PPP融資模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用

魏淑卿+宋艷+陸春建

【摘 要】論文從PPP融資出發(fā)，先對(duì)其內(nèi)涵形式等進(jìn)行探討，而后以水利工程為基礎(chǔ)，分析其項(xiàng)目分類(lèi)以及PPP融資的適用性，最后就水利融資以PPP為基礎(chǔ)的模式進(jìn)行總結(jié)，以期為確保水利融資更為高效并推動(dòng)水利建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

【Abstract】Based on PPP financing， this paper first discusses its connotation form， and then on the basis of the water conservancy project， analyzes the project classification and the applicability of PPP financing， finally summarizes the PPP financing model of hydraulic engineering， so as to ensure that water conservancy financing is more efficient and make contribution to promote the construction of water conservancy.

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式；水利工程；應(yīng)用分析

【Keywords】PPP financing mode； hydraulic engineering； application analysis

【中圖分類(lèi)號(hào)】F407.9 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）02-0019-02

1 引言

水利工程不論是工程量還是投資等都較為巨大，同時(shí)兼具周期長(zhǎng)以及盈利弱等劣勢(shì)，多以政府投資為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)建設(shè)實(shí)施，使得政府壓力風(fēng)險(xiǎn)等愈加提升。而PPP以鼓勵(lì)政府、私營(yíng)實(shí)現(xiàn)合作為導(dǎo)向進(jìn)行融資，從而緩解社會(huì)效益類(lèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力。目前不論是金融還是工程建設(shè)等，PPP仍較為新鮮。水利融資以PPP模式為基礎(chǔ)仍需深入探索研究。

2 PPP融資基本概述

PPP，英文稱“Public Private Partnership”，該模式多指政府以及私營(yíng)組織等，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)融資的合作方式，也可為實(shí)現(xiàn)公共物品、服務(wù)等的提供而以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，用于合伙人間實(shí)現(xiàn)合作共贏，并以協(xié)議對(duì)最終細(xì)則、方案等進(jìn)行明確，確保項(xiàng)目得以優(yōu)化并高效完成的一種融資模式[1]。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。其開(kāi)展形式及意義如下：

2.1 公私合營(yíng)

該合營(yíng)方式因由政府構(gòu)成，使得融資更富關(guān)注點(diǎn)與便利性。PPP將其中一些政府責(zé)任通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式向著社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，從而使政企一起合作對(duì)社會(huì)進(jìn)行創(chuàng)建。該方式可使利益、風(fēng)險(xiǎn)等得以共享與分擔(dān)，還可實(shí)現(xiàn)建設(shè)全程化的合作。此外，對(duì)政府資金來(lái)說(shuō)還能使壓力等得以減弱，相應(yīng)投資風(fēng)險(xiǎn)等也可得以保障。PPP則以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，其按照預(yù)期收益以及現(xiàn)存資產(chǎn)并借以政策幫扶來(lái)實(shí)行融資。此外，PPP并非根據(jù)職權(quán)所有來(lái)融資，其不論是直接收益還是扶持效益等都需進(jìn)行償還。

2.2 PPP融資推動(dòng)民營(yíng)資本加入項(xiàng)目

PPP需要以項(xiàng)目特點(diǎn)、流程為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，該方式可就具體項(xiàng)目實(shí)踐及其運(yùn)行規(guī)劃等對(duì)融資細(xì)則、事項(xiàng)等進(jìn)行明確。PPP可對(duì)企業(yè)投資實(shí)現(xiàn)有效調(diào)動(dòng)，在對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效把控的同時(shí)，還可將民企相應(yīng)管理方式、技術(shù)等引至項(xiàng)目，并對(duì)其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行高效控制。PPP可將建設(shè)周期、運(yùn)作成本實(shí)現(xiàn)縮短與降低，能夠?qū)?guó)家、民企相應(yīng)利益進(jìn)行切實(shí)保障。

2.3 PPP融資確保民營(yíng)資本“圖得利益”

項(xiàng)目以融資建設(shè)為前提，可對(duì)利益收入等實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)散，并將其分散至多處投資企業(yè)。此外，投資項(xiàng)目以政策為其扶手，可獲取諸如稅收、貸款等諸多優(yōu)惠，民企還可優(yōu)先開(kāi)發(fā)土地等，進(jìn)而對(duì)其投資熱情實(shí)現(xiàn)有效調(diào)動(dòng)，確保民企能夠圖得利益，進(jìn)而確保融資高效開(kāi)展。

3 水利工程相關(guān)分類(lèi)及PPP適用性

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐。諸如灌溉以及防洪等與社會(huì)公眾息息相關(guān)，使其具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性；而諸如供水發(fā)電等又使其兼具經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)等特性。為對(duì)PPP與水利項(xiàng)目相應(yīng)適用性進(jìn)行探討，便需要分類(lèi)分析，其類(lèi)別如下：

3.1 經(jīng)營(yíng)性

以經(jīng)營(yíng)性為前提的水利工程，指的是具備明顯經(jīng)濟(jì)效益或兼具社會(huì)效益的相關(guān)工程，比如發(fā)電以及養(yǎng)殖等多類(lèi)工程。該類(lèi)項(xiàng)目?jī)H需收取相應(yīng)用戶費(fèi)用便可獲益，其風(fēng)險(xiǎn)不高。經(jīng)營(yíng)性一般與PPP融資十分契合，歐美國(guó)家多以特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)協(xié)議為基礎(chǔ)開(kāi)展，民企于合同期內(nèi)進(jìn)行建造并運(yùn)營(yíng)，同時(shí)獲得應(yīng)得回報(bào)。期滿則將其運(yùn)營(yíng)權(quán)等轉(zhuǎn)交相關(guān)公共部門(mén)。該類(lèi)項(xiàng)目不論是公益性還是收益性都需得以有效平衡，從其經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)、評(píng)估，在確保私營(yíng)商不會(huì)受損的同時(shí)，也不能使其收益過(guò)分，導(dǎo)致公益性等遭到減弱。所以，應(yīng)推動(dòng)定價(jià)機(jī)制更為合理、穩(wěn)定構(gòu)建，同時(shí)評(píng)估其工程收益，并對(duì)民企退出的相應(yīng)時(shí)間、機(jī)制等進(jìn)行合理修正[2]。

3.2 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性

該類(lèi)項(xiàng)目雖可對(duì)一些投資實(shí)現(xiàn)回收，但其建設(shè)周期以及投資金額一般較長(zhǎng)、較大。諸如對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行灌溉供水，以及交通航運(yùn)等這些水利項(xiàng)目現(xiàn)金流不大，而且其由設(shè)計(jì)至后期收益等較為明確。該項(xiàng)目有時(shí)經(jīng)營(yíng)收益等并無(wú)法與項(xiàng)目成本相契合，應(yīng)以特許經(jīng)營(yíng)以及貸款擔(dān)保為保障，再輔以相應(yīng)財(cái)政政策進(jìn)行補(bǔ)貼，從而使其收益等得以保障，從而推動(dòng)私企投資該類(lèi)項(xiàng)目。此外，還應(yīng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)、政策性質(zhì)的相應(yīng)虧損進(jìn)行區(qū)分，前者多因其經(jīng)營(yíng)問(wèn)題導(dǎo)致虧損，而后者由于公益性而導(dǎo)致減收。顯然，后者應(yīng)受財(cái)政補(bǔ)貼從而進(jìn)行彌補(bǔ)。經(jīng)營(yíng)虧損多因運(yùn)營(yíng)不當(dāng)而導(dǎo)致，政府需對(duì)其實(shí)行運(yùn)營(yíng)協(xié)助及合理監(jiān)督，使其管理、服務(wù)等效率得以有效強(qiáng)化，對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損等進(jìn)行規(guī)避。endprint

3.3 非經(jīng)營(yíng)性

該類(lèi)項(xiàng)目多從社會(huì)效益出發(fā)，例如防洪、除澇以及水土保持等水利項(xiàng)目。其使用人并不明確，或其本身便為法定的相應(yīng)公共服務(wù)，其投資大而缺乏經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)社會(huì)公益工程來(lái)說(shuō)，私企多因投資門(mén)檻高以及盈利水平低等而不愿投資，可采取以下方式對(duì)PPP進(jìn)行引入：首先可采取組合開(kāi)發(fā)這一方式。其從區(qū)劃或流域出發(fā)進(jìn)行單元規(guī)劃，而后以非經(jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)等性質(zhì)工程為基礎(chǔ)實(shí)行組合開(kāi)發(fā)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)而確保社會(huì)資本得以吸引。其次拆分外包。以生命周期為基準(zhǔn)，包括從設(shè)計(jì)至工程移交等多環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)進(jìn)行剝離，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，而政府則對(duì)其余環(huán)節(jié)進(jìn)行承擔(dān)。第三即為政府認(rèn)購(gòu)模式。政府由建設(shè)項(xiàng)目向購(gòu)買(mǎi)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從而對(duì)償債壓力進(jìn)行緩解，同時(shí)對(duì)投資機(jī)會(huì)等實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)充，并為私企退出等提供渠道。

4 水利融資以PPP為基礎(chǔ)的模式簡(jiǎn)述

4.1 契約建管

契約建管以簽訂契約為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)合作，與以往融資相比該模式可對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行共擔(dān)并對(duì)建設(shè)困難等實(shí)現(xiàn)靈活處理。契約人應(yīng)利于合約實(shí)施并確保自身兼具獨(dú)立、自由性。契約建管多通過(guò)政企進(jìn)行契約簽訂，從而對(duì)雙方契約范圍、職責(zé)履行等進(jìn)行明確。所以，該模式實(shí)施通常以契約擬定和乙方選取等為基礎(chǔ)，因此需進(jìn)行注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)門(mén)檻等的合理設(shè)置，確保與有能力實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的企業(yè)進(jìn)行簽約。此外，該模式多存在諸如道德以及逆向選擇等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)選擇相應(yīng)細(xì)則、措施等加以規(guī)避，其融資應(yīng)以水利特點(diǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行選擇應(yīng)用。

4.2 股權(quán)建管

股權(quán)建管將參與方看作股東，進(jìn)而對(duì)其積極性以及主人意識(shí)等實(shí)現(xiàn)高效調(diào)動(dòng)，同時(shí)對(duì)其權(quán)責(zé)等進(jìn)行細(xì)分、明確，為后續(xù)合作打下基礎(chǔ)。但股權(quán)建管存有弊端，會(huì)使融資公司相應(yīng)獨(dú)立操作受到制約，其不論是運(yùn)營(yíng)成本還是運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等都會(huì)加強(qiáng)。因此，股權(quán)建管應(yīng)從成本出發(fā)實(shí)現(xiàn)高效把控，確保私企得以正常、平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。而該模式多與新建農(nóng)村水利項(xiàng)目相契合，可對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行有效調(diào)動(dòng)，對(duì)其參與、用水節(jié)水等意識(shí)進(jìn)行有效強(qiáng)化。

4.3 銀團(tuán)聯(lián)貸

就水利貸款來(lái)說(shuō)，其可以以銀團(tuán)聯(lián)合的形式進(jìn)行貸款，而銀團(tuán)中相應(yīng)貸款與銀行實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，且銀團(tuán)、銀行間也存有獨(dú)立權(quán)責(zé)，所以銀團(tuán)并未受限于銀行，銀行本質(zhì)則為中間方。此外，貸款條件多以財(cái)產(chǎn)資質(zhì)以及預(yù)計(jì)收益等為基礎(chǔ)進(jìn)行考慮，而這便使水利建設(shè)更富調(diào)整空間。水利建設(shè)多由政府發(fā)起，其不論是信用條件還是政策優(yōu)惠等都較為巨大，因此銀團(tuán)聯(lián)貸與水利建設(shè)十分契合，項(xiàng)目也可以以政府信譽(yù)等為保障來(lái)貸款，為其建設(shè)發(fā)展提供資金。

4.4 BOT與土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合

該模式與農(nóng)村水利極為契合，政府和私企間經(jīng)協(xié)商以特許合約等為基礎(chǔ)開(kāi)展建設(shè)，私企按合約規(guī)定構(gòu)建相應(yīng)項(xiàng)目公司，確保農(nóng)村水利等得以融資與建設(shè)。在特許經(jīng)營(yíng)期，私企通過(guò)項(xiàng)目收費(fèi)來(lái)增加自身報(bào)酬，進(jìn)而對(duì)前期投資等實(shí)現(xiàn)有效彌補(bǔ)，同時(shí)對(duì)收益風(fēng)險(xiǎn)等全權(quán)承擔(dān)。而政府則以政策優(yōu)惠（稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等）為基礎(chǔ)使私企得到可觀報(bào)酬，進(jìn)而對(duì)民間資本等實(shí)現(xiàn)有效調(diào)動(dòng)，將其吸引至水利建設(shè)。而農(nóng)戶也可以以工代資進(jìn)而加入水利建設(shè)，使其參與、節(jié)水等意識(shí)得到有效強(qiáng)化。期滿后私企則應(yīng)將其開(kāi)發(fā)權(quán)等轉(zhuǎn)至政府手中。該融資設(shè)計(jì)可對(duì)開(kāi)發(fā)商相應(yīng)投資熱情進(jìn)行調(diào)動(dòng)，確保其投資得以可觀回報(bào)，并對(duì)財(cái)政壓力等實(shí)現(xiàn)適當(dāng)減弱。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，PPP融資與水利建設(shè)極為契合，政府應(yīng)以其內(nèi)涵以及模式效果等為基礎(chǔ)制定差異方案，并借助項(xiàng)目、政府相關(guān)影響利用諸如契約建管、股權(quán)建管等方式實(shí)現(xiàn)多方融資，確保水利工程得以高效建設(shè)。

【參考文獻(xiàn)】

【1】貢藍(lán)溪. 中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機(jī)制創(chuàng)新引入PPP模式的研究[D].昆明：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016.

【2】甘琳. PPP模式在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2011.endprint