民事訴訟法視閾下公益訴訟之完善

謝婧

摘要公益訴訟雖在我國(guó)法律中正式確立，但條文的簡(jiǎn)單化使得公益訴訟的司法適用面臨阻礙，嚴(yán)重影響了公益訴訟制度目的的實(shí)現(xiàn)。本文針對(duì)公益訴訟的具體特征，提出完善我國(guó)公益訴訟之法律路徑，以期解決公益訴訟的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作難題。

關(guān)鍵詞公益訴訟 公共利益 當(dāng)事人適格 訴訟擔(dān)當(dāng)

科學(xué)的程序設(shè)計(jì)是訴訟公正的前提和保障。我國(guó)立法雖己對(duì)公益訴訟加以規(guī)定，且實(shí)踐中己存在司法案例，但法律條文的簡(jiǎn)單化并不能有效的應(yīng)對(duì)實(shí)踐操作的復(fù)雜性。針對(duì)公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，鑒于公益訴訟本身的復(fù)雜性以及制度構(gòu)建的漸進(jìn)性，公益訴訟程序不宜突破現(xiàn)有的訴訟程序而另辟蹊徑，而應(yīng)在逐步完善我國(guó)現(xiàn)有訴訟制度的基礎(chǔ)上，逐漸推進(jìn)公益訴訟在實(shí)踐中的開(kāi)展。

一、擴(kuò)大公益訴訟的適格原告主體

在現(xiàn)有的立法范圍內(nèi)，我國(guó)公益訴訟的主體僅限于機(jī)關(guān)和組織，且必須是現(xiàn)有法律已經(jīng)賦予主體資格的機(jī)關(guān)或團(tuán)體，個(gè)人不具有原告主體資格的。該規(guī)定大大的限制了公益訴訟主體的資格，雖在防止公益訴訟濫用上能起到作用，但這種不當(dāng)?shù)南拗剖聦?shí)上是阻礙了公益訴訟制度目的的實(shí)現(xiàn)，與公益訴訟本身的開(kāi)放性是不相容的。消費(fèi)者協(xié)會(huì)、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織的公益訴訟主體資格已經(jīng)得以確定。那么，公民個(gè)人能否提起公益訴訟？本文認(rèn)為，應(yīng)允許個(gè)人或組織根據(jù)直接利害關(guān)系人的授權(quán)提起訴訟。其理論依據(jù)主要是任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。

“訴訟擔(dān)當(dāng)分為法定的訴訟擔(dān)當(dāng)和任意的訴訟擔(dān)當(dāng)，前者基于法律的直接規(guī)定，后者基于利害關(guān)系人的授權(quán)。任意擔(dān)當(dāng)有分為法定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)和擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)。”法定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)是指依照法律規(guī)定，對(duì)某些特定類型的訴訟可以由實(shí)體的利害關(guān)系人授權(quán)他人實(shí)施訴訟。法律規(guī)定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)最典型的形式是日本的選定當(dāng)事人、美國(guó)的集團(tuán)訴訟、我國(guó)的代表人訴訟等群體訴訟形式。擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)則是在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下，第三人僅依據(jù)利害關(guān)系主體的授權(quán)而取得訴訟實(shí)施權(quán)進(jìn)行訴訟。擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)闹髦技丛谟诠膭?lì)公民積極的“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”，當(dāng)自己不能或不愿直接行使訴權(quán)時(shí)，公民將訴訟實(shí)施權(quán)授予他人行使或法律推定他已經(jīng)將訴訟實(shí)施權(quán)交由他人行使。不僅能在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)，同時(shí)社會(huì)公眾也可以受益。

“王海案件”是涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的社會(huì)問(wèn)題，“王海們”知假買假然后以索要雙倍賠償?shù)姆绞酱驌羯a(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品的違法行為。他們中，很大一部分人是以維護(hù)社會(huì)公共秩序，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利為目的的，但他們的行為卻受到社會(huì)公眾、法律界人士的反對(duì)，法院也大都以知假買假人不是消費(fèi)行為，不適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為由，不予受理或者不予支持其訴訟請(qǐng)求。若依據(jù)任意的訴訟擔(dān)當(dāng)理論，只要相關(guān)消費(fèi)者同意，“王?！眰兺耆軌虺蔀檎?dāng)?shù)漠?dāng)事人提起訴訟，保護(hù)社會(huì)大多數(shù)消費(fèi)者的權(quán)益。所以，在公益訴訟領(lǐng)域，依據(jù)任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論，使第三人對(duì)公益訴訟的訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)玫剿痉▽?shí)踐的承認(rèn)，能在很大程度上促進(jìn)當(dāng)事人積極為“公共權(quán)利”而斗爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公益訴訟的制度目的。

對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)極大的擴(kuò)大了公益訴訟的主體資格，將會(huì)造成公益訴權(quán)的濫用。雖然擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)不能避免公益訴訟的濫用，但相比于放棄對(duì)惠及社會(huì)大多數(shù)人利益的救濟(jì)，其利是大于弊。且不得不承認(rèn)的是擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論突破了我國(guó)現(xiàn)有的當(dāng)事人制度，在司法實(shí)踐中的適用將面臨困境，但并不能否認(rèn)其推動(dòng)公益訴訟運(yùn)行作用。

我們可以借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，司法實(shí)踐中應(yīng)采取從嚴(yán)格限制到逐步擴(kuò)大的方式?，F(xiàn)階段擴(kuò)大適用的任意訴訟擔(dān)當(dāng)僅在公益訴訟領(lǐng)域適用，且對(duì)擔(dān)當(dāng)人的資格做嚴(yán)格限制：（1）訴訟擔(dān)當(dāng)人與案件應(yīng)該有必要利益；（2）訴訟擔(dān)當(dāng)需要利害關(guān)系人的同意；（3）訴訟擔(dān)當(dāng)人非職業(yè)的訴訟者。

二、完善公益訴訟的訴訟代表人制度

公益訴訟本質(zhì)上是群體訴訟的一種特殊的表現(xiàn)形式，對(duì)于解決群體訴訟的問(wèn)題，各國(guó)采取了不同的訴訟形式，例如美國(guó)的集團(tuán)訴訟、德國(guó)的團(tuán)體訴訟、日本的選定當(dāng)事人制度，我國(guó)則有代表人訴訟。對(duì)于公益訴訟的訴訟形式，公益訴訟的開(kāi)放性和包容性決定了程序設(shè)計(jì)的多元化，我們應(yīng)在完善現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，逐步建立配制度，協(xié)同促進(jìn)公益訴訟的程序運(yùn)作。

（一）擴(kuò)大代表人訴訟的適用范圍

在我國(guó)代表人訴訟只適用于訴訟標(biāo)的是同一或同種類的人數(shù)確定或者不確定的訴訟。然而，公益訴訟的開(kāi)放性決定了對(duì)基于同一事實(shí)發(fā)生的訴訟，不同當(dāng)事人主張的爭(zhēng)議法律關(guān)系很可能是不同的。

例如，在因產(chǎn)品質(zhì)量而引起的消費(fèi)者權(quán)益糾紛中，一部分當(dāng)事人因產(chǎn)品造成了人身?yè)p害而提出侵權(quán)賠償之訴，一部分當(dāng)事人未受到人身財(cái)產(chǎn)損失而只能依據(jù)合同提出違約之訴。如果嚴(yán)格按照代表人訴訟所要求的同一或同一類訴訟標(biāo)的，上述糾紛顯然不能合并在一起而適用代表人訴訟，但事實(shí)上從節(jié)約司法資源和實(shí)現(xiàn)公益訴訟救濟(jì)最大化的角度，以上嚴(yán)格的限制是阻礙了公益訴訟制度目的的實(shí)現(xiàn)的。

所以本文認(rèn)為，在公益訴訟案件中，為了便于代表人訴訟的提起，應(yīng)當(dāng)放寬其適用的范圍，只要屬于同一事實(shí)或者法律問(wèn)題的糾紛即可以適用代表人訴訟。

（二）修改權(quán)利登記制

權(quán)利登記旨在克服代表人人數(shù)不確定而導(dǎo)致既判力主觀范圍無(wú)法確定的弊端，但是公益訴訟案件往往涉案人數(shù)眾多，具有潛伏性，如果因?yàn)槭芎φ呶茨茉诜ǘㄆ陂g登記，而不允許其主張權(quán)利。一方面，不利于在有限的司法資源類實(shí)現(xiàn)糾紛解決的最大化，另一方面也使得違法賠償范圍或者賠償數(shù)額大大小于其違法成本。

本文認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒美國(guó)集團(tuán)訴訟“申報(bào)才退出”的原則，只要當(dāng)事人未提出不參加訴訟的異議，那么法律即推定其同意被納入訴訟中，判決的既判力自然擴(kuò)張至他。特別是對(duì)于純粹的不作為訴訟，因?yàn)槠洳簧婕敖?jīng)濟(jì)利益的計(jì)算和損害的賠償事宜，而僅僅是禁止他人為一定行為，用權(quán)利登記來(lái)確定當(dāng)事人人數(shù)已無(wú)必要?？紤]到現(xiàn)有的司法現(xiàn)狀，可以將純粹不作為的案件作為“申報(bào)才退出”原則的試運(yùn)行階段，等時(shí)機(jī)成熟再將該原則推廣至其他的公益訴訟案件。

（三）允許被告提起禁止性訴訟

在當(dāng)前的代表人訴訟制度下，司法實(shí)踐中是不允許當(dāng)事人僅僅提出純粹的不作為之訴的。一方面是在因?yàn)楣穹ㄈ藢?duì)自身權(quán)益的保護(hù)還僅停留在直接財(cái)產(chǎn)利益方面，對(duì)非自己財(cái)產(chǎn)利益損害的案件則不愿提起訴訟；另一方面因?yàn)榱⒎ㄈ笔?，司法?shí)踐在無(wú)先例可循的情況下，法院往往不會(huì)做出禁止性的判決。公益訴訟的目的不僅在于對(duì)已經(jīng)受損利益的救濟(jì)，更重要的在于防止現(xiàn)有損害的擴(kuò)大，預(yù)防將來(lái)可能產(chǎn)生的其他糾紛。而純粹的不作為之訴，由法院做出類似于“行為禁令”的判決，能在很大程度上制止現(xiàn)有不法行為的繼續(xù)實(shí)施，也能給社會(huì)以驚醒和威懾產(chǎn)生預(yù)判的效果。在公益訴訟中，應(yīng)該明確賦予當(dāng)事人提出不作為之訴的權(quán)利并提供條件，例如，上述“申報(bào)才退出原則”，當(dāng)事人無(wú)需進(jìn)行權(quán)利登記，法院公告即可，代表人訴訟行為也無(wú)需征得全體當(dāng)事人的同意。

三、完善公益訴訟的訴訟費(fèi)用制度

毋庸置疑的是，訴訟程序是建立在一定成本或者說(shuō)資源消耗的基礎(chǔ)上。訴訟成本是影響當(dāng)事人是否向法院提起訴訟的一個(gè)重要原因，一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)人都會(huì)在對(duì)訴訟成本與勝訴收益作出權(quán)衡之后，作出提訴與否的決定?；诖?，訴訟費(fèi)用制度建立的主要目的即在于防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源。公益訴訟本身所具有的特性決定了公益訴訟費(fèi)用制度目的不同于普通訴訟制度，公益訴訟費(fèi)用的收取更多的是激勵(lì)訴訟作用，而非消減訟。

首先，公益訴訟非直接利害關(guān)系性和公益性，使得公益訴訟的提出本身是受到公民主觀意識(shí)限制的，只有具有強(qiáng)烈公共意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)的公民才可能為了維護(hù)公共利益而支出成本。

其次，公益訴訟的開(kāi)放性和不確定性，其使得公益訴訟過(guò)程中所產(chǎn)生的費(fèi)用將可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)傳統(tǒng)訴訟，單就受害人員的確定而言，就需要通過(guò)各種消耗財(cái)力的方法，而此種費(fèi)用負(fù)擔(dān)并非普通民眾或組織能承受的。

最后，公益訴訟的復(fù)雜性決定了公益訴訟救濟(jì)難于傳統(tǒng)訴訟，不論是在損害事實(shí)的調(diào)查，還是在證據(jù)的收集上都難于普通訴訟程序，再加上程序完成的時(shí)間消耗，都會(huì)讓普通公眾失去提起訴訟的興趣，更別說(shuō)對(duì)勝訴的信心。

所以，站在“經(jīng)濟(jì)”人的角度，若公益訴訟費(fèi)用制度設(shè)計(jì)不能滿足公益訴訟所需，那么訴訟費(fèi)用制度將在很大程度上阻礙公益訴訟在實(shí)踐中的運(yùn)行，等同于漠視公民放棄對(duì)公益的保護(hù)。所以，公益訴訟費(fèi)用制度應(yīng)盡量減少“保護(hù)公益主體”所支出的費(fèi)用，或者通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式給予其合理的補(bǔ)償。江偉教授和孫邦清教授曾在民事訴訟法修改建議稿中提出：“公益訴訟案件的受理費(fèi)減半收取，但訴訟標(biāo)的額超過(guò)5萬(wàn)元以上的免收案件受理費(fèi)?！?