如何吸引私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資

吉野直行+中橋正樹(shù)+維克多·龐泰恩斯

為了縮小政府支出與投資需求之間的差距，必須將基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來(lái)的額外稅收返還給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司和投資者，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率

基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求

在東南亞地區(qū)，每年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為80億美元，但實(shí)際需要的投資額高達(dá)2100億美元。公共部門資金無(wú)法滿足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施需求。在很多發(fā)展中國(guó)家，交通嚴(yán)重?fù)矶?，高速公路、鐵路等交通運(yùn)輸缺乏。公私合作（PPP）促進(jìn)了印度、泰國(guó)等亞洲國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但大多數(shù)PPP項(xiàng)目的效果并不盡如人意，主要原因是基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)嚴(yán)重依賴于對(duì)使用者收費(fèi)（如銷售火車票或征收高速公路通行費(fèi)）。如果一個(gè)地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，私人資本可能會(huì)撤回基礎(chǔ)設(shè)施投資?？紤]到基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的投資如此之大，私人投資者不愿意將資金投到這個(gè)領(lǐng)域。

眾所周知，好的基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生巨大的外溢效應(yīng)。比如鐵路能夠更快、更安全地運(yùn)輸產(chǎn)品，將制造工廠引入到這個(gè)區(qū)域內(nèi)。鐵路還能連接生產(chǎn)者與市場(chǎng)和港口。新的產(chǎn)業(yè)將創(chuàng)造就業(yè)，最終帶動(dòng)服務(wù)業(yè)（如餐飲和酒店）的發(fā)展。

研究顯示，基礎(chǔ)設(shè)施投資的溢出效應(yīng)包括增加企業(yè)所得稅、收入所得稅和財(cái)產(chǎn)稅收入。過(guò)去這些稅收由政府征收，不返還給基礎(chǔ)設(shè)施的投資者。我們估算，如果將溢出效應(yīng)帶來(lái)的額外稅收返還給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司和投資者，那么日本和烏茲別克斯坦的基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率將分別提高39個(gè)百分點(diǎn)和14個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到43%和16%。

很多發(fā)展中國(guó)家面臨公共資金不足以滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的問(wèn)題。為了縮小政府支出與投資需求之間的差距，必須將基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來(lái)的額外稅收返還給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司和投資者，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率。本文將分析基礎(chǔ)設(shè)施溢出效應(yīng)的重要性，以及如何利用溢出效應(yīng)增加的稅收吸引私人投資者。

基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)效益

基礎(chǔ)設(shè)施投資的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益是提高生產(chǎn)率。如果基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠提高生產(chǎn)率，私營(yíng)企業(yè)就可以在不增加投入的情況下增加產(chǎn)出，進(jìn)而改變投入以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。前者是直接效益，后者是間接效益。間接效益反映的是私營(yíng)企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的額外收益，也就是基礎(chǔ)設(shè)施的溢出效應(yīng)。

表1展示了我們使用超越對(duì)數(shù)生產(chǎn)函數(shù)計(jì)算的日本基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)生產(chǎn)率的溢出效應(yīng)（第一行是直接效益，第二行和第三行分別是對(duì)資本和勞動(dòng)的間接效益）。在20世紀(jì)50-60年代，直接效益和間接效益都非常大。假設(shè)稅率為20%，第四行是間接收益增加的稅收。由于經(jīng)濟(jì)影響會(huì)隨著時(shí)間推移而減弱，稅收從20世紀(jì)50年代的0.305下降至2006-2010年的0.042。如果將增加的稅收的20%返還給投資者，投資回報(bào)率會(huì)增加多少？從第五行可以看到，20世紀(jì)50年代投資回報(bào)率會(huì)上升43.8%，最近幾年則上升了39.1%。因此，在日本的案例中，如果返還20%的額外稅收，基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率大概會(huì)增加39%--43%。

如何吸引私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施

近年來(lái)PPP（包括私人投資）受到了越來(lái)越多的關(guān)注。利用私人資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施可以：（1）縮短建設(shè)周期，更快地完成項(xiàng)目；（2）最小化建設(shè)成本；（3）建成后以較低的成本運(yùn)營(yíng)。盡管有這些優(yōu)勢(shì)，但日本并沒(méi)有很多PPP項(xiàng)目。就算是日本20世紀(jì)80-90年代的第三方治理項(xiàng)目（PPP的一種形式），最后結(jié)果是增加了大量地方政府債務(wù)。第三方治理項(xiàng)目是由政府部門和私人部門共同投資，很多項(xiàng)目失敗的原因就在于政府部門和私人部門運(yùn)營(yíng)商不負(fù)責(zé)任，此外治理薄弱、缺乏利潤(rùn)激勵(lì)也是失敗的原因。地方政府對(duì)這些第三方治理項(xiàng)目的糟糕印象導(dǎo)致了它們不愿意推進(jìn)PPP項(xiàng)目。對(duì)于私人投資者而言，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資過(guò)大但期望回報(bào)率非常低，因此他們也不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)投資PPP項(xiàng)目。在這種背景下，將額外的稅收返還是提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可行性的一個(gè)重要手段。

高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目中的公私合作：可行性缺口補(bǔ)助

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于：（1）政府更迭，比如地方政府管理者的變化導(dǎo)致項(xiàng)目停工；（2）成本上升，比如建設(shè)工期延長(zhǎng)或土地獲批推遲會(huì)增加額外的利息成本；（3）預(yù)期收入減少，可能因?yàn)槎▋r(jià)或交通不發(fā)達(dá)等原因；（4）意料外的費(fèi)用，比如基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成后被要求對(duì)噪音進(jìn)行賠償；（5）由于復(fù)雜的所有權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致土地未及時(shí)獲批。

私人投資者會(huì)采取各種措施規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)。但也有一些投資者將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到公共部門。因此，有必要事先明確公共部門和私人部門之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。特別是可行性缺口補(bǔ)助（VGF），即當(dāng)私人投資者無(wú)法收回合理回報(bào)時(shí)，由政府提供一定的補(bǔ)助。這種方式有助于吸引私人投資，適用于公共必需但風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。例如，政府為高速公路項(xiàng)目提供30%的啟動(dòng)資金，提高私人投資者的投資回報(bào)率。通過(guò)政府注入資金，私人投資者的投資回報(bào)率可以提高1.428倍。對(duì)于沒(méi)有私人投資的低收益項(xiàng)目而言，這種方式還可以吸引私人資本的進(jìn)入。不過(guò)需要注意的是，如果政府注入的比例過(guò)高，可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，導(dǎo)致政府債務(wù)積累；而如果政府注入的比例過(guò)低，私人投資者可能不愿意進(jìn)入。

此外，VGF并沒(méi)有提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效率。對(duì)于那些收入完全依靠使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，政府確保的收益和實(shí)際收益之間的差距可能會(huì)相當(dāng)大。私人投資者能獲得高回報(bào)，但政府部門的債務(wù)會(huì)不斷增加。

溢出效應(yīng)內(nèi)部化以提高回報(bào)率

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目除了運(yùn)營(yíng)收入之外，還會(huì)產(chǎn)生其他收益。例如高速公路除了收取通行費(fèi)外，還可以更快地運(yùn)輸原材料和最終產(chǎn)品，降低企業(yè)物流成本、增加銷售收入。我們研究了菲律賓南部干線公路項(xiàng)目中政府資金注入的效果，以及該公路對(duì)企業(yè)收入和所得稅的貢獻(xiàn)。endprint

表2顯示的是該公路沿線3個(gè)城市稅收的變化。建設(shè)期為t-1和t0。比如在巴坦加斯市，稅收從建設(shè)前（t-2）的4.909億菲律賓比索增加到建設(shè)期（t-1）的6.2265億菲律賓比索。該公路剛建成后（t2），由于企業(yè)建廠和對(duì)公路的適應(yīng)，稅收下降到5.9949億菲律賓比索。但過(guò)了一段時(shí)間后（t4），稅收增加到12.0861億菲律賓比索?？梢?jiàn)高速公路建成后溢出效應(yīng)非常大。在伊巴丹市和利帕市也同樣可以看到稅收的增加。

考慮到建筑公司主要對(duì)鐵路和公路建設(shè)感興趣，我們的研究顯示，這兩類基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)都十分顯著。如果能夠確認(rèn)稅收的增長(zhǎng)是由基礎(chǔ)設(shè)施的溢出效應(yīng)帶來(lái)的，那么將增加的稅收返還給私人投資者則是可行的。

基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商的激勵(lì)機(jī)制

為了提高投資效率和回報(bào)率，需要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收入改變對(duì)私人投資者的分紅，包括使用者付費(fèi)和稅收返還。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商而言，也需要努力增加收入。表3是一個(gè)收益矩陣，顯示投資者和運(yùn)營(yíng)商努力或不努力的不同結(jié)果。假設(shè)運(yùn)營(yíng)商和投資者都不付出額外的努力，運(yùn)營(yíng)商獲得50個(gè)單位的收入，投資者獲得r個(gè)單位的分紅收入。運(yùn)營(yíng)商通過(guò)改善薪酬管理制度（如將員工獎(jiǎng)金與企業(yè)效益掛鉤）等方式，可以將運(yùn)營(yíng)收入提高到100個(gè)單位。相應(yīng)地，投資者通過(guò)降低成本、提高基礎(chǔ)設(shè)施的收入（如增加高速公路支路和車輛的數(shù)量），可以將獲得的分紅收入提高到ar個(gè)單位（a>1）。表3的右下角代表了運(yùn)營(yíng)商和投資者盡最大努力提高收入和改善服務(wù)所獲得的收益。在這種情形下，運(yùn)營(yíng)商和投資者的收入都要高于基準(zhǔn)情形（即運(yùn)營(yíng)商收入從50個(gè)單位提高到100個(gè)單位，投資者收入從r個(gè)單位提高到ar個(gè)單位）。這就說(shuō)明了設(shè)計(jì)投資者分紅制度和運(yùn)營(yíng)商薪酬制度等激勵(lì)措施的重要性。同樣，如前所述，在PPP項(xiàng)目中，通過(guò)引入私人資本，完善基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目效率是大有裨益的。

結(jié)論

不僅在亞洲，美國(guó)現(xiàn)在也開(kāi)始對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資給予更多的關(guān)注。但是美國(guó)政府不希望增加政府債務(wù)，因此必須引入私人資本來(lái)覆蓋龐大的投資需求。將基礎(chǔ)設(shè)施溢出效應(yīng)（如企業(yè)效率、收入、銷量提高）增加的稅收返還給投資者，可以提高投資回報(bào)率，而不再依靠使用者付費(fèi)。養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)等長(zhǎng)期保障機(jī)制正在亞洲國(guó)家建立。基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目需要長(zhǎng)期、耐心的投資者。如果基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率提高，將吸引更多長(zhǎng)期私人資本，進(jìn)而激發(fā)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活力，帶來(lái)更大的溢出效應(yīng)，形成良性循環(huán)。此外，基礎(chǔ)設(shè)施投資所需的公共部門資金大幅減少，這意味著政府可以提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效率和管理水平。endprint