《慈善法》的立法理念、制度創(chuàng)新和完善路徑

王 濤

(聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東聊城 252059)

十年磨一劍，《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)終于由中華人民共和國第12屆全國人民代表大會第4次會議于2016年3月16日通過?！洞壬品ā肥俏覈壬剖聵I(yè)發(fā)展進程中的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律，必將把我國的公益慈善事業(yè)和社會治理推向一個新的高度?？梢哉f《慈善法》的通過是我國慈善事業(yè)立法甚至是社會領(lǐng)域立法的一個里程碑。下面從立法理念、制度創(chuàng)新和發(fā)展路徑的角度對《慈善法》進行梳理，以期達到更好地認識、實施《慈善法》，并進一步健全和完善我國慈善法制的目的。

一、《慈善法》的立法理念

立法理念是立法的內(nèi)在精神和最高原理，其體現(xiàn)立法者對立法之本質(zhì)、原則及其運作規(guī)律的理性認識和價值取向，是實現(xiàn)法之最終目的的最高思想境界。*林燦鈴：《國際環(huán)境法之立法理念》，載《清華法治論衡》2010年第1期。立法理念在立法活動中處于核心的地位，它是立法者把握大局、制定良法的關(guān)鍵。慈善立法同樣也離不開立法理念的指導(dǎo)。只有在正確的立法理念指導(dǎo)下，立法者才能正確地認識慈善立法的本質(zhì)、基本原則，并理性地認識慈善立法的運作規(guī)律。我國《慈善法》的立法理念主要包括：民間本質(zhì)，民主立法，共享發(fā)展。

(一)民間本質(zhì)

慈善的主體在于廣大民眾，本質(zhì)上是民間事業(yè)。慈善行為的本質(zhì)應(yīng)該包括如下幾個方面：從慈善實施主體方面應(yīng)該是民間的、自愿的、不求回報的；從慈善受益人方面應(yīng)該是不特定的；另外，從慈善行為法律關(guān)系中，各個主體之間的法律地位應(yīng)該是平等的。*王濤：《英國慈善法中的公益性標(biāo)準(zhǔn)及啟示》，載《聊城大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第4期。民間性應(yīng)該是慈善的最本質(zhì)特征。慈善的民間性主要表現(xiàn)為：慈善的參與主體是區(qū)別于政府部門的民間組織和民間力量；慈善活動具有自愿性，天然排斥政府強制力的干預(yù)，政府對慈善的參與，主要表現(xiàn)為提供良好法律制度環(huán)境和必要的監(jiān)管?！洞壬品ā繁辛嗣耖g本質(zhì)理念，主要體現(xiàn)如下：第一，著重強調(diào)自愿原則。自愿原則是保障慈善民間本質(zhì)的重要前提。《慈善法》在第3條慈善定義的界定中，以及第四條規(guī)定的開展慈善活動的基本原則中，都著重強調(diào)了“自愿”。第二，降低了慈善領(lǐng)域進入的門檻。這主要表現(xiàn)在取消了慈善組織設(shè)立時的業(yè)務(wù)主管部門的許可和民政部門的審批程序，以及統(tǒng)一了慈善組織獲得公募資格的法律標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定不但為大量的“草根”組織獲得正式的法律地位提供正常的法律途徑，而且打破了公募資格長期由少數(shù)官辦或有官方背景的慈善組織壟斷的局面，使得慈善組織能在公平的法律環(huán)境下參與競爭，必將有力地促進慈善回歸民間本質(zhì)。另外，《慈善法》把登記管理機關(guān)對慈善組織的年度檢查制度改為慈善組織每年向登記管理機關(guān)報送年度報告和財務(wù)會計報告制度，有利于慈善組織自主性和自律性的提高。

(二)民主立法

法律的正當(dāng)性離不開立法的民主基礎(chǔ)，民主立法是立法中不可或缺的原則。關(guān)于民主立法，習(xí)近平總書記強調(diào)指出“要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見?！?《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進 法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)》，《人民日報》2013 年2 月25 日。我國《立法法》第5條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！薄洞壬品ā返牧⒎ㄟ^程中充分體現(xiàn)了民主立法理念。首先，《慈善法》最后是由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草并提交全國人大審議的。《慈善法》從最初的立法建議到最后的出臺，經(jīng)歷了非常漫長“十年磨一劍”的曲折歷練。在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，《慈善法》的牽頭起草和提請審議單位是國務(wù)院。從2005年開始討論制定慈善法之后的七八年的時間，慈善立法的起草工作主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)進行的。但慈善立法牽涉到方方面面的利益，各部門往往從各自的部門利益出發(fā)考慮問題，在許多相關(guān)重大問題上難以形成共識，直接造成了慈善立法很難有突破性進展。在總結(jié)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，同時結(jié)合各方的建議，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中明確，《慈善法》的牽頭起草和提請審議單位是全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會。此后，慈善立法進程明顯加快，由于全國人大相對比較超脫，避免了因部門爭議使立法進程阻滯情況的發(fā)生，實質(zhì)上也體現(xiàn)了人大主導(dǎo)立法的獨特優(yōu)勢。從2014年2月底，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會正式啟動了起草工作，到2015年10月底，《慈善法》草案提請全國人大常委會審議，前后只有一年半左右的時間，到2016年3月16日《慈善法》最后獲得通過，總共也就是兩年左右的時間?？梢哉f，慈善立法是人大主導(dǎo)立法的一個非常具有參考價值的經(jīng)典案例，也是民主立法理念在慈善立法中的重要體現(xiàn)。其次，《慈善法》的開放立法過程也很好地體現(xiàn)了民主立法理念。慈善立法的社會參與度相當(dāng)廣泛，起草組參與的各種形式的立法討論即達幾十場次，并且組織召開了由有關(guān)政府部門、國內(nèi)外專家學(xué)者、慈善組織、慈善人士參加的十幾場專題論證會和研討會，廣泛聽取了各方面的意見。全國人大內(nèi)司委先后組織調(diào)研組赴湖北、浙江、福建、廣西等12個省份了解慈善事業(yè)發(fā)展情況，聽取地方的意見和建議。*徐富海：《慈善法要解決哪些問題》，載《中國民政》2016年第4期。慈善立法的開放立法還體現(xiàn)在六部慈善法民間建議稿*這六部慈善法民間建議稿分別是由北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心和清華大學(xué)公共管理學(xué)NGO研究所，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京師范大學(xué)中國公益研究院，聊城大學(xué)慈善法研究課題組，上海交通大學(xué)第三部門研究中心，中山大學(xué)中國公益慈善研究院等7家機構(gòu)提交的。的先后出臺，其中，聊城大學(xué)慈善法研究課題組既沒有“211”、“985”、社科院背景，又是唯一一個不屬于“北上廣”一線城市的研究團隊。聊城大學(xué)慈善法研究團隊不但多次積極參與慈善立法相關(guān)論證會、研討會，并于2015年8月出版了慈善法專家建議稿，這不但說明慈善立法的廣泛參與程度，也很好地體現(xiàn)了慈善立法的開放性。

(三)共享發(fā)展

中共十八屆五中全會報告強調(diào)指出：“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，注重機會公平，保障基本民生，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會?！?《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議文件匯編》，人民出版社2015年版，第13頁。這是關(guān)于“共享發(fā)展理念”最權(quán)威的詮釋。所謂共享發(fā)展本質(zhì)上講就是要實現(xiàn)對人的利益包括公益和私益的公平配置，其主要包括三層含義：一是每個社會成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件都能得到維護和滿足，二是每個社會成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，三是每個社會成員的生活水平和發(fā)展能力能夠隨著社會的進步而不斷提高。*董天美：《共享發(fā)展是慈善法制定的根本理念》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/12/c_128794919.htm.作為第三次分配的重要手段，慈善事業(yè)是我國社會保障體系的重要補充?！洞壬品ā泛芎玫伢w現(xiàn)了“共享發(fā)展”理念。首先，《慈善法》把“促進社會進步，共享發(fā)展成果”作為立法宗旨，在第一條中予以強調(diào)。這說明慈善立法作為合理分配資源、調(diào)節(jié)社會貧富差距的重要立法制度，是“促進社會進步，共享發(fā)展成果”的重要機制。其次，《慈善法》采用了大慈善的概念。傳統(tǒng)的慈善往往局限在扶危濟貧、救助弱勢群體等活動，采用的是“小慈善”；而《慈善法》則把公益性作為慈善的本質(zhì)屬性，在傳統(tǒng)“小慈善”基礎(chǔ)上，采用了“大慈善”的概念?！洞壬品ā返谌龡l明確規(guī)定：“本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：(一)扶貧、濟困；(二)扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；(三)救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；(四)促進教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；(五)防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；(六)符合本法規(guī)定的其他公益活動?！薄洞壬品ā凡捎么蟠壬频母拍睿颜麄€社會慈善意識的提升作為努力方向，促進整個社會依法行善，把慈善事業(yè)融入到國家整體的經(jīng)濟社會發(fā)展中。應(yīng)該說《慈善法》將慈善活動定位為“大慈善”，是和黨中央提出的“共享發(fā)展”理念完全契合的。

二、《慈善法》的制度創(chuàng)新

《慈善法》作為慈善領(lǐng)域的基本法，不但在慈善事業(yè)的體制機制方面有所創(chuàng)新，而且解決了一些困擾慈善事業(yè)發(fā)展的棘手問題。相比原來的調(diào)整慈善的相關(guān)法律法規(guī)，如《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，《慈善法》主要有以下幾個方面的制度創(chuàng)新。

(一)慈善活動主體資格的門檻降低

第一，明確了慈善組織直接登記制度。我國慈善組織的設(shè)立一直采取的是“雙重許可制”，即設(shè)立慈善組織不但要取得業(yè)務(wù)主管機關(guān)的許可，還要到民政部門去審批和登記。這種雙重許可管理制度對慈善組織的獨立性和自治性造成沖擊，不利于廣大社會公眾慈善愛心的激發(fā)?！洞壬品ā返?0條明確了慈善組織直接登記制度，不但降低了慈善組織設(shè)立的門檻，而且簡化了手續(xù)，慈善組織只需按照法定的程序和條件登記即可取得合法資格。慈善組織直接登記制度的確立突破了長期以來制約慈善組織發(fā)展的瓶頸，必將極大地促進慈善事業(yè)的快速發(fā)展。第二，放開了慈善組織的公募資格。我國一直以來實行的是嚴(yán)格控制公募資格的制度，擁有面向社會的公募資格的基本上都是官辦的或有官方背景的慈善組織，民間慈善組織很難通過正常途徑獲得公募資格?！洞壬品ā返?2條規(guī)定：“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書；不符合條件的，不發(fā)給公開募捐資格證書并書面說明理由?！边@樣就從法律上放開了慈善組織的公募資格，意味著少數(shù)官辦或官方背景的慈善組織壟斷公募權(quán)的局面將被打破。更多符合條件的慈善組織將可以通過正常途徑努力獲得公募資格，在公平的法律環(huán)境下平等地參與競爭。這樣的規(guī)定不但有利于慈善組織募集資金發(fā)展壯大，還有利于統(tǒng)一規(guī)范慈善組織的募捐行為。

(二)明確了公募基金會年度慈善支出和管理費用比例

慈善組織在慈善活動過程中，在為達到慈善目的支出慈善費用的同時，不可避免地會存在管理成本、支出管理費用的問題。為了提高慈善財產(chǎn)使用效率，在保障慈善支出的同時，應(yīng)該最大限度地降低管理費用。但如果合理的管理成本不能保證，又不利于慈善的可持續(xù)性。因此，合理規(guī)定慈善組織年度慈善支出和管理費用比例，是保障慈善組織健康運行的重要條件。對此，《慈善法》第60條明確規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產(chǎn)，并遵循管理費用最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的70%或者前三年收入平均數(shù)額的70%；年度管理費用不得超過當(dāng)年總支出的10%，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會同國務(wù)院財政、稅務(wù)等部門依照前款規(guī)定的原則制定。捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定?！痹撘?guī)定在明確規(guī)定了公募基金會年度慈善支出和管理費用比例的基礎(chǔ)上，授權(quán)國務(wù)院民政部門會同國務(wù)院財政、稅務(wù)等部門規(guī)定公募基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標(biāo)準(zhǔn)，同時又做出了尊重“捐贈協(xié)議”的規(guī)定。該規(guī)定既考慮到慈善的原則性，又顧及了慈善活動的靈活多樣性，根據(jù)慈善組織的規(guī)模、性質(zhì)、財產(chǎn)來源的不同，作出了相應(yīng)的符合實際的規(guī)定。因此，該規(guī)定不但有利于對慈善組織實行分類管理，提高監(jiān)管部門管理的有效性，而且有利于不同類型的慈善組織根據(jù)自身實際，統(tǒng)籌安排慈善支出和合理控制管理成本，提高慈善財產(chǎn)運用的有效性。

(三)專章規(guī)定了慈善信托制度*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第5章。

信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或處分的行為。*何寶玉：《信托法原理研究》，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第8頁。慈善信托是委托人基于慈善目的而依法將財產(chǎn)委托給受托人持有，并通過委托協(xié)議將財產(chǎn)用于不特定受益人的信托。*王濤：《論慈善信托對力求近似原則的適用》，載《聊城大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第1期。慈善信托為了慈善目的而設(shè)立，符合社會公共利益。相對于慈善組織，慈善信托具有靈活性、成本低、專業(yè)性的優(yōu)勢。在英美慈善事業(yè)發(fā)達國家，慈善信托是開展慈善活動的一條重要途徑。我國在2001年10月1日生效的《信托法》中曾設(shè)專章對公益信托進行了規(guī)定，但實施十多年，公益信托并沒有被有效激活。其中，相關(guān)法律制度不健全、不統(tǒng)一是公益信托不能被有效激活的主要原因之一。《慈善法》專章規(guī)定了慈善信托，與《信托法》中的公益信托規(guī)定相比，其創(chuàng)新之處如下：第一，改審批制為備案制。第45條第一款規(guī)定：“設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)，將相關(guān)文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案?！边@樣就為慈善信托設(shè)立掃除了障礙。第二，承認非備案慈善信托法律效力。第45條第一款規(guī)定：“未按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報民政部門備案的，不享受稅收優(yōu)惠?！币簿褪钦f，未經(jīng)備案的慈善信托并非當(dāng)然無效或非法，而只是不得享有稅收優(yōu)惠權(quán)?？梢哉f，《慈善法》在慈善信托制度上的創(chuàng)新，將會有效激活慈善信托在我國全面發(fā)展，為更多的社會財產(chǎn)進入慈善領(lǐng)域開辟更加廣泛的途徑。

(四)專章規(guī)定了信息公開制度*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第8章。

慈善事業(yè)的健康發(fā)展離不開慈善組織的公信力，而慈善組織公信力的最主要條件就是慈善信息公開程度是否符合要求。慈善信息公開是慈善組織健康發(fā)展的內(nèi)在要求。俗話說：“陽光是最好的防腐劑”。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾說過：慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。*轉(zhuǎn)引自孫發(fā)鋒：《信息公開：我國慈善組織公信力建設(shè)的突破口》，載《理論導(dǎo)刊》2012年第9期。這就要求我們必須將信息公開制度建設(shè)作為發(fā)展慈善事業(yè)的重要著力點。但我國慈善信息公開制度建設(shè)一直不太理想，很多慈善組織財務(wù)信息不夠公開、透明，對我國慈善事業(yè)的公信力造成很大的負面影響?！洞壬品ā分?，也有不少相關(guān)慈善法律法規(guī)涉及到了慈善信息公開問題，如《公益事業(yè)捐贈法》《基金會信息公布辦法》《關(guān)于進一步加強社會捐助信息公示工作的指導(dǎo)意見》等。但這些規(guī)范性文件只是對信息公開作出了原則性規(guī)定，而缺乏關(guān)于慈善信息公開的強制性的具體規(guī)定，使得慈善信息公開很難在實務(wù)中得到落實。根據(jù)民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2014年度中國慈善透明報告》，我國慈善透明指數(shù)為44.1分(總分100分)，有77%的公益慈善組織透明指數(shù)得分不及格。*徐富海：《慈善法要解決哪些問題》，載《中國民政》2016年第4期?！洞壬品ā穼Ｕ乱?guī)定了信息公開制度，詳細規(guī)定了信息公開的內(nèi)容和要求以及相應(yīng)的監(jiān)管方式和法律責(zé)任。其創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，構(gòu)建統(tǒng)一的信息公開平臺。針對以往缺乏慈善信息公開和共享的渠道的情況，《慈善法》第69條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度?？h級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)?！痹摋l款把構(gòu)建統(tǒng)一的信息公開平臺和及時、免費發(fā)布慈善信息作為縣級以上人民政府及其民政部門的強制性義務(wù)。這樣既避免了政府及其相關(guān)部門監(jiān)管義務(wù)的缺失，同時也為社會公眾查詢相關(guān)信息和監(jiān)督慈善組織提供了有效的渠道。第二，明確了慈善組織信息公開的強制性義務(wù)。我國之前也發(fā)布過關(guān)于慈善組織信息披露的規(guī)定，但往往是指導(dǎo)性規(guī)定，強制性不足，慈善信息是否公開要靠慈善組織的自覺自愿，因此，慈善信息公開往往得不到有效落實?！洞壬品ā芬螅壬平M織和慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)在民政部門統(tǒng)一的信息平臺上發(fā)布慈善信息，并對慈善信息的真實性負責(zé)?！洞壬品ā愤€詳細列舉了慈善組織應(yīng)當(dāng)公開的信息內(nèi)容，以及信息公開的頻次。強制性義務(wù)的規(guī)定增強了慈善信息公開的實效性；同時《慈善法》還從保護合法隱私的目的，明確了可以不公開的具體情形*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第76條。，這樣就進一步提高了信息公開的可操作性。第三，明確了慈善組織和慈善信托受托人對捐贈人和受益人的告知義務(wù)。一直以來，在慈善活動中，由于缺乏必要的法律保障，捐贈人、受益人的知情權(quán)往往得不到有效保障，造成慈善活動主體之間缺乏必要的信任，不能形成促進慈善事業(yè)發(fā)展的合力?！洞壬品ā访鞔_規(guī)定：慈善組織開展定向募捐的，應(yīng)當(dāng)及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況；慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)向受益人告知其資助標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和工作規(guī)范等信息。這樣就從法律層面，明確了慈善組織和慈善信托受托人對捐贈人和受益人的告知義務(wù)，有效保障了捐贈人和受益人的知情權(quán)。

(五)強化了對慈善運行過程的監(jiān)管

監(jiān)管即對事物的監(jiān)督和管理。慈善監(jiān)管就是監(jiān)管主體對慈善組織及其所開展慈善活動進行監(jiān)督和管理的制度。監(jiān)管制度是慈善事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。一直以來，我國慈善監(jiān)管總體上實行的是“重門檻、輕運行”的監(jiān)管模式，即處于偏重準(zhǔn)入規(guī)制、忽視過程監(jiān)管的狀態(tài)。這種監(jiān)管模式在實踐中普遍存在對慈善組織監(jiān)督和管理錯位、越位、缺位的現(xiàn)象。而在慈善事業(yè)相對發(fā)達的國家和地區(qū)普遍實行的是“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)過程”的監(jiān)管模式，即放寬慈善的準(zhǔn)入機制、重視慈善過程的監(jiān)管?！洞壬品ā方梃b了國外的“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)過程”的監(jiān)管模式，在降低慈善準(zhǔn)入門檻的同時，強化了對慈善運行過程的監(jiān)管。與以往的相關(guān)法律規(guī)定相比，其創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，強化了縣級以上人民政府民政部門的監(jiān)督職責(zé)，并明確了縣級以上人民政府民政部門有權(quán)對涉嫌違反本法規(guī)定的慈善組織采取的措施。*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第92、93條。這就使得監(jiān)管機關(guān)能依法履行監(jiān)管職能。第二，作出了“建立慈善組織及其負責(zé)人信用記錄制度，并向社會公布”的規(guī)定。這不但對慈善組織及其負責(zé)人形成極強的約束力，而且有利于社會公眾能及時了解相關(guān)慈善組織及其負責(zé)人的信用記錄情況，幫助社會公眾參與慈善活動時做出正確的選擇。第三，強化了慈善組織評估制度。之前，為了促進慈善事業(yè)發(fā)展，民政部從2007年開始推行社會組織評估工作，并初步形成了一套評估制度。但由于是指導(dǎo)性意見，沒有法律強制力，是否參與評估由社會組織自主決定。慈善法明確規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構(gòu)對慈善組織進行評估，并向社會公布評估結(jié)果?！?參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第95條。這就從法律層面為慈善組織的評估提供了法律保障，進一步推動了慈善組織評估工作的健康發(fā)展。第四，強化了慈善的社會監(jiān)督。根據(jù)《慈善法》的相關(guān)規(guī)定，國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監(jiān)督；任何單位和個人都有權(quán)對慈善組織、慈善信托有違法行為的，進行投訴、舉報。*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第97條。第五，賦予了慈善捐贈人起訴權(quán)。慈善捐贈人的捐贈是慈善獲得慈善財產(chǎn)的主要途徑，必須有效保障慈善捐贈人的合法權(quán)益。但有些情況下，慈善捐贈人受到侵害后如果得不到有效救濟，不但會降低慈善的公信力，而且會大大挫傷慈善捐贈人的慈善意識?！洞壬品ā吩谫x予慈善捐贈人向民政部門投訴、舉報權(quán)的基礎(chǔ)上，明確賦予了慈善捐贈人起訴權(quán)。*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第42條。這必將對有效保護慈善捐贈人合法權(quán)益，防止慈善組織濫用捐贈財產(chǎn)，扼制慈善組織管理人員貪腐將起到非常重要的作用。

三、《慈善法》的完善路徑

作為我國慈善事業(yè)發(fā)展進程中的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律，《慈善法》的通過必將把中國的公益慈善事業(yè)和社會治理推向一個新的高度。但是，要想真正達到慈善法治與慈善事業(yè)之間良性互動的格局，最終實現(xiàn)我國慈善事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，還必須在《慈善法》的實施和完善做好以下幾個方面的工作。

(一)完善《慈善法》相關(guān)配套制度

完善的配套制度是法律得以正確實施的前提?！洞壬品ā逢P(guān)于相關(guān)配套制度的規(guī)定一般都是原則性規(guī)定，需要進一步細化，才能在實務(wù)中得到貫徹實施。第一，《慈善法》規(guī)定了“弘揚慈善文化”、“國家鼓勵和支持自然人、法人和其他組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德”等內(nèi)容。*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第1、5條。落實這些內(nèi)容，首先需要盡快建立相關(guān)慈善主體的評價、表彰制度、慈善激勵政策；教育科研機構(gòu)應(yīng)把慈善文化納入到教學(xué)科研內(nèi)容中，比如中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)開設(shè)慈善教育課或在現(xiàn)有相關(guān)課程中添加慈善文化內(nèi)容，高等學(xué)校則應(yīng)當(dāng)在思政課中添加相關(guān)內(nèi)容或組織慈善活動，在法學(xué)院開設(shè)慈善法學(xué)課程或鼓勵設(shè)立慈善法研究機構(gòu)。第二，《慈善法》規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府民政部門和其他有關(guān)部門的慈善管理職責(zé)。*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第6條。這就要求縣級以上人民政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，制定促進慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和措施，依法建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度。第三，《慈善法》規(guī)定了慈善組織登記和認定程序，但是具體的細則沒有明確。這就需要盡快出臺關(guān)于“慈善組織申請設(shè)立登記部門的層級”、“等級與認定的銜接”等方面的實施細則。第四，《慈善法》規(guī)定了“慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐”，以及“建立網(wǎng)絡(luò)慈善信息平臺”的內(nèi)容。對于慈善而言，網(wǎng)絡(luò)不僅僅是一種渠道，更應(yīng)該是一種網(wǎng)絡(luò)時代出現(xiàn)的全新的慈善關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)給慈善發(fā)展帶來機遇的同時，更帶來全新的挑戰(zhàn)，加大了監(jiān)管的難度。這就要求有關(guān)部門盡快完善相關(guān)制度，處理好慈善和互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系，利用互聯(lián)網(wǎng)推動慈善事業(yè)的發(fā)展。另外，關(guān)于“慈善組織的終止清算”、“稅收激勵的落實”、“《慈善法》中慈善信托規(guī)定與《信托法》中相關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)”等問題的落實都亟待相關(guān)配套制度的完善。

(二)修訂《慈善法》相關(guān)配套法律

《慈善法》的落實離不開相關(guān)配套法律的支撐和輔助?！洞壬品ā吠ㄟ^之前，我國已經(jīng)出臺了不少慈善相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)主要包括：規(guī)范公民或有關(guān)組織的慈善捐贈活動的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》；慈善事業(yè)監(jiān)督管理方面的《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》；稅法中關(guān)于慈善稅收激勵方面的規(guī)定；《信托法》關(guān)于“公益信托”的規(guī)定；針對某一類慈善組織的法，如《紅十字會法》等；還有一些省市制定并通過了有關(guān)慈善的地方性法規(guī)。為了更好地實施《慈善法》，必須及時開展對這些相關(guān)配套法律的清理修訂工作，同時就相關(guān)內(nèi)容制定實施細則，保證以《慈善法》為核心的慈善法律體系的完整性、統(tǒng)一性。

(三)強化《慈善法》執(zhí)法監(jiān)督

孟子曰“徒法不足以自行?！?出自《孟子·離婁上》，原句是“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。明代張居正曾感嘆道：“天下之事不難于立法，而難于法之必行?！?出自明張居正《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》，原文為“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。若詢事而不考其終，興事而不加屢省，上無綜核之明，人懷茍且之念，雖使堯舜為君，禹皋為佐，亦恐難以底績而有成也?！弊鳛橐?guī)范我國慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性和綜合性的法律，《慈善法》的通過只是做到了“有法可依”。要使《慈善法》真正釋放法治正能量，為慈善事業(yè)保駕護航，還必須做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。因此，為使得《慈善法》得到落實，必須強化《慈善法》執(zhí)法監(jiān)督。第一，可以通過專題講座、專題培訓(xùn)班的方式，組織相關(guān)執(zhí)法人員積極學(xué)習(xí)《慈善法》。這樣不但可以提升他們的執(zhí)法水平，還可以增強他們的慈善意識。第二，針對慈善的特殊性，強化慈善執(zhí)法社會監(jiān)督。慈善活動主要包括捐贈人、慈善組織和受益人之間的各種關(guān)系，存在捐贈人的分散性、受益人不特定性等特殊性。這些往往造成直接利害關(guān)系人對慈善執(zhí)法監(jiān)督不到位、無法實施的情況。因此，可以通過賦予熱心公益人士監(jiān)督權(quán)的形式，強化慈善執(zhí)法社會監(jiān)督。第三，嚴(yán)格執(zhí)行《慈善法》法律責(zé)任的規(guī)定，讓違法者得到應(yīng)有的制裁，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《慈善法》以專章的形式規(guī)定了違反《慈善法》應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任*參見《中華人民共和國慈善法》(2016年3月16日)第11章。。其中相當(dāng)?shù)钠顷P(guān)于慈善組織違反慈善法的法律責(zé)任問題。首先，民政部門應(yīng)當(dāng)進一步強化執(zhí)法功能，建立一支素質(zhì)高，裝備精良的執(zhí)法隊伍，加強對慈善組織外部執(zhí)法監(jiān)督，同時還要強化慈善組織自律機制的健全和完善，從內(nèi)外部有機結(jié)合的角度落實《慈善法》法律責(zé)任的規(guī)定。

(四)完善《慈善法》自身存在的不足

《慈善法》的出臺是我國慈善事業(yè)立法甚至是社會領(lǐng)域立法的一個里程碑，其積極、進步意義毋庸置疑。但其中存在的不足之處也不容忽視。只有承認不足，正確認識、分析不足，才能為以后更好地健全和完善《慈善法》，提供有效的途徑。

第一，《慈善法》中的有些規(guī)定用詞不太準(zhǔn)確，容易引起歧義。(1)第8條 “本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。”在本條中，“宗旨”用在這里不太準(zhǔn)確?！白谥肌笔侵钢饕乃枷牖蛞鈭D、目標(biāo)，如黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。本條中“面向社會開展慈善活動”應(yīng)該是實現(xiàn)宗旨的手段。因此，本條應(yīng)該去掉“宗旨”兩個字，修改為“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，面向社會開展慈善活動的非營利性組織?！?2)第16條 “有下列情形之一的，不得擔(dān)任慈善組織的負責(zé)人”。在本條中，“負責(zé)人”用在這里過于概括，不容易把握。負責(zé)人是指擔(dān)負責(zé)任的人，一般指負責(zé)某項事務(wù)的人。這里所說的負責(zé)人，是整個慈善組織的負責(zé)人？還是某項慈善組織事項或活動的負責(zé)人？很難準(zhǔn)確界定。按本條要表達的意思應(yīng)該是整個慈善組織的負責(zé)人，應(yīng)該用“慈善組織高級管理人員”更準(zhǔn)確。(3)第35條 “捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈?！痹诒緱l中，“通過”用在這里不準(zhǔn)確，容易與“慈善信托”相混淆。捐贈人的捐贈行為，要么指向慈善組織，要么直接指向受益人。指向慈善組織，是因為認同慈善組織的宗旨和公信力，相信慈善組織能完成自己的慈善目的，一般不明確指定受益人。如果確定明確的受益人，而只是通過慈善組織完成，應(yīng)該是慈善信托行為。因此，在本條中“通過”改為“向”比較準(zhǔn)確。

第二，《慈善法》中的有些規(guī)定存在不完善的地方，容易出現(xiàn)實施困難。(1)《慈善法》第10條，是關(guān)于慈善組織注冊登記以及認定制度的規(guī)定。本條款缺乏關(guān)于慈善組織登記證書的規(guī)定，應(yīng)該添加“頒發(fā)慈善組織登記證書，慈善組織登記證書應(yīng)當(dāng)記載慈善組織名稱、具體組織形式、類型(公募或者非公募慈善組織)、住所、慈善組織活動目的、法定代表人”的規(guī)定，對登記證書及其應(yīng)記載的事項作出明確規(guī)定。(2)按照《慈善法》第十條的規(guī)定，所有新設(shè)立的慈善組織有申請登記的義務(wù)，慈善法公布以前已經(jīng)設(shè)立的慈善組織有申請認定為慈善組織的義務(wù)，但缺乏如果不申請登記或不申請認定的法律后果的規(guī)定，這將不利于該條款的有效實施。因此，應(yīng)該在條款中或在后面的法律責(zé)任部分，添加慈善組織不申請登記或不申請認定的法律后果的規(guī)定。(3)第35條 “捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈。”該條中規(guī)定的捐贈人直接向受益人捐贈的行為，不但存在道德風(fēng)險，容易引起糾紛，而且該行為的法律性質(zhì)明顯屬于民法中的贈與行為，應(yīng)該有民法中的贈與合同的規(guī)定予以規(guī)范，不應(yīng)該屬于慈善法規(guī)范的范圍。(4)第90條 “經(jīng)受益人同意，捐贈人對其捐贈的慈善項目可以冠名紀(jì)念，法律法規(guī)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，從其規(guī)定?！备鶕?jù)慈善公益性要求，慈善活動的受益人是不特定的多數(shù)人。在現(xiàn)實中，捐贈慈善項目中的受贈人與受益人很可能是不同的主體。比如某捐贈人向某高校捐贈一個圖書館，受贈人是某高校，但受益人是某高校的教師和學(xué)生。由于受益人的不特定多數(shù)的特性，該條款中的“經(jīng)受益人同意”在實務(wù)中很難得到實施，特別是在受贈人與受益人是不同主體的情況下。

第三，《慈善法》的“法律責(zé)任”部分存在不分情節(jié)、自由裁量權(quán)過大的情形。(1)第98條、第99條、第101條中規(guī)定的各種情形，存在過于概括、不分情節(jié)輕重的情況。法律的規(guī)制作用的發(fā)揮離不開對違法行為違法程度的準(zhǔn)確認定。情節(jié)輕的處罰輕，情節(jié)重的處罰重，只有這樣才能更有效地發(fā)揮法律的調(diào)整作用。因此，應(yīng)該區(qū)分情節(jié)輕微、情節(jié)嚴(yán)重、情節(jié)特別嚴(yán)重的情形。(2)第100條、第101條中都存在自由裁量權(quán)過大的問題。“兩萬以上二十萬元以下”，跨度達10倍，既沒有情節(jié)輕重的區(qū)分，也沒有罰款數(shù)額的遞進。這種規(guī)定賦予了民政部門相關(guān)決策人相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，同時又缺乏必要的決策標(biāo)準(zhǔn)。這勢必會為權(quán)力尋租，以及被處罰人非法活動留下空間，同時罰款對象沒有區(qū)分個人和組織。為了更好地、更有效地落實法律責(zé)任，應(yīng)該針對組織和個人，確定不同的罰款數(shù)額與遞進等級。

第四，《慈善法》應(yīng)該規(guī)定而沒有規(guī)定的內(nèi)容。(1)缺少關(guān)于慈善組織發(fā)起人的界定。慈善組織發(fā)起人在慈善組織設(shè)立過程中具有舉足輕重的地位?！洞壬品ā窇?yīng)該對慈善組織發(fā)起人的資格、禁止擔(dān)任發(fā)起人的情況做出必要的界定。關(guān)于慈善組織發(fā)起人的界定，可以表述為“慈善組織發(fā)起人必須是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者其他組織國家機關(guān)以及以行政管理職能為主的事業(yè)單位不得作為慈善組織發(fā)起人。宗教團體設(shè)立慈善組織的，依照本法以及國家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定辦理?！?聊城大學(xué)慈善法研究課題組：《〈中華人民共和國專家建議稿〉專家建議稿》，法律出版社2015年版，第3頁。(2)缺少關(guān)于慈善組織行業(yè)組織性質(zhì)、地位、開展活動的進一步界定。關(guān)于慈善組織行業(yè)組織立法，不僅應(yīng)當(dāng)確立其職責(zé)，更為重要的是還要確立其性質(zhì)和地位。慈善組織行業(yè)組織在總體上應(yīng)定位于社團法人這一性質(zhì)，設(shè)立該行業(yè)組織的慈善組織均是該聯(lián)合組織的會員。還應(yīng)該對慈善組織行業(yè)組織可以從事的活動做進一步界定。關(guān)于慈善組織行業(yè)組織性質(zhì)、地位、開展活動的進一步界定可以獨立成為一條，也可以補充到本法第19條中，表述為：“行業(yè)聯(lián)合組織是慈善業(yè)的自律組織，是社會團體法人。行業(yè)聯(lián)合組織可以開展下列活動：(一)教育、組織會員遵守慈善法律法規(guī)；(二)依法維護會員的合法權(quán)益，向慈善事業(yè)管理機關(guān)反映會員的建議和要求；(三)收集整理信息，為會員提供服務(wù)；(四)制定慈善行業(yè)行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，組織慈善從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展會員間的業(yè)務(wù)交流；(五)對會員之間、會員與其他關(guān)系人之間發(fā)生的糾紛進行調(diào)解；(六)組織會員就慈善業(yè)的發(fā)展、運作及有關(guān)內(nèi)容進行研究；(七)為會員組織提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢等服務(wù)；(八)接受政府委托開展其他服務(wù)；(九)章程規(guī)定的其他活動。慈善組織的聯(lián)合組織制定的行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則，不得與法律法規(guī)相抵觸?！?聊城大學(xué)慈善法研究課題組：《〈中華人民共和國專家建議稿〉專家建議稿》，法律出版社2015年版，第8-9頁。