民事檢察息訴工作機制構(gòu)建

陳宏博

摘要隨著民事檢察監(jiān)督成為民事案件法律救濟的最后一道程序，息訴工作壓力進一步傳導至檢察機關。如何開展息訴工作，最大限度減少纏訪纏訴風險，民事檢察部門在整合內(nèi)部資源、依托社會力量打好組合拳的同時，更要發(fā)揮自身優(yōu)勢，創(chuàng)新工作模式，把息訴工作關口前移，努力把矛盾化解在一線。

關鍵詞民事檢察 息訴 機制構(gòu)建

隨著新修訂民事訴訟法的實施，民事檢察監(jiān)督作為民事案件法律救濟的最后一道程序，一旦無法達到當事人的訴訟期待，其極易將矛頭轉(zhuǎn)向檢察機關，導致了檢察息訴工作壓力較以往大幅提升；而在實踐中，息訴己占據(jù)民事檢察部門相當精力。如何有效開展息訴工作，最大限度減少纏訪纏訴風險，成為民事行政檢察部門的一道重要課題，本文力求從息訴機制構(gòu)建等方面提出一定解決對策。

一、當前民事檢察息訴工作的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）不支持監(jiān)督申請案件比例居高不下，息訴工作壓力日益提升

從某市檢察機關2013年以來辦理民事監(jiān)督申請案件的情況看（詳見下表），有二個典型特征：一是監(jiān)督申請案件數(shù)量逐年下降；二是不支持監(jiān)督申請占據(jù)絕大多數(shù)且比例居高不下，2013至2016年分別為75%、76%、95%、91%。由于當事人往往把檢察監(jiān)督視為最后一根法律救命稻草，一旦未達目標極易纏訪纏訴，導致息訴工作壓力日益提升。

（二）制度層面缺失，民事檢察監(jiān)督息訴工作缺乏立法及制度有效支撐

關于息訴工作，《民事訴訟法》與《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》均未涉及。僅在最高人民檢察院下發(fā)文件及會議紀要中有規(guī)定。如《關于深入推進民事行政檢察工作科學發(fā)展的意見》中規(guī)定“對于作出不予監(jiān)督?jīng)Q定的案件，要加強釋法說理，與相關部門分工協(xié)作、互相配合，認真開展服判息訴工作”。2013年8月，《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第一次座談會議紀要》中規(guī)定，“控告檢察部門與民事檢察部門共同做好息訴工作。不服本院民事檢察部門作出的監(jiān)督?jīng)Q定的，控告檢察部門可以先行做息訴工作，需要民事檢察部門釋法說理的，民事檢察部門應當積極支持配合?！?014年8月，《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第二次座談會議紀要》中規(guī)定，“人民檢察院對當事人申請監(jiān)督案件作出處理決定后，當事人對處理決定不服的，控告檢察部門應當認真接待并勸其息訴；必要時，可以預約答復，由控告檢察部門和民事檢察部門共同做好釋法說理、息訴息訪工作。”對比兩次紀要，可以看出首次紀要在具體息訴責任分工上，控申部門為先行處置責任，民事檢察部門系配合責任；二次紀要明確了控申部門是息訴的責任主體，但同時又保留了“必要時”控申與民事檢察部門共同釋法說理以及“息訴息訪”責任。綜合兩次紀要，雖然對兩個部門在息訴工作的“誰主誰輔、誰先誰后”問題作了原則規(guī)定，但也留下了一些伏筆。如何為“必要時”，沒有具體的標準；“共同做好息訴息訪”，沒有責任主次和終局負責區(qū)分。

（三）實踐操作雜亂，息訴工作內(nèi)部配合機制不暢

一是息訴責任落實配套制度缺失。實踐中控申與民事檢察部門沒有建立起完善的溝通協(xié)調(diào)及處理機制，在息訴配合中經(jīng)常陷入“扯不斷理還亂”的狀態(tài)，民事檢察部門認為自己進行必要的釋法說理即可，而控申部門則認為辦案部門應在息訴問題上負責到底。實踐中也經(jīng)常發(fā)生當事人不斷纏訪、民事檢察部門不停接待的局面。

二是息訴領導責任機制不順暢。息訴工作有時涉及多個主管領導，容易受到本位主義影響，出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

（四）配合機制不力，社會聯(lián)動應對息訴工作的整體機制不夠順暢

“民事檢察息訴工作不僅僅是檢察機關一家的事，它涉及整個司法體系，需要各個單位、部門協(xié)作配合，特別是在檢察、審判、當事人之間的矛盾與協(xié)調(diào)，要堅持“依法、依理、依情”原則，相互幫助支持，認真解決問題，化解矛盾糾紛?！笔聦嵣?，息訴工作不僅涉及整個司法體系，同樣需要地方黨委、政府乃至社會各界的支持配合。息訴工作難的不是法律問題，而是難在法律問題與當事人的觀念問題、現(xiàn)實利益問題交織在—起。表現(xiàn)在：

一是觀念改變難。一些申請人將敗訴后果歸結(jié)于司法機關徇私枉法，而非自身舉證的不力，并對司法機關產(chǎn)生強烈的不信任感。

二是利益滿足難。一些當事人的利益需求超過法律規(guī)范或允許的范圍，甚至意圖通過纏訪纏訴達到一種超越法律的不正當利益。

三是內(nèi)心服判難。一些當事人無法認同客觀真實與法律真實問的差異，將公正等同于客觀事實的公正而非證據(jù)基礎上的法律公正。以上這些問題僅憑檢察機關釋法說理有時無法解決，特別涉及當事人現(xiàn)實利益的，必須依托屬地黨委政府及相關職能部門協(xié)同解決，而目前涉法涉訴終結(jié)與導出機制并未理順，檢察機關信訪部門與政府信訪部門間的銜接配套息訴機制還不健全。

二、息訴工作機制構(gòu)建思路和舉措

息訴工作的對象是人，“多年的實踐證明，正確裁判案件的申訴人均存在接受裁判的可能，要將這種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實取決于三個因素，一是申訴人對案件事實以及裁判所依據(jù)的法律條文的正確理解和認識；二是申訴人對裁判結(jié)果的心理承受力；三是申訴人對檢察官感情上的親近和認同。”筆者認為能否順利息訴，除了上面提到的人的因素，還有一個不可或缺的因素就是現(xiàn)實利益。圍繞“人”和“利益”，筆者認為構(gòu)建科學合理息訴工作機制應從以下方面著手：

（一）科學定位息訴工作，將息訴工作放在更為突出的位置

一是從立法層面上加以重視。在盡可能高位階的法律上對息訴作出原則性的規(guī)定，在兩高司法解釋中對息訴工作的任務、責任分工、終結(jié)機制等進行單獨的規(guī)定。

二是在考核層面上加以重視。目前民事檢察工作在檢察機關內(nèi)部考核指標設計上，更多強調(diào)抗訴、檢察建議以及采納情況，息訴工作指標往往成為擺設，且息訴工作屬事倍功半型，考核導向?qū)е聶z察人員不愿投入過多精力。

（二）加強內(nèi)部統(tǒng)籌，建立息訴一體化機制

改變控申、民事檢察部門由不同檢察長分管局面，明確以控申為主導、民事檢察部門配合的息訴機制。明確民事檢察部門息訴中的釋法說理責任，并對釋法說理的層次作出規(guī)定，如規(guī)定民事檢察部門由承辦檢察官和處長分別接待并釋法說理后，之后息訴工作由控申部門負責。同時，構(gòu)建上下級檢察院息訴一體化機制，包括信息報備機制、共同接待答復機制以及聯(lián)動化解機制。

（三）強化外部協(xié)調(diào)，構(gòu)建大息訴體系

“息訴工作是一個龐大的系統(tǒng)工程。實現(xiàn)息訴工作的長效機制，獲取效果的最優(yōu)，民事檢察部門必須突破封閉意識，主動做好與其他相關機構(gòu)部門的協(xié)調(diào)配合工作?！?/p>

一是建立與法院相關部門的聯(lián)動化解機制。包括與民事審判、審判監(jiān)督、信訪部門的溝通聯(lián)系，對于裁判正確或瑕疵較小的案件，與法院合力做好息訴工作。

二是建立與司法及人民調(diào)解組織的聯(lián)動化解機制。依托案件屬地司法所及村居人民調(diào)解組織，發(fā)揮地緣優(yōu)勢，共同做好息訴工作。

三是對接地方黨委政府主導的綜治維穩(wěn)體系，聯(lián)合做好化解工作。如筆者所在的地區(qū)，黨委政府建立了覆蓋全區(qū)各委辦局、鎮(zhèn)街的大維穩(wěn)大綜治及矛盾化解三大體系，檢察機關難以化解的息訴案件完全可以納入該體系，整合全區(qū)力量，綜合法律、行政、經(jīng)濟等手段多措并舉做好息訴工作。

三、堅持息訴工作前置，充分發(fā)揮民事檢察部門在息訴中的獨特作用

（一）堅持“三個先行”，將息訴工作貫穿民事檢察辦案全程

一是案件研判先行，把好息訴之脈。受理案件之初，對監(jiān)督申請書、判決材料及當事人提交的證據(jù)進行初步分析，根據(jù)案件的性質(zhì)、背景，爭議雙方的關系、標的大小，涉及的法律爭議點，目前的證據(jù)情況，對下一步審查結(jié)論、信訪風險、息訴的可能性作出初步結(jié)論，并歸納整理案件涉及的法律法規(guī)及司法解釋，為息訴工作做好各項準備。

二是風險提示先行，降低申請人訴訟期待。從案件審查伊始即對申請人進行風險提示，讓申請人樹立申請監(jiān)督不是必然引起再審，即使再審也不必然改判的觀念。

三是釋法說理先行，將釋法說理提前到案件審查階段，對可能不支持監(jiān)督申請的案件在初次詢問申請人的時候，結(jié)合案件事實、證據(jù)和爭議焦點，對申請人敗訴的原因及相關法理進行先期解釋，降低其訴訟期望。

（二）堅持三個規(guī)范，努力減少纏訪纏訴因素

一是規(guī)范辦案流程，提升辦案質(zhì)量和效率。對民事監(jiān)督辦案的每一環(huán)節(jié)嚴格時限規(guī)定，盡可能提升辦案效率，減少當事人訴累。接待申請人時避免先入為主，防止將其置于對立的立場上。

二是規(guī)范息訴辦案行為。確立“釋法到位，明之以法；堅持原則，曉之以理；因勢利導，動之以情”的息訴工作原則，盡量使用通俗易懂的語言解釋法律條文，避免機械解釋法律。

三是規(guī)范自身職業(yè)形象。在工作中堅持以良好的儀表、規(guī)范的語言、熟練的法律知識獲取當事人的信任，從而提升說服效果。

（三）積極探索兩個公開，提升息訴效果

一是探索公開審查，推動案件審查透明化。如審查案件時邀請雙方當事人、原審法官共同參與，聽取當事人意見，聽取法官對裁判解釋，檢察官對案件事實和證據(jù)進行分析，引導雙方當事人認清裁判的依據(jù)，從而嘗試檢察和解或做好化解工作。

二是探索公開聽證。對一些難度較大的息訴案件，探索建立公開聯(lián)合答復機制，如在雙方當事人同意情況下，邀請人大代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)督員、鄉(xiāng)村基層組織負責人、群眾代表等參與到案件審查中，向其介紹案情，聽取當事人陳述，參與人員可發(fā)表獨立意見，并配合進行釋法說理，增強息訴的效果。