(jié)束，但這一時(shí)期對(duì)回國(guó)者的選擇和資助變得越來(lái)越有選擇性和針對(duì)性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家支持的人才回流計(jì)劃只針對(duì)“高技能人才”和愿意參與國(guó)家發(fā)展和建設(shè)的愛(ài)國(guó)群體，1978年的人才吸引計(jì)劃代表了這一政策變遷。與以往強(qiáng)調(diào)一般高技能人才歸國(guó)的理念不同，這些計(jì)劃強(qiáng)調(diào)要吸引國(guó)家優(yōu)先和特定領(lǐng)域發(fā)展需要的人才，將人才回流與國(guó)家的具體事業(yè)和項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)，例如農(nóng)業(yè)、定居點(diǎn)建設(shè)、工業(yè)和教育等，從而創(chuàng)造性地將回歸者利益、國(guó)家認(rèn)同和國(guó)家建設(shè)三者緊密聯(lián)系起來(lái)，將意識(shí)形態(tài)和道德意圖巧妙地置于具體的人才計(jì)劃中。

在20世紀(jì)80年代初期，出現(xiàn)了大量科學(xué)家“出走”以色列的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象被解釋為是對(duì)1973年第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)的延遲反應(yīng)以及對(duì)隨之而來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)巨變的具體回應(yīng)[8]。人才的大量外流引發(fā)了政府的憂(yōu)慮，在人力資源管理部門(mén)的催促和建議下，以色列政府構(gòu)建了新的高層次人才吸引政策的理念和框架：國(guó)家支持的人才回流計(jì)劃不再是無(wú)條件的，而是主要滿(mǎn)足對(duì)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有關(guān)鍵作用的高科技公司，以及能夠?yàn)楸镜毓こ處熀拖嚓P(guān)專(zhuān)業(yè)人員提供更多就業(yè)崗位公司的人才需求。這一政策變遷的效果到20世紀(jì)90年代愈發(fā)明顯，來(lái)自蘇聯(lián)、擁有良好技術(shù)訓(xùn)練的高技能移民(1990—1995年，大約有6萬(wàn)名蘇聯(lián)工程師移民以色列)和奧斯陸協(xié)定(Oslo Accords)后的相對(duì)政治穩(wěn)定，共同促進(jìn)了以色列高技術(shù)公司的快速發(fā)展。

高技能人才吸引政策的合法性和路徑從“國(guó)家主義”到“職業(yè)主義”的轉(zhuǎn)變，部分原因是以色列1977年政治轉(zhuǎn)型，以及逐漸放松了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)。在新自由主義經(jīng)濟(jì)范式的影響下，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持應(yīng)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變到作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)上來(lái)，在這一理念下，以色列人才吸引政策也發(fā)生了重要的變革。

(1)越來(lái)越多的私營(yíng)組織參與到政府主導(dǎo)的高技能人才回流計(jì)劃中。受到高技能人才短缺的影響和生物技術(shù)工業(yè)的發(fā)展，大量以色列公司發(fā)現(xiàn)從國(guó)外招聘高端人才以及與潛在的歸國(guó)者進(jìn)行直接溝通的好處。當(dāng)時(shí)很多經(jīng)濟(jì)巨頭，例如以色列航空工業(yè)公司(Elbit)、埃爾比特-光電工業(yè)公司(El-Op)和迪瓦制藥(Teva)等在美國(guó)版以色列報(bào)紙上刊登全版廣告，邀請(qǐng)科學(xué)家參加在舊金山、西雅圖和紐約等城市舉行的專(zhuān)業(yè)招聘會(huì)，吸引高端人才回流。這一時(shí)期的人才計(jì)劃則根據(jù)科學(xué)家及其家庭的特定需要，為他們提供個(gè)性化的豐厚補(bǔ)償方案和廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益，其中很多項(xiàng)目獲得了國(guó)家支持。

人才回歸政策從公共物品向準(zhǔn)公共物品的轉(zhuǎn)變，影響了對(duì)申請(qǐng)者的甄選和錄用過(guò)程，這一過(guò)程越來(lái)越細(xì)致，從而保證他們與特定職位的高度匹配。在高度專(zhuān)業(yè)化的招募制度下，回歸者的資格與特定職位的契合度在其回國(guó)之前就已經(jīng)詳細(xì)評(píng)估過(guò)，并就相關(guān)職權(quán)，包括薪金和附加福利等進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間談判，這些都表明回國(guó)者日益被視為公司的私人財(cái)產(chǎn)而非集體主義發(fā)展的代理人。

(2)第二個(gè)變化是關(guān)于對(duì)回歸者及其歸國(guó)動(dòng)機(jī)的話(huà)語(yǔ)描述。不同于早期項(xiàng)目，這一時(shí)期的計(jì)劃將散居者描述為獨(dú)立的個(gè)體，歸國(guó)來(lái)尋求個(gè)體、家庭和職業(yè)更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和生活。盡管通過(guò)強(qiáng)烈的心理文化紐帶將移民與祖國(guó)聯(lián)系起來(lái)這種國(guó)家主義的修辭方式并未完全消失，但它逐漸被強(qiáng)調(diào)以色列美好的社區(qū)生活(基布茲)和繁榮的經(jīng)濟(jì)等經(jīng)濟(jì)話(huà)語(yǔ)描述所取代。這一時(shí)期人才吸引的戰(zhàn)略和口號(hào)是強(qiáng)調(diào)以色列是“另一個(gè)機(jī)會(huì)之地”，與早期通過(guò)展示以色列發(fā)展的精美圖片來(lái)吸引人才不同，這一項(xiàng)目的招募策略則強(qiáng)調(diào)歸國(guó)能實(shí)現(xiàn)他們的夢(mèng)想、野心和能力，同時(shí)可以享受高質(zhì)量的生活以及更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。在話(huà)語(yǔ)體系上，與以往在國(guó)家意識(shí)形態(tài)的名義下以犧牲專(zhuān)業(yè)發(fā)展來(lái)回報(bào)國(guó)家的描述不同，它強(qiáng)調(diào)歸國(guó)者的選擇自由，高技能人才不再擔(dān)心受到猶太復(fù)國(guó)主義意識(shí)形態(tài)的指責(zé)，可以根據(jù)個(gè)人和家庭的需要做出最好的選擇。不過(guò)這一計(jì)劃很少會(huì)影響到歸國(guó)者的居住選擇，因?yàn)楦呖萍脊局饕性诖蟪鞘小?/p>

2.3 精準(zhǔn)匹配：近年來(lái)以色列人才吸引政策的變革

20世紀(jì)90年代，尤其是21世紀(jì)以來(lái)，以色列高技能人才回流政策的顯著特征是高度的選擇性和競(jìng)爭(zhēng)性，近期的一些人才吸引計(jì)劃(見(jiàn)表2)會(huì)根據(jù)申請(qǐng)人的專(zhuān)業(yè)資格進(jìn)行人才分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)對(duì)科技前沿領(lǐng)域的潛在貢獻(xiàn)以及精英主義的選擇傾向[9]。此外，隨著以色列相關(guān)部門(mén)的預(yù)算萎縮，需要改變過(guò)去對(duì)人才的寬泛定義和相對(duì)寬松的接收標(biāo)準(zhǔn)，制定成本更低但更具針對(duì)性和有效性的高技能人才吸引計(jì)劃，以色列高層次人才吸引政策進(jìn)入到目標(biāo)精準(zhǔn)定位階段。這一時(shí)期的人才政策和計(jì)劃主要關(guān)注高科技公司長(zhǎng)期短缺的高端引領(lǐng)人才，1998年的人才回流項(xiàng)目(1998 Return Program)是反映這一理念的例子。作為以色列獨(dú)立50周年慶?；顒?dòng)的一部分，這一計(jì)劃決定只吸引特定高科技領(lǐng)域的高端人才，以“經(jīng)濟(jì)原因”為借口，拒絕了為低技能勞動(dòng)者的回歸提供幫助的相關(guān)提議，盡管以往的人才計(jì)劃或項(xiàng)目也強(qiáng)調(diào)以“高技能人才”為其目標(biāo)，但一般不會(huì)拒絕低技能勞動(dòng)者回流的請(qǐng)求。2008年的“新中國(guó)成立60周年回歸計(jì)劃”(Returning at Sixty Program)也改變了過(guò)去相對(duì)寬松和范圍較廣的目標(biāo)定位，這一項(xiàng)目計(jì)劃在5年內(nèi)改變以色列人才回流的不平衡狀態(tài)，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)急需的并能快速融入當(dāng)?shù)厣畹奶囟ㄈ瞬?，包括企業(yè)主、生命科學(xué)家、近期畢業(yè)的博士和博士生，吸引他們重返以色列。

表2 21世紀(jì)以來(lái)以色列人才吸引計(jì)劃及其內(nèi)容

作為對(duì)日益激烈的全球人才競(jìng)爭(zhēng)以及以色列政治經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)變革的回應(yīng)，以色列政府于2010年開(kāi)始籌劃和制定了“以色列國(guó)家引智計(jì)劃”(Israel National Brain Gain Program，INBGP)。這一計(jì)劃在工業(yè)、貿(mào)易與勞工部(Ministry of Industry，Trade and Labor)所屬的以色列首席科學(xué)家辦公室(Office of the Chief Scientist，OCS)領(lǐng)導(dǎo)下，由以色列移民吸收局(Ministry of Immigrant Absorption，MOIA)、工業(yè)與貿(mào)易部、金融部以及高等教育委員會(huì)的預(yù)算與撥款委員會(huì)(Planning and Budgeting Committee，PBC)共同實(shí)施，是目前以色列最具影響力的吸引人才回流項(xiàng)目。這一項(xiàng)目于2013年正式啟動(dòng)，針對(duì)正在回歸的以色列人和有回歸意愿的以色列移民，對(duì)他們及其家庭的回歸提供全程服務(wù)。申請(qǐng)對(duì)象需具備三個(gè)條件：一是居住在國(guó)外并有意愿回歸的以色列僑民；二是具有本科及以上學(xué)位；三是能夠進(jìn)入以色列工業(yè)和學(xué)術(shù)界工作。在項(xiàng)目的具體管理上，成立了聯(lián)系和信息中心，主要通過(guò)建立雇主和具體的職位需求數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)外專(zhuān)業(yè)人才數(shù)據(jù)庫(kù)、信息和資助服務(wù)、研究和設(shè)立新項(xiàng)目以及協(xié)調(diào)仍在國(guó)外的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，從而在雇主、市場(chǎng)與人才之間建立精準(zhǔn)的匹配關(guān)系。

通過(guò)為少數(shù)高端引領(lǐng)人才提供慷慨激勵(lì)的方式，深化了以色列的人才分類(lèi)體系，這些新變化可以視為以色列人才吸引戰(zhàn)略進(jìn)入一個(gè)新階段。以色列政府也逐漸意識(shí)到，在一個(gè)高端引領(lǐng)人才高度流動(dòng)的時(shí)代，需要將他們視為超越國(guó)家、工業(yè)部門(mén)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)之上的全球人才，并需要與其他國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)以避免人才流向其他地方[10]。鑒于全球就業(yè)市場(chǎng)的變化，包括強(qiáng)調(diào)個(gè)人合同、針對(duì)個(gè)體的一攬子補(bǔ)償計(jì)劃以及其他針對(duì)個(gè)體的激勵(lì)措施，以色列的人才吸引戰(zhàn)略應(yīng)更具針對(duì)性和精準(zhǔn)性，以色列目前也正在制定新的計(jì)劃來(lái)吸引高層次人才，在吸引高技能人才的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，以色列還有很長(zhǎng)的路要走。

3 以色列高技能人才吸引的戰(zhàn)略意圖及價(jià)值轉(zhuǎn)向

3.1 從“國(guó)家”到“職業(yè)”：以色列人才吸引戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向

促進(jìn)人才回流一直是以色列的重要國(guó)家戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，而人才政策的合法性伴隨著不同時(shí)期主流意識(shí)形態(tài)的變化而有改變。例如，早期的人才回流計(jì)劃主要在“建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家”的名義下，其合法性是維持他們不穩(wěn)定的種族/國(guó)家認(rèn)同，以及以自身的技能建設(shè)國(guó)家。而近期的計(jì)劃則強(qiáng)調(diào)以色列的精英職業(yè)路徑和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的舒適性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家期待歸國(guó)者對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，以及個(gè)體和家庭能夠擁有高質(zhì)量的生活。人才回流的政治話(huà)語(yǔ)描述逐漸從我們的“國(guó)家”(Nation)轉(zhuǎn)變成我的“職業(yè)”(Profession)[6]。這一策略變遷反映了近十年來(lái)以色列政治經(jīng)濟(jì)的變革以及國(guó)家和政治領(lǐng)袖對(duì)人才潛在角色的認(rèn)知變化，也就是說(shuō)，人才回流政策的制定和實(shí)施路徑，是國(guó)家當(dāng)時(shí)廣泛的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程的重要組成部分，也體現(xiàn)著國(guó)家利益和國(guó)家意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的變遷，例如強(qiáng)調(diào)卓越、選擇和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的人才吸引政策，與當(dāng)前新自由主義經(jīng)濟(jì)框架更為契合。

從“國(guó)家”到“職業(yè)”的話(huà)語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)變,也伴隨著社會(huì)對(duì)散居者和回歸者態(tài)度的變化。例如早期將移民視為“叛國(guó)”行為，以及將“回歸”者看作是在國(guó)外生活難以為繼的“失敗者”等負(fù)面評(píng)價(jià)和情緒，現(xiàn)在則認(rèn)為他們是在“全球人才流動(dòng)空間”尋求更好的職業(yè)機(jī)會(huì)的單一的、理性的個(gè)體。盡管文化和心理聯(lián)系仍然是國(guó)家主導(dǎo)的人才吸引政策的主要理由和策略，但近期的人才計(jì)劃和項(xiàng)目在淡化這一傳統(tǒng)考慮，目前的政策話(huà)語(yǔ)主要以追求卓越的職業(yè)發(fā)展和機(jī)遇為中心。從這個(gè)意義而言，以色列的人才吸引戰(zhàn)略既有其特點(diǎn)，也是當(dāng)前國(guó)際人才吸引戰(zhàn)略的共同趨勢(shì)。隨著越來(lái)越多的國(guó)家將散居者視為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的潛力，并在法律和體制框架內(nèi)通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)吸引高端人才回流，國(guó)際高端引領(lǐng)人才的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。

3.2 散居者策略：以色列人才戰(zhàn)略的政治邏輯

近些年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)與海外散居群體的緊密關(guān)系，通過(guò)賦予他們一系列的公民、政治和社會(huì)文化權(quán)利等拓展了傳統(tǒng)以疆域?yàn)楹诵牡墓窀拍?。通過(guò)這些符號(hào)或物質(zhì)的粘合機(jī)制，力圖從這些未被開(kāi)發(fā)的域外“人才庫(kù)”中獲得經(jīng)濟(jì)和政治利益，這種將散居群體視為經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展?jié)撛谫Y源的國(guó)家意圖，稱(chēng)為“散居者策略”[11]。它既是一種新的國(guó)家主權(quán)形式，也是一種國(guó)家主導(dǎo)的新的跨國(guó)治理模式[12]。

“散居策略”是傳統(tǒng)的人才輸出國(guó)廣泛采用的一種人才吸引戰(zhàn)略，一方面，通過(guò)與散居群體的聯(lián)系來(lái)吸引外國(guó)投資和僑匯,但更為重要的則是通過(guò)強(qiáng)調(diào)種族/國(guó)家認(rèn)同等心理和文化要素以及高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)吸引這一群體，尤其是高端人才歸國(guó)工作，彌補(bǔ)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的人才短缺問(wèn)題，以色列在初期便構(gòu)建了“保持聯(lián)系-回歸”這一雙重路徑的人才吸引戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的實(shí)施需具備幾個(gè)條件：一是具有較大規(guī)模的海外散居群體；二是這一群體在當(dāng)?shù)厣踔羾?guó)際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)中具有一定的影響力；三是人才輸出國(guó)具有較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和職業(yè)發(fā)展機(jī)遇。以色列從20世紀(jì)70年代構(gòu)建了以政府主導(dǎo)的高技能人才回流計(jì)劃，到20世紀(jì)80年代這類(lèi)計(jì)劃的數(shù)量快速增長(zhǎng)，這些項(xiàng)目主要在MOIA的領(lǐng)導(dǎo)下，為高技能人才及其家庭的回歸提供激勵(lì)和幫助，一般的支持周期為1～10年[13]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以色列吸引人才回流計(jì)劃經(jīng)歷了廣泛的政策變遷，強(qiáng)調(diào)高端人才吸引政策私有屬性、高度選擇性和差異化補(bǔ)償機(jī)制，從而加強(qiáng)人才政策的針對(duì)性和高端引領(lǐng)。

3.3 從“國(guó)家主導(dǎo)”到公私合作模式：政策制定過(guò)程的多元利益主體參與

國(guó)家主導(dǎo)的人才吸引計(jì)劃是以色列人才戰(zhàn)略的主要特征和重要組成部分，這種通過(guò)“國(guó)家行為”和“使命描述”來(lái)鼓勵(lì)高技能人才回流的策略取得了很大成功。自20世紀(jì)80年代，越來(lái)越多的私立和公民組織開(kāi)始參與到政策制定過(guò)程，與政府共同組成了一個(gè)多部門(mén)的“人才回流網(wǎng)絡(luò)”[13]，以色列人才吸引計(jì)劃的組織結(jié)構(gòu)逐漸趨于一種公私合作模式，以更有效地創(chuàng)新和實(shí)施人才歸國(guó)計(jì)劃。

這種政策過(guò)程的多元利益主體參與可以看作是以色列政治經(jīng)濟(jì)變遷以及關(guān)于人才戰(zhàn)略的政治邏輯變遷的一部分。在這一模式下，政府與非政府組織利用相似的路徑，強(qiáng)調(diào)人才吸引政策的高度選擇性和差異化的激勵(lì)工具，通過(guò)緊密結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求以及高科技部門(mén)的人才需求，由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)設(shè)定高技能人才需求的規(guī)格和類(lèi)型，政府則通過(guò)利用公共資源(財(cái)政支持、為社區(qū)提供新的或擴(kuò)充土地)來(lái)集中滿(mǎn)足這些個(gè)體的需要(見(jiàn)圖1)。2006年的“回家”(Come Home Program)項(xiàng)目作為一個(gè)PPP模式，是反映這一理念變遷的典型例子。這一項(xiàng)目由以色列基布茲項(xiàng)目中心和移民吸收局合作，目標(biāo)是吸引有孩子的高技能青年人才，通過(guò)為他們提供熟悉和支撐性的環(huán)境，幫助他們更容易在祖國(guó)定居和生活。另一個(gè)例子是2009年的人才回流項(xiàng)目(Brain Return Program)，這一項(xiàng)目的目標(biāo)是為被稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“引擎”的知識(shí)密集型行業(yè)儲(chǔ)備高技能人才，計(jì)劃在2010—2014年史無(wú)前例地?fù)芸?億美元來(lái)吸引500名高技能人才，大部分撥款通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼的形式給予了技術(shù)密集型私營(yíng)公司[6]。另一個(gè)例子是總理辦公室和BioAbroad組織的合作伙伴關(guān)系(BioAbroad是海外以色列資深生命科學(xué)家的非營(yíng)利組織，通過(guò)保持與海外以色列高端科學(xué)家的合作和聯(lián)系，來(lái)加強(qiáng)以色列的研究和產(chǎn)業(yè))，為到以色列工業(yè)或?qū)W術(shù)部門(mén)參加面試的群體提供交通補(bǔ)貼等服務(wù)?？傊蛉瞬鸥?jìng)爭(zhēng)促使政府構(gòu)建更具創(chuàng)新的高層次人才招募策略，在PPP模式中，非政府組織和部門(mén)全程參與政策制定、實(shí)施和評(píng)估過(guò)程，充當(dāng)著咨詢(xún)者、資助者、雇主以及合約方等多種角色，在提高人才政策針對(duì)性和有效性方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用[14]。

圖1 以色列高層次人才吸引戰(zhàn)略的公私合作模式

4 結(jié)語(yǔ)

在全球化時(shí)代，不同的國(guó)家都依據(jù)自身的資源稟賦和發(fā)展階段，充分發(fā)揮人才吸引的制度、自然和政策優(yōu)勢(shì)，努力建構(gòu)一個(gè)最優(yōu)策略,在這方面，以色列是一個(gè)成功的例子。從政策的生成邏輯來(lái)看，以色列將吸引“國(guó)際范圍內(nèi)的高端猶太人才”作為其人才戰(zhàn)略的核心，并通過(guò)政府支持的人才項(xiàng)目，為高端人才回流提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和安置服務(wù)，滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)對(duì)高技能人才的需求。此外，靈活性、針對(duì)性和精準(zhǔn)性亦是以色列人才戰(zhàn)略的特點(diǎn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與職業(yè)市場(chǎng)的變化，及時(shí)調(diào)整人才政策目標(biāo)，以有效回應(yīng)市場(chǎng)需求。在這方面，中國(guó)與以色列具有相似的背景，均具有豐富、優(yōu)秀的海外高技能人才群體，以及擁有一個(gè)具有活力的經(jīng)濟(jì)和職業(yè)市場(chǎng)，但在如何更好地吸引國(guó)際高端人才為經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展服務(wù)方面，還需在戰(zhàn)略層面構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、高效和系統(tǒng)的人才政策體系。

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