城市社區(qū)社會組織發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)型研究

徐明婕++李媛媛

【摘 要】 城市社區(qū)社會組織能夠增強居民社區(qū)意識，加強政府同社區(qū)居民的溝通，更好地滿足社區(qū)居民需要；同時社區(qū)社會組織還可以分擔大量公共服務方面的政府職能，減輕政府在社區(qū)治理中面臨的壓力，有利于城市社區(qū)的建設與發(fā)展。然而要實現(xiàn)這種創(chuàng)新治理模式，就必須切實發(fā)揮社區(qū)社會組織的服務功能，進而實現(xiàn)自治主體的自治管理，因此需要政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)角色，對自身職能進行合理準確的定位，明確政府與社區(qū)社會組織之間的管理功能劃分。文章通過對J市L區(qū)D社區(qū)社會組織發(fā)展情況的調(diào)查，思考在城市社區(qū)社會組織發(fā)展中，L市政府在職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并據(jù)此提出相關對策建議。

【關鍵詞】 社會組織；政府職能；職能轉(zhuǎn)變

【作者簡介】 徐明婕，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院2015級碩士研究生。研究方向：地方政府與基層治理；李媛媛，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院副教授、碩士生導師。研究方向：地方政府與基層治理。

【中圖分類號】 D669.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2018）02-0018-03

一、問題的提出

傳統(tǒng)社區(qū)管理中，我國社區(qū)建設走的是“自上而下”的推進方式，地方政府負責出錢，把大量的資源、工作派發(fā)到社區(qū)居委會，由其完成社區(qū)的建設工作，整個過程充滿行政化色彩。這種“自上而下”的道路使得政府、居委會負擔很重且效率低下，居民的滿意度也并不高，很難適應社區(qū)和社區(qū)社會組織發(fā)展以及社區(qū)服務的需要。隨著對社會、市場關系的主觀認識的深化，政府逐漸從先前的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，對社會組織的性質(zhì)及功能也有了新的認識。政府逐步意識到社會組織是社會治理的重要主體和依托，必定通過各種舉措來培育和發(fā)展城市社區(qū)社會組織，以期實現(xiàn)更好的社會治理。但需要注意的是，政府必須要對自身角色進行合理準確的定位，選擇恰當?shù)姆绞街С殖鞘猩鐓^(qū)社會組織的發(fā)展?；鶎诱c城市社區(qū)社會組織之間關系的研究與城市社區(qū)的建設與發(fā)展、社會治理的有效性息息相關，因此筆者走訪調(diào)查J市L區(qū)D社區(qū)，以該社區(qū)社會組織的發(fā)展情況作為切入點，通過對基層政府在該社區(qū)社會組織發(fā)展中的職能定位研究，系統(tǒng)分析兩者之間存在的問題及產(chǎn)生的原因，從而找到在城市社區(qū)建設過程中兩者之間應具有的正確關系，以期實現(xiàn)更有效的社會治理。

二、D社區(qū)社會組織發(fā)展中的政府職能調(diào)查

1.J市L區(qū)D社區(qū)社會組織概況

J市L區(qū)D社區(qū)占地面積0.09平方公里，現(xiàn)有駐區(qū)單位3個，社區(qū)共有居民樓35棟，現(xiàn)有居民1631戶，共計4921人。社區(qū)黨委下設五個黨支部、10個黨小組。該社區(qū)所有居民樓全為開放式，其中大部分為純居民。社區(qū)沒有集體收入，政府為了促進社區(qū)發(fā)展，每年下?lián)?0萬的“群眾工作專項經(jīng)費”到社區(qū)，主要用于群眾工作、群眾活動以及社區(qū)建設等方面。目前小區(qū)以文體娛樂類為主的社會組織共計12個，其中在L區(qū)民政局注冊備案的有3個，骨干成員100多人，志愿者500多人。該社區(qū)居委會辦公用房1530平方米，設有健身房、舞蹈室、閱覽室等眾多活動場所，為社區(qū)內(nèi)社會組織提供了充足的活動場地。社區(qū)以“悅目娛心、知文達禮”為理念，積極開展了豐富多彩的文體活動，著力打造便捷社區(qū)、誠信社區(qū)、智慧社區(qū)、文化社區(qū)。

2.D社區(qū)社會組織發(fā)展中的政府職能分析

（1）重建新關系——積極培育社區(qū)社會組織?！皬娬跎鐣钡纳鐣Ｊ?，使政府在社區(qū)管理中體現(xiàn)出濃厚的行政化色彩，居委會更多的是為了完成上級政府下發(fā)的工作任務，容易忽視社區(qū)居民的真正需求。從另一方面看，由于基層政府任務繁重，對居民的需求無暇顧及，使政府的辦事效率、效果不佳，居民的滿意度也很差。而在創(chuàng)新的社區(qū)治理中，政府注重對社區(qū)社會組織的培養(yǎng)與發(fā)展，將部分公共管理事務交由社區(qū)社會組織來做，不僅減輕了自身負擔，也提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

L區(qū)通過開展公益創(chuàng)投大賽，協(xié)助各街道社區(qū)自行挖掘社區(qū)公益項目，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，促進居民參與社區(qū)工作，同時推動社區(qū)組織走向社區(qū)公益。D社區(qū)將目光集中在了“全職媽媽”這一特殊而又普遍的群體上，通過開展“樂融幸福家”——全職媽媽互助成長家園活動，邀請轄區(qū)內(nèi)全職媽媽參與，旨在幫助她們緩解生活壓力和不良情緒，從而更好地思考與解決家庭問題，更加積極地面對生活。與此同時，L區(qū)倡導的社區(qū)、社工、社會組織、社區(qū)志愿者“四社聯(lián)動”，建立資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的良好機制，形成了基層治理的新的良好格局。作為四社中的“一社”，政府自上而下倡導社會組織的形成與發(fā)展，從長遠來看，這對社區(qū)社會組織自身的成長十分有益。作為城市社區(qū)中重要的發(fā)展新動力，在有關社區(qū)社會組織成立的類型方面，D社區(qū)居委會副主任談到，每個小區(qū)中社會組織類型并非完全一樣，這主要取決于小區(qū)自身的特色、社區(qū)環(huán)境或者社區(qū)居民的需要。D社區(qū)社會組織目前以文體為主，未來力求做到多方面類型的發(fā)展。不同社區(qū)的居民會根據(jù)自身需要，自發(fā)醞釀成立社會組織，自行運作，政府、居委會為他們提供資金、設施等的支持。

（2）重塑新角色——服務、監(jiān)督社區(qū)社會組織。傳統(tǒng)政府扮演了一個“管理者”角色，政府負責出錢、出力完成社區(qū)的各項建設工作，在這種濃厚的行政化色彩影響下，社區(qū)社會組織很難有一個適宜生長的環(huán)境。筆者通過對D社區(qū)居委會工作人員的訪問，得知在目前的社區(qū)治理中，政府職能正逐步退出，政府不再處于絕對主導地位，而是以“服務者”的身份，為社區(qū)及社區(qū)社會組織的發(fā)展提供必要的資源。治理主體也更加多元化，政府越來越重視與非政府組織的合作治理。這種協(xié)作關系，不僅減輕了政府在管理方面的負擔，使社區(qū)治理更加接地氣，同時還給社區(qū)社會組織的發(fā)展提供了一個寬松的環(huán)境。同時政府還扮演著“監(jiān)控者”角色。目前的社會組織不光需要政府的硬件投入、資金支持，在一些軟件、想法、政策落地實施上仍舊需要從政府、社區(qū)居委會第一時間來獲取，所以現(xiàn)階段社會組織不排斥政府的引導。目前該社區(qū)內(nèi)的社會組織已經(jīng)可以比較順暢地運作，一些公益活動的舉辦都是社會組織成員自己主導、策劃，同時也帶動了居民參與度的提高。endprint

三、D社區(qū)社會組織發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)型障礙及原因

1.政府職能轉(zhuǎn)型障礙

（1）對待城市社區(qū)社會組織的兩難態(tài)度。把原本屬于政府提供的部分服務轉(zhuǎn)讓給社會組織，不僅減輕了政府負擔，而且轉(zhuǎn)讓的社會服務也能使社區(qū)居民的需求得到最大化的滿足，同時會吸引更多的社區(qū)居民參與其中，從而提升了居民的信任感。然而由于傳統(tǒng)的“官民”意識和“官本位”思想的存在，使基層政府的角色轉(zhuǎn)變也不可能在短期內(nèi)完全實現(xiàn)。基層政府既需要社區(qū)社會組織來彌補其在社會治理方面的不足，又在一定程度上希望能夠“控制”社區(qū)社會組織，這種兩難的態(tài)度影響著政府對其職能轉(zhuǎn)變的把握。因此如何真正做到正確對待社區(qū)社會組織、理順政府與社區(qū)社會組織的關系成為政府轉(zhuǎn)變職能的一個障礙。

（2）社區(qū)社會組織合法性欠缺。筆者由工作人員處了解到，該社區(qū)目前擁有社會組織12個，其中在L區(qū)民政局注冊備案的僅有3個。在我國，絕大部分社區(qū)社會組織其實并未獲得合法性身份，近年來隨著社會組織管理體制的改革與探索實踐，我國部分地區(qū)已經(jīng)逐步放寬了社區(qū)社會組織的登記備案門檻，但與當前社區(qū)社會組織較弱的資源籌集能力相比，仍存在較大落差，而煩瑣的登記備案手續(xù)也在無形中把社區(qū)社會組織拒之門外。社區(qū)社會組織合法性身份的缺失將會限制其資源獲取能力，可能會導致該組織很難另外申請企業(yè)等的外部資助，因此組織在持續(xù)發(fā)展方面容易遇到難題。

（3）社區(qū)社會組織對政府過度依賴。D社區(qū)沒有集體收入，社區(qū)社會組織的發(fā)展需要依靠政府每年下?lián)艿?0萬“群眾工作專項經(jīng)費”，因此在現(xiàn)階段對政府有著很大程度的依賴。社區(qū)社會組織產(chǎn)生的基本目的就是讓其滿足政府自身無力應對的居民新需求，分擔政府的社區(qū)管理與服務工作。但在發(fā)展的初級階段，社區(qū)社會組織仍舊需要政府對其實行監(jiān)管與扶持，主要表現(xiàn)在自身在活動中各種資源的獲取，因此社區(qū)社會組織就會對政府的監(jiān)管產(chǎn)生資源依賴。

2.政府職能轉(zhuǎn)型障礙的原因分析

（1）政府對社區(qū)社會組織不放心。D社區(qū)社會組織中注冊在案的還是少數(shù)，大部分都未取得合法身份，因此在與基層政府、社區(qū)居民等主體交往過程中容易受到質(zhì)疑；即便完成注冊的組織，由于現(xiàn)實情況也會受到較多的行政干預，使其自身的發(fā)展能力受到限制，在社區(qū)居民中很難樹立一種獨立的自我形象。由于大多數(shù)居民對其認識仍舊不全面，不能正確地認識其與社區(qū)居委會等的差別，因此在社區(qū)社會組織進行活動時，居民參與度還存在一定的問題。這必然會導致基層政府對社區(qū)社會組織存在一定的信任度缺失。

（2）政府對社區(qū)社會組織準入門檻過高。現(xiàn)階段城市社區(qū)社會組織總體發(fā)展還不成熟，其中絕大多數(shù)社區(qū)社會組織也沒有完成注冊，主要是因為我國對社會組織采取雙重管理體制和分級管理原則，其特點就是門檻較高、限制較多，這就導致了社區(qū)社會組織在獲取“合法身份”時面臨較高的要求。但是隨著社區(qū)社會組織管理體制的改革與發(fā)展，政府對其的“登記”門檻已經(jīng)有所降低，但手續(xù)的煩瑣依舊將其無形地拒之門外。

（3）強政府-弱社會關系過于穩(wěn)固。城市社區(qū)社會組織不僅要依靠政府提供的資金、場所等有形資源，在無形資源如權威、公信力等方面也依賴于基層政府的支持。多數(shù)居民對社區(qū)社會組織的認識有限，不僅不能充分理解其存在的重要性，對于如何參與以及參與其中的規(guī)則也不甚明白，甚至會產(chǎn)生不信任感。而對于政府扶持的社區(qū)社會組織，社區(qū)居民會給其打上“官方”標志，將其歸為基層政府一方。依托政府的權威或者公信力，社區(qū)社會組織在社區(qū)內(nèi)開展活動、提供社區(qū)服務時，能夠更容易地整合社區(qū)資源，也更容易獲得社區(qū)居民的信任。

四、對城市社區(qū)社會組織發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)型的建議

1.搭建社區(qū)社會組織發(fā)展平臺，提高社區(qū)社會組織服務能力

政府應逐漸做到將其職能限于宏觀調(diào)控層面，大力培育與發(fā)展城市社區(qū)社會組織，提高其提供服務的能力?？梢酝ㄟ^開展公益創(chuàng)投活動，建立一個社區(qū)、社會組織、社工專業(yè)人才的資源對接平臺，加大政府對社區(qū)社會組織的財政投入，幫助增加專業(yè)社工的就業(yè)崗位，促進社會組織的成長與發(fā)展，提高社區(qū)社會組織的服務能力，進而贏得基層政府和社區(qū)居民的信任感。L區(qū)民政局通過舉辦社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，挖掘社區(qū)公益項目，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，促進居民參與社區(qū)工作，發(fā)展社區(qū)居民成為社區(qū)義工，同時推動社區(qū)社會組織走向社區(qū)公益，為社會組織提供一個廣闊的發(fā)展平臺。公益創(chuàng)投大賽的舉辦不僅加強了政府與社會、社區(qū)社會組織的互動，擴大了社會服務范圍，提高了服務質(zhì)量和效率，同時也豐富了基層社區(qū)治理的方式，增強了社區(qū)治理的能力。

2.改革“準入”制度，創(chuàng)新扶持政策，促進社區(qū)社會組織獨立運行

在制度環(huán)境“合法性”方面，大部分社區(qū)社會組織仍處于一種“非法”的窘境，這其中有許多量化條件的限制，比如注冊資金、組織人數(shù)、活動場所等；在制度環(huán)境“資源”方面，充足的資源是社區(qū)社會組織健康發(fā)展的重要前提和保障。因此在目前社區(qū)社會組織發(fā)展階段，政府應該適當放寬其準入門檻，簡化登記手續(xù)，方便賦予其合法性的身份，同時通過多種渠道為其提供所需的各類資源，如人力、物力、財力、技術等，以盡可能地幫助其快速成長。另外在政策扶持方面，雖然政府每年會下?lián)軐ｍ椊?jīng)費給社區(qū)，但一個社會組織要想持續(xù)發(fā)展下去，不是依靠資金就可以實現(xiàn)的，政府應從多方面對社區(qū)社會組織提供扶持幫助。政府部門在現(xiàn)階段應該起一個主導作用，鼓勵、培育各種社會組織的發(fā)展，培養(yǎng)引進高學歷、高能力、專業(yè)化的社工人才，加大基層社會力量參與社會治理的政策支持力度，落實各項優(yōu)惠政策，放松管制，這樣才能最終實現(xiàn)對社區(qū)社會組織直接管理的“離場”以及對其政策支持的“到場”。

3.創(chuàng)新社區(qū)文化，塑造公民意識，促進居民參與社區(qū)社會組織發(fā)展

政府作為社區(qū)文化建設的引導者，應根據(jù)不同社區(qū)的文化特色，運用多種形式，培育積極向上的社區(qū)文化。政府可以通過宣傳、普及社區(qū)社會組織的發(fā)展及相關知識，使更多的人們了解周圍社區(qū)社會組織的性質(zhì)及與自身存在的利益關系，從而喚起他們的公眾參與意識，增強他們的參與積極性，能夠真正投入到社會服務當中。D社區(qū)的“黨員管家班”，是由社區(qū)中的4位老人經(jīng)商量組建而成的志愿團隊，在成立之初引起了居民對其成立目的的質(zhì)疑，但經(jīng)過該組織的不懈努力與堅持，通過人們的口口傳播，小區(qū)居民了解到這是一個真正為社區(qū)居民提供幫助的公益組織，逐漸對它不再有任何質(zhì)疑。目前該組織已發(fā)展到60多人，其中也有普通群眾。作為黨領導下的人民群眾，只要有人想?yún)⑴c、愿意參與，希望發(fā)揮自己的余熱來幫助他人、實現(xiàn)自己的價值，就會被組織所接納，居民對此也體現(xiàn)出極大的參與熱情。

所以說，基層政府在搭建對接平臺、改革相關制度和政策的同時，也應該注重在構(gòu)建社會主義和諧社區(qū)過程中的社區(qū)文化建設，注重居民公眾意識的宣傳與傳播，通過培育居民的合作意識、共同體意識，塑造社區(qū)居民的公民意識，從而使社區(qū)居民能夠積極參與到城市社區(qū)社會組織的發(fā)展中來，不斷壯大社區(qū)社會組織的隊伍，為城市社區(qū)社會組織的發(fā)展提供源源不斷的后續(xù)力量。

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責任編輯：富裕endprint