完善大調(diào)解機(jī)制 構(gòu)筑穩(wěn)定第一防線

【摘 要】 大調(diào)解具有運(yùn)行成本低、適應(yīng)范圍廣、資源整合力度大、調(diào)解方式主動(dòng)、群眾認(rèn)可度高等優(yōu)勢(shì)。文章以江蘇省江陰市大調(diào)解近十年的發(fā)展歷程為例，全面呈現(xiàn)大調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的重要作用。通過(guò)江陰的實(shí)踐，窺探出當(dāng)前大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行過(guò)程存在著適用領(lǐng)域的局限、政府的依賴程度高、調(diào)解人員的專業(yè)性不足、調(diào)解協(xié)議的效力不足等現(xiàn)實(shí)瓶頸，并提出構(gòu)建更加多元化的大調(diào)解機(jī)制的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】 大調(diào)解；現(xiàn)實(shí)瓶頸；機(jī)制

【作者簡(jiǎn)介】 邵燕，中共江陰市委黨校講師，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生。研究方向：社會(huì)矛盾與社會(huì)治理。

【中圖分類號(hào)】 D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2018）02-0004-03

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速升級(jí)，與之相伴生的是各種矛盾日漸增多，一些社會(huì)矛盾存在著“法院管不著、部門管不好、村里管不了”等狀況。面對(duì)這些柔性矛盾，如果不及時(shí)處理，小矛盾有可能會(huì)成為引發(fā)大糾紛的燃點(diǎn)和導(dǎo)火索。大調(diào)解既能關(guān)注到鄰里糾紛等小問(wèn)題，又可以處理影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的大問(wèn)題，能夠及時(shí)地把社會(huì)矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。2003年大調(diào)解在江蘇南通市成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，得以在全國(guó)范圍內(nèi)推行，獲得了良好的發(fā)展，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線。

一、大調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

大調(diào)解是指在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)解中心具體運(yùn)作、職能部門共同參與，整合各種調(diào)解資源，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理。其目的是將民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等各種調(diào)解資源整合在一起，把糾紛化解在基層。當(dāng)前，大調(diào)解在各地已經(jīng)成為化解矛盾的主要途徑，與其他矛盾化解途徑（信訪、訴訟）相比，大調(diào)解具有一些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

1.運(yùn)行成本相對(duì)較低

相較于訴訟和信訪等方式，大調(diào)解行動(dòng)通常能夠一次化解矛盾，是一種運(yùn)行成本較低的矛盾化解方式（見表1）。從經(jīng)濟(jì)成本上看，矛盾遭遇者選擇大調(diào)解化解矛盾是免費(fèi)的，而信訪特別是一些越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪等還需要一定的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、伙食費(fèi)等；而訴訟則需要交納案件受理費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)等。從時(shí)間成本上看，大調(diào)解是建立在矛盾雙方自愿的基礎(chǔ)上，所以調(diào)解時(shí)間較短、程序快捷，在化解矛盾方面具有靈活性和及時(shí)性。從社會(huì)成本上看，大調(diào)解是一種低成本的矛盾化解方式，能夠及時(shí)、妥當(dāng)?shù)貙⒚芑庠诿妊繝顟B(tài)；而信訪通常需要協(xié)調(diào)其他部門，需要?jiǎng)訂T其他資源處理問(wèn)題，一旦處理結(jié)果難以被群眾接受，容易引發(fā)越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪等治理難題。

表1：三種矛盾化解方式運(yùn)行成本比較

[矛盾化解途徑＼&經(jīng)濟(jì)成本＼&時(shí)間成本＼&社會(huì)成本＼&調(diào)解＼&免費(fèi)＼&周期短＼&將矛盾化解在萌芽狀態(tài)＼&信訪＼&交通費(fèi)、住宿費(fèi)等＼&不確定性＼&治理成本高＼&訴訟＼&辦案費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)等＼&周期長(zhǎng)＼&治理成本高＼&]

2.適用范圍相對(duì)廣泛

大調(diào)解涵蓋了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、專業(yè)調(diào)解等多種調(diào)解方式，幾乎涵蓋了所有的矛盾領(lǐng)域。從各地的實(shí)踐看，大調(diào)解既能調(diào)解鄰里之間雞毛蒜皮的小事，也能調(diào)解專業(yè)性較強(qiáng)的醫(yī)療糾紛、交通糾紛等，甚至還能夠調(diào)解諸如勞資糾紛、征地拆遷等剛性矛盾。2013年，江陰市通過(guò)大調(diào)解成功化解了一起因包工頭攜款外逃而引發(fā)的勞資沖突。為了妥善解決25名農(nóng)民工工資問(wèn)題，南閘街道通過(guò)大調(diào)解讓農(nóng)民工和欠資企業(yè)進(jìn)行協(xié)商，并輔以法律途徑追討工資，成功將矛盾化解在萌芽階段，避免了一起集體性上訪事件。

3.資源整合的力度大

當(dāng)前，一些社會(huì)矛盾大多涉及多個(gè)部門，化解社會(huì)矛盾需要整合多種資源。信訪、訴訟、仲裁等矛盾化解方式，因條塊分割、各自為政，難以形成合力，難以化解復(fù)雜性的社會(huì)矛盾。大調(diào)解成立的初衷就是將化解矛盾糾紛的各種資源整合起來(lái)，“齊抓共管、相互配合、形成合力，發(fā)揮最佳作用”。特別是大調(diào)解將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、專業(yè)調(diào)解等單一的調(diào)解方式整合在一起，發(fā)揮各種調(diào)解方式的優(yōu)勢(shì)及長(zhǎng)處，規(guī)避各種調(diào)解方式的不足，將分散的力量整合起來(lái)，解決了各部門的銜接問(wèn)題，調(diào)動(dòng)一切可以利用的治理資源和手段，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾由小到大。

4.調(diào)解方式積極主動(dòng)

大調(diào)解機(jī)制通過(guò)構(gòu)建實(shí)體化的網(wǎng)絡(luò)組織體系將各個(gè)職能部門的調(diào)解組織和調(diào)解工作連接起來(lái)，延展各個(gè)相關(guān)部門的調(diào)解職能，延伸了調(diào)解的工作觸角，同時(shí)通過(guò)聘用調(diào)解員等方式將一些社會(huì)力量吸納到大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)中。大調(diào)解有助于基層政府主動(dòng)排查社會(huì)矛盾，做到“早發(fā)現(xiàn)、早溝通、早化解”。與此同時(shí)，各地通過(guò)考核機(jī)制等手段強(qiáng)化了基層干部的責(zé)任壓力，克服了調(diào)解動(dòng)力不足的問(wèn)題。

5.群眾認(rèn)可程度較高

大調(diào)解機(jī)制有助于杜絕推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象的發(fā)生，暢通群眾的訴求表達(dá)渠道，為矛盾遭遇者提供了一種高效、便捷的矛盾化解方式。筆者參與的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查（此次問(wèn)卷調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷1800 份，實(shí)際回收問(wèn)卷 1738 份，有效問(wèn)卷數(shù) 1717 份，有效回收率 93.42% ）顯示，在被調(diào)查者最常用的矛盾化解方式中，大約有60%以上的居民選擇大調(diào)解作為化解矛盾的有效方式，而且對(duì)調(diào)解化解矛盾的滿意率也較高。調(diào)查結(jié)果顯示：在矛盾得到解決的被訪者中，有77.1%的被調(diào)查者認(rèn)為調(diào)解對(duì)解決其自身矛盾有作用，而22.4%的被調(diào)查者則認(rèn)為沒(méi)有作用。

二、大調(diào)解運(yùn)行的江陰實(shí)踐

大調(diào)解實(shí)施以前，江陰市主要以司法局為牽頭單位，通過(guò)人民調(diào)解的方式化解各類矛盾糾紛，2007年，江陰市的19個(gè)鎮(zhèn)（街道、辦事處）都建立了專職的調(diào)解員隊(duì)伍， 2008年12月21日，江陰市成立大調(diào)解中心，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，大調(diào)解化解了大量的社會(huì)矛盾，充分發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一防線”的重要作用。

1.盡職盡責(zé)，化解大量的矛盾糾紛

江陰市大調(diào)解工作，緊緊圍繞市委、市政府中心工作，面對(duì)復(fù)雜多變的矛盾形勢(shì)，以提高調(diào)處成功率為主線，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，盡心履職，著力推進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制建設(shè)，有效地化解大量社會(huì)矛盾糾紛（見表2）。表2是根據(jù)《江陰市志（1988-2007）》及《江陰年鑒（2009-2016）》繪制，展現(xiàn)了27年間，江陰市各類調(diào)解組織化解的社會(huì)矛盾數(shù)量的變化趨勢(shì)，1988年，各類調(diào)解組織每年化解的矛盾數(shù)量為3000起左右，而2010年以后，各類調(diào)解組織每年化解的矛盾數(shù)量都在2萬(wàn)起左右。此外，江陰市還把調(diào)解工作與熱點(diǎn)民生領(lǐng)域相結(jié)合，第一時(shí)間化解征地拆遷、安置補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障等方面的矛盾糾紛，凸顯了調(diào)解在熱點(diǎn)難點(diǎn)矛盾化解中的優(yōu)勢(shì)作用。endprint

2.健全網(wǎng)絡(luò)，調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋

2008年，江陰市學(xué)習(xí)借鑒南通等地的經(jīng)驗(yàn)，在已有的人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解運(yùn)行體系的基礎(chǔ)上，建立了矛盾調(diào)處中心，逐步形成了社會(huì)矛盾糾紛的“大調(diào)解”體系，通過(guò)不斷強(qiáng)化大調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解組織的全覆蓋，基本上形成了市（縣）矛盾調(diào)解中心—鎮(zhèn)（街道）矛盾調(diào)處中心—村（社區(qū)）調(diào)解站—基層信息員的四級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)。按照規(guī)范化建設(shè)的要求完成了市調(diào)處中心的建設(shè)，并全面推進(jìn)鎮(zhèn)（街道）調(diào)處中心的規(guī)范化建設(shè)，試點(diǎn)建設(shè)村（社區(qū)）調(diào)解服務(wù)站。此外，在規(guī)模型企業(yè)、行政接邊地區(qū)、流動(dòng)人口集中居住地、“兩新組織”等領(lǐng)域規(guī)范和設(shè)立調(diào)委會(huì)。積極引導(dǎo)500人以上企業(yè)建立人民調(diào)解組織，100-500人以上企業(yè)建立調(diào)解聯(lián)絡(luò)員，全市500人以上企業(yè)調(diào)解組織組建率近90%，100-500人企業(yè)建立聯(lián)絡(luò)員制度的有670余個(gè)。有序推進(jìn)了專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)。

3.注重培訓(xùn)，全面提升調(diào)解員的素質(zhì)

調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)與調(diào)解能力是有效化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵。當(dāng)前江陰市通過(guò)選聘結(jié)合的方式，鼓勵(lì)一些既具有豐富的法律知識(shí)，又具有豐富群眾工作經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入到調(diào)解隊(duì)伍中來(lái)。與此同時(shí)，十分注重對(duì)已有調(diào)解人員的培訓(xùn)和教育。以“學(xué)楓橋、學(xué)模范、學(xué)身邊典型”為主線，強(qiáng)化對(duì)專職人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，突出提升基層調(diào)解隊(duì)伍的理論水平和實(shí)務(wù)能力。通過(guò)建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，以專業(yè)調(diào)解員績(jī)效考核成績(jī)?yōu)橐罁?jù)，發(fā)放人民調(diào)解員個(gè)案補(bǔ)貼70萬(wàn)元，推動(dòng)調(diào)解員隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程。

4.整合資源，大調(diào)解工作機(jī)制不斷完善

江陰市按照部門聯(lián)動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、以塊為主的原則，切實(shí)加強(qiáng)上下之間、左右之間、內(nèi)外之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。一是部門聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新工作舉措，在全市公安派出所建立了派駐式人民調(diào)解工作機(jī)制；著力推進(jìn)“公調(diào)”“訴調(diào)”“檢調(diào)”工作，每周定期入住人社局的勞動(dòng)者權(quán)益服務(wù)中心，為勞動(dòng)者的維權(quán)增加一條新途徑；探索建立“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制，加強(qiáng)息訴服判與人民調(diào)解工作對(duì)接溝通與協(xié)作。二是上下聯(lián)動(dòng)。市鎮(zhèn)兩級(jí)調(diào)解組織認(rèn)真落實(shí)“屬地管理”工作原則，對(duì)屬本級(jí)事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，立足本級(jí)，積極處置。對(duì)重大疑難或涉及市鎮(zhèn)兩級(jí)有關(guān)方面的矛盾糾紛，在市大調(diào)解中心統(tǒng)一組織下，各涉案單位共同參與調(diào)解。三是內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，注意發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，共同做好鈍化矛盾的工作。市鎮(zhèn)兩級(jí)調(diào)處中心還注重與律師、法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，組織了法律工作者參與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作，并通過(guò)聘請(qǐng)矛盾糾紛調(diào)解志愿者等形式，把社會(huì)各界熱心調(diào)解事業(yè)的人士組織起來(lái)，參與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作，形成全社會(huì)共同參與、整體聯(lián)動(dòng)的局面。

三、窺探大調(diào)解運(yùn)行的瓶頸

在政府力量的助推下，大調(diào)解在硬件設(shè)施、經(jīng)費(fèi)保障等方面取得了良好的發(fā)展，一定程度上化解了大量的社會(huì)矛盾糾紛，成為社會(huì)穩(wěn)定的有力防線。但是，通過(guò)考察江陰市的實(shí)踐可以窺探出大調(diào)解在運(yùn)行中存在的一些瓶頸。

1.適用領(lǐng)域仍有所局限

當(dāng)前大調(diào)解的適用范圍雖然越來(lái)越廣泛，但總體上來(lái)看，作為一種適用領(lǐng)域較為寬泛的矛盾化解方式，大調(diào)解的專業(yè)性不足，因此在應(yīng)對(duì)某種專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的社會(huì)矛盾方面就略顯不足。此外，大調(diào)解運(yùn)行的一個(gè)重要前提是基于雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，這也就決定了調(diào)解一般的適用范圍為涉及個(gè)體間的糾紛，而對(duì)于一些涉及到群體性的社會(huì)矛盾則適用不足。

2.對(duì)政府的依賴程度高

在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，大調(diào)解的主導(dǎo)是政府，無(wú)論是硬件設(shè)施還是人員的配置都以政府為主導(dǎo)。大調(diào)解運(yùn)作效果的好壞與領(lǐng)導(dǎo)的重視程度直接相關(guān)，當(dāng)上級(jí)重視，經(jīng)費(fèi)、人員落實(shí)到位時(shí)，各部門對(duì)于調(diào)解工作的熱情和配合力度都會(huì)加大，一定程度上也促進(jìn)了大調(diào)解化解社會(huì)矛盾作用的發(fā)揮。

3.調(diào)解人員的非專業(yè)性

當(dāng)前各地從事大調(diào)解的工作人員主要由兩部分組成，一部分是各部門抽調(diào)出來(lái)的工作人員， 這些人員通常十分了解各項(xiàng)工作的法律法規(guī)，對(duì)于一些矛盾調(diào)解能夠給予一些法律政策上的指導(dǎo)。還有一部分人員源自于調(diào)解志愿者，有的是退休政府官員，有的是有威望、有群眾工作基礎(chǔ)的社區(qū)干部，這一部分調(diào)解員有豐富的調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)。但總體上看，調(diào)解人員的專業(yè)性仍有不足，特別難以應(yīng)對(duì)當(dāng)下日趨復(fù)雜的社會(huì)矛盾。很多地方也通過(guò)聘用制或者購(gòu)買服務(wù)等方式組建了一批專業(yè)的調(diào)解員隊(duì)伍，但是這一隊(duì)伍也存在著因收入水平過(guò)低、職業(yè)發(fā)展前景不足等留不住人的難題。

4.調(diào)解協(xié)議的效力不足

當(dāng)前，大調(diào)解機(jī)制的可持續(xù)運(yùn)行遇到的一個(gè)最大的現(xiàn)實(shí)瓶頸就是調(diào)解機(jī)構(gòu)所出具的協(xié)議效力不足，這也是困擾理論界和調(diào)解實(shí)踐的一個(gè)重大問(wèn)題。調(diào)解協(xié)議缺乏有效的法律保障，當(dāng)事人可以隨意反悔，推翻調(diào)解決定，重新進(jìn)入矛盾化解的流程。這個(gè)既浪費(fèi)了調(diào)解資源，又挫傷了調(diào)解員的工作積極性，還影響了調(diào)解工作的后續(xù)發(fā)展。

四、構(gòu)建更加多元化的大調(diào)解機(jī)制

當(dāng)前構(gòu)建多元化矛盾化解機(jī)制已經(jīng)成為頂層制度設(shè)計(jì)和基層化解社會(huì)矛盾實(shí)踐的共識(shí)，提供多元化的矛盾化解機(jī)制就意味著矛盾遭遇者能夠選擇最有效、最合理的矛盾化解方式。對(duì)于大調(diào)解而言，多元化的調(diào)解方向，意味著將政府主導(dǎo)的大調(diào)解機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟亟柚鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織和其他社會(huì)力量，從而構(gòu)建更加多元化的大調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮家族、鄰里、社區(qū)等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解方面的作用。在一般的矛盾糾紛中，矛盾遭遇者不愿意花費(fèi)更大的成本，因而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的解決渠道恰好具備了這方面的優(yōu)點(diǎn)。因此，大調(diào)解機(jī)制，應(yīng)完善相關(guān)政策將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)納入到調(diào)解機(jī)制中，大力發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、法律服務(wù)事務(wù)所、婦聯(lián)、工會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾方面的作用，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，讓不同層次的社會(huì)組織在市場(chǎng)上自行定位，提供多元化的矛盾化解途徑。

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責(zé)任編輯：侯欣endprint