關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)渭南城市發(fā)展模式法律問(wèn)題探討

張鈞濤

摘要關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)在我國(guó)中西部已基本形成，但是城市規(guī)劃法律的規(guī)制范圍在我國(guó)缺乏明確的規(guī)定，具有一定的模糊性，導(dǎo)致城市發(fā)展的無(wú)組織性和無(wú)序性，造成了城市資源的浪費(fèi)。本文針對(duì)城市規(guī)劃中管理模式進(jìn)行探討和分析，對(duì)渭南城市和諧有序的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞城市規(guī)劃 管理主體 法律責(zé)任

在實(shí)踐中，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃成為促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市關(guān)系的重要工具，在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市發(fā)展、促進(jìn)城市之間的合作，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)個(gè)城市的作用與職能等方面均具有一定的成效。但從實(shí)際的城市發(fā)展角度來(lái)看，目前關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃，特別是一些主要城市規(guī)劃，由于受地方保護(hù)主義的以及短期的政績(jī)觀念的影響下，往往演變?yōu)榈胤綖榱双@取國(guó)家政治投資的一種方式。

根據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制?！币约啊冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第十二條的規(guī)定：“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃。縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織編制?！?/p>

目前關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城市的管理模式基本上為高度分散的管理模式，在“理性經(jīng)濟(jì)人”的視角下，在這種模式下，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的短期考慮，很難對(duì)渭南城市的規(guī)劃有明確的定位，得來(lái)的僅僅是與其他城市一樣的模仿與借鑒，由于缺乏宏觀城市職能的規(guī)劃與指導(dǎo)，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)各個(gè)城市的定位與職能近乎于相同，在此情況下，如何對(duì)渭南城市的職能與特色進(jìn)行較為明確的定位其重要性也就逐漸凸現(xiàn)出來(lái)。

一、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)中城市管理模式現(xiàn)狀與比較

目前，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)中各城市規(guī)劃依然以傳統(tǒng)模式為主，主要是高度分散的規(guī)劃方式，以西安、蘭州為代表。

在此類的城市規(guī)劃中，行政管理主體的職能高度分散，具體的城市規(guī)劃的管理權(quán)則由縣、區(qū)的管理部門行使，由此，當(dāng)城市的規(guī)劃?rùn)?quán)限由基層行使以后，涉及到項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施與土地開發(fā)等相關(guān)城市規(guī)劃的問(wèn)題，都由基層行政機(jī)構(gòu)行使。同時(shí)，區(qū)、縣政府一級(jí)的城市規(guī)劃管理部門也具有城市規(guī)劃的一定權(quán)限，制定后向市規(guī)劃局匯報(bào)批準(zhǔn)。

在高度分散職能模式的城市行政規(guī)劃職權(quán)下，城市規(guī)劃的相關(guān)權(quán)限并不完全由基層部門來(lái)行使。但是市一級(jí)對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)利的具體實(shí)施很難進(jìn)行具體操作，其主要用于審查與批準(zhǔn)基層上報(bào)的相關(guān)規(guī)劃，很難通過(guò)宏觀視角進(jìn)行監(jiān)督。

該模式的優(yōu)勢(shì)在于充分考慮到各城市發(fā)展的特殊性，使各城市能夠因地制宜，選擇適合本城市的特色進(jìn)行發(fā)展，然而該模式的缺點(diǎn)則是造成城市的“粗狂式”的發(fā)展，忽略本地區(qū)的特色及職能。

與傳統(tǒng)的高度分散模式相比較，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了垂直管理的模式，主要以深圳為代表。該模式的運(yùn)作方式，是以為市局、分局、國(guó)土所三個(gè)級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行的垂直管理模式。這種管理模式極大地提高了城市規(guī)劃管理的能力，實(shí)現(xiàn)了城市與區(qū)域利益之間的良好協(xié)調(diào)，避免了因?yàn)閷?shí)踐中的管理偏差而導(dǎo)致二者之間的利益沖突。然而“垂直管理”模式的弊端也在于權(quán)力過(guò)于集中，城市內(nèi)各區(qū)域很難有自身的規(guī)劃，往往出現(xiàn)“為大家，舍小家”的情況，反而出現(xiàn)為了實(shí)現(xiàn)主要城市的職能而犧牲了地方的特色。

二、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)城市管理模式分析

城市發(fā)展都必須與其承載的地區(qū)經(jīng)濟(jì)特色相適應(yīng)，每一種城市規(guī)劃管理模式都必須結(jié)合該城市在本經(jīng)濟(jì)區(qū)域中所承擔(dān)的職能，如若僅僅追求管理模式上的改進(jìn)，而忽視城市的基本經(jīng)濟(jì)特色，則會(huì)導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)，而目前“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)”的傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式并未與地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)，給城市的發(fā)展帶來(lái)了許多消極的影響。

首先，城市宏觀控制能力的下降，“重局部，輕整體”，是“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)”城市規(guī)劃管理特點(diǎn)，這種特點(diǎn)導(dǎo)致規(guī)劃?rùn)?quán)限過(guò)度的分散，這樣的劃分從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看僅能夠保障部分城市的職能，無(wú)法對(duì)區(qū)域內(nèi)所有城市樹立“整體區(qū)域規(guī)劃”的概念，在“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”規(guī)劃的進(jìn)程中既沒有對(duì)各個(gè)城市進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展理念的規(guī)劃，也沒有對(duì)各個(gè)城市的職能進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的見識(shí)與定位，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的整體與城市局部之間的矛盾。其直接結(jié)果就是，各城市在設(shè)置本城市發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)時(shí)往往與整體的經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)生掣肘，城市的規(guī)劃不斷地與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)相矛盾，或相互制約，各城市為了自身利益，不斷突破區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)某一項(xiàng)指標(biāo)的上限，而忽略城市自身在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的職能與作用。如此，就無(wú)法深切地貫徹“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”城市規(guī)劃的政策，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城市建設(shè)也將處于“粗狂式”的無(wú)序狀態(tài)。

其次，由于這種高多分散的城市規(guī)劃的管理模式，導(dǎo)致區(qū)域與區(qū)域之間缺乏一定程度的協(xié)調(diào)，因?yàn)楦鱾€(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域在規(guī)劃時(shí)，都是較多的考慮己方經(jīng)濟(jì)區(qū)域的問(wèn)題，很難以其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致了相鄰城市在城市規(guī)劃方面的交流和探討，進(jìn)一步加深了區(qū)域與區(qū)域之間的不協(xié)調(diào)，影響了區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃建設(shè)合力的發(fā)揮，進(jìn)一步阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展。由于目前關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)與其他區(qū)域之間也存在著明顯的界限，這些邊界導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)城市開發(fā)力度、建設(shè)項(xiàng)目、交通與市政基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)劃更是矛盾叢生。

最后，由于底層一級(jí)政府都擁有財(cái)政自主權(quán)，他們?yōu)榱吮镜貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)，往往會(huì)從自身出發(fā)，導(dǎo)致大量的低水平的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，如道路、下水管道等，在這個(gè)過(guò)程中他們往往不會(huì)關(guān)注其在“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)域中”是如何定位，具有何種職能，各個(gè)城市的規(guī)劃往往出現(xiàn)了“凡有項(xiàng)目必有爭(zhēng)心”，“蜥市中心必爭(zhēng)”這樣的亂象。

另外，各個(gè)城市不考慮城市在經(jīng)濟(jì)區(qū)域中所承擔(dān)的作用與職能，僅僅為了建設(shè)而建設(shè)，并未考慮“關(guān)天經(jīng)濟(jì)”區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益，由于“經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)”的建設(shè)項(xiàng)目與日劇增，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目布局不但分散而且結(jié)構(gòu)單一，大量的重復(fù)建設(shè)使土地資源難以發(fā)揮其本身具有的職能，進(jìn)一步導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的綜合功能受到限制，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，所以由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)，各種建設(shè)項(xiàng)目在城市中破土動(dòng)工的同時(shí)，這種高度分散的城市規(guī)劃本身就缺乏可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃戰(zhàn)略的指導(dǎo)，區(qū)域內(nèi)的資源與環(huán)境均遭受到不同程度的浪費(fèi)與破壞，當(dāng)域內(nèi)的城市發(fā)展達(dá)到一定階段時(shí)就會(huì)遇到瓶頸很難發(fā)揮其應(yīng)有的職能。

三、完善渭南城市規(guī)劃制度的對(duì)策

當(dāng)前對(duì)城市職能進(jìn)行分權(quán)和精簡(jiǎn)是城市發(fā)展的主流，這也逐漸成為國(guó)際上的一種趨勢(shì)。在中西部，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)和方向，對(duì)區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃管理權(quán)力進(jìn)行精簡(jiǎn)、分化與集中有其必要性和重要性。就當(dāng)前“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)”的具體規(guī)劃狀況，由于缺乏相關(guān)規(guī)劃?rùn)?quán)利的法律界定，對(duì)渭南城市規(guī)劃?rùn)?quán)利如何集中、精簡(jiǎn)并且分化，我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)與規(guī)章制度并沒有明確規(guī)定。對(duì)渭南城市規(guī)劃管理權(quán)的恣意下放，也必將導(dǎo)致城市規(guī)劃管理主體無(wú)法正確行使自己的權(quán)利，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”域宏觀調(diào)控的能力也隨之下降。結(jié)合“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”現(xiàn)狀，適應(yīng)渭南城市規(guī)劃管理模式的構(gòu)建，可從以下幾方面入手：

（一）規(guī)劃管理權(quán)下放的尺度

關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)中的各個(gè)城市都有其發(fā)展的不同規(guī)律，應(yīng)當(dāng)考慮渭南城市與其他城市發(fā)展所處的不同階段，也應(yīng)該結(jié)合渭南城市發(fā)展的自身特點(diǎn)并且結(jié)合其他城市在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行以下考慮：

其一，由于渭南城市是剛剛開始城市規(guī)劃的階段，為了能有效對(duì)渭南城市職能與特色進(jìn)行定位，應(yīng)當(dāng)采取集中城市規(guī)劃的模式，即：將渭南市的城市規(guī)劃管理的權(quán)限上升至市一級(jí)管理更為合適。

其二，盡快明確對(duì)城市規(guī)劃管理權(quán)的法律規(guī)范，對(duì)部分人才儲(chǔ)備較為充分，地區(qū)特色和職能較為清晰的區(qū)、縣將城市管理權(quán)的權(quán)限下放，采用較為分散的管理模式，來(lái)保證地方規(guī)劃管理的自主權(quán)，使地方更利于保證本區(qū)域的特色與職能。

（二）構(gòu)建跨區(qū)域的城市規(guī)劃管理權(quán)

為了破解“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)”西安、蘭州城市發(fā)展與其他城市發(fā)展失衡，導(dǎo)致一家獨(dú)大的情況，同時(shí)從關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際發(fā)展情況出發(fā)，可從選擇適應(yīng)以下幾種城市規(guī)劃管理模式：

第一，從城市規(guī)劃的縱向來(lái)考慮，可以建立一個(gè)更大的規(guī)劃委員會(huì)或政府機(jī)構(gòu)，這個(gè)委員會(huì)用于對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市的職能特色進(jìn)行定位，對(duì)西安、蘭州這樣的城市可以仿照“雄安新區(qū)”的模式對(duì)兩個(gè)中心城市的職權(quán)進(jìn)行一定程度的分解而渭南城市則可以承接這樣的角色。

第二，是為區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市之間建立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)委員會(huì)，使渭南市能夠與周邊城市協(xié)調(diào)和處理有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、以及土地資源開發(fā)等問(wèn)題，再保證城市只能條件下與周邊城市形成無(wú)縫對(duì)接，使渭南的城市規(guī)劃不僅能夠滿足于縱向的管理，同時(shí)也深化了橫向城市問(wèn)的合作，保證了渭南城市的職能。

第三，是完善渭南城市規(guī)劃的立法，為了規(guī)避渭南城市規(guī)劃過(guò)程中與周邊城市銜接的地點(diǎn)出現(xiàn)法律上的灰色地帶，在規(guī)劃的編制和管理中將渭南城市與周邊城市的聯(lián)系體現(xiàn)出來(lái)。

（三）完善渭南城市規(guī)劃管理的制度

渭南城市作為關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃管理的一部分，需要進(jìn)一步細(xì)化城市與區(qū)域之間的管理權(quán)限，渭南城市規(guī)劃管理的完善，必定會(huì)促進(jìn)整關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的有序，合法的進(jìn)行規(guī)劃。

第一，渭南城市應(yīng)當(dāng)以立法的形式明確規(guī)本市在關(guān)天經(jīng)濟(jì)帶中的職能與作用，確立市一級(jí)能夠發(fā)揮其本身宏觀調(diào)控的職能；細(xì)化區(qū)、縣一級(jí)的城市規(guī)劃管理權(quán)限，進(jìn)一步保證渭南城市發(fā)展與定位。

第二，建立渭南城市規(guī)劃發(fā)展的監(jiān)督制度，充分發(fā)揮城市內(nèi)基礎(chǔ)作用，確立一定的監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，使其對(duì)渭南城市規(guī)劃能科學(xué)、有效的定位于發(fā)展保駕護(hù)航。

渭南城市在關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域規(guī)劃要謀求發(fā)展，必須要有清晰的定位與規(guī)劃，這種城市規(guī)劃不僅僅是技術(shù)程序，而更多的是法律程序；渭南城市在規(guī)劃過(guò)程中要克服隨意性并保證區(qū)域利益與地方利益相協(xié)調(diào)；同時(shí)也要?；鶎咏M監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。