我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作中的問題與對(duì)策探析

安雙偉

摘 要：隨著國家和地方政府對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境工作愈加重視，環(huán)境監(jiān)察作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要執(zhí)法手段，在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村中的作用顯著。本文對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作中存在的問題進(jìn)行了簡要分析，并提出旨在加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力的一些具體對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 環(huán)境 監(jiān)察 對(duì)策

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）10（a）-0102-02

作為環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要組成部分，環(huán)境監(jiān)察隨著我國環(huán)保事業(yè)的不斷創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)，在三十多年的實(shí)踐和發(fā)展中，積極履行了其污染減排的工作任務(wù)，為我國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，做出了突出貢獻(xiàn)。當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主戰(zhàn)場。環(huán)境監(jiān)察在污染源監(jiān)管、污染防治和環(huán)境責(zé)任的落實(shí)等方面，承擔(dān)著艱巨的任務(wù)。隨著1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》的頒布與實(shí)施，環(huán)境監(jiān)察開始成為環(huán)境保護(hù)工作中的重要執(zhí)法手段。在不斷探索與實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)察的工作內(nèi)涵不斷豐富，從單一的征收排污費(fèi)，擴(kuò)大到對(duì)污染源排放污染物情況和對(duì)海洋及生態(tài)破壞事件實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并參與處理，其涉及環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的各個(gè)領(lǐng)域。

1 我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察開展現(xiàn)狀及不足

1996年，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的職責(zé)劃歸國家環(huán)保總局，在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)自然生態(tài)保護(hù)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理的通知》等規(guī)范性文件的保障下，環(huán)境監(jiān)察工作對(duì)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督檢查職責(zé)得以明確。而隨著國家層面監(jiān)管體系的不斷完善，“地方監(jiān)管”體系已初步形成，全國各市、縣均建立了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)境執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)也紛紛設(shè)立，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察能力不斷加強(qiáng)。當(dāng)前，在我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作中，作為環(huán)境執(zhí)法的主體，在相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的保障下，各級(jí)監(jiān)察部門認(rèn)真履行職責(zé)，能夠?qū)χ攸c(diǎn)減排工程、排污單位和行業(yè)做到日常監(jiān)督和檢查，對(duì)飲用水水源地環(huán)境保護(hù)開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。同時(shí)，隨著污染源在線監(jiān)控能力的不斷提升，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍更加有能力和信心，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)保駕護(hù)航。

與城市環(huán)境監(jiān)管和工業(yè)污染源監(jiān)管不同，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察起步晚、涉及面廣，在監(jiān)察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不足之處，尚無法滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。一是各環(huán)保職能部門缺乏聯(lián)動(dòng)，環(huán)境監(jiān)察缺乏數(shù)據(jù)支撐。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作需要全面掌握監(jiān)察對(duì)象的環(huán)境數(shù)據(jù)，而自然保護(hù)區(qū)、水源地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等監(jiān)察對(duì)象，它們對(duì)環(huán)境的污染情況由不同業(yè)務(wù)部門提供，這些部門往往與環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒有建立起溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法過程中環(huán)境數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)資料的缺失。二是現(xiàn)行法律、法規(guī)針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法缺乏依據(jù)。農(nóng)村環(huán)境污染來源復(fù)雜，而針對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察出臺(tái)的管理辦法、管理?xiàng)l例和工作指南屈指可數(shù)，導(dǎo)致面對(duì)不斷涌現(xiàn)的破壞農(nóng)村環(huán)境的違法行為，執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)制執(zhí)法的依據(jù)，不能依法履行執(zhí)法職責(zé)。三是職能交叉、多頭執(zhí)法，在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察中，排污費(fèi)征收、污染源監(jiān)管、污染事故處理等監(jiān)督執(zhí)法工作，往往參與的部門眾多，執(zhí)法隊(duì)伍的形式多樣，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)中只是起到配合作用，無法真正做到專職環(huán)境監(jiān)管的目的。

2 我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作中問題解析

2.1 法律和標(biāo)準(zhǔn)滯后

開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察的主要目的，是通過對(duì)環(huán)境違法行為的懲處，來有效控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等，是農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所主要遵循的法律依據(jù)。但這些法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，雖然賦予環(huán)境監(jiān)察部門應(yīng)有的處罰權(quán)力，但在內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上存在一定的不統(tǒng)一，同一違法行為往往處罰尺度相去甚遠(yuǎn)，監(jiān)察執(zhí)法中容易產(chǎn)生法源沖突。同時(shí)部分法律法規(guī)存在可操作性差的問題，實(shí)際執(zhí)行時(shí)往往困難重重，法規(guī)與違法行為可參照性差，無法有效懲治環(huán)境違法行為。

2.2 監(jiān)察機(jī)構(gòu)的缺位

農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為環(huán)境執(zhí)法的主體，單憑一己之力很難完全實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督和檢查。當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、設(shè)施設(shè)備等方面力量薄弱，監(jiān)察力量很難向基層開展，因此它需要在水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、環(huán)保、財(cái)政和土地管理等眾多部門的協(xié)同和配合下，才能高效地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作。但由于當(dāng)前全國范圍內(nèi)的環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度并未真正落實(shí)到位，地方政府各部門在環(huán)境監(jiān)察上存在職責(zé)不清、權(quán)力重疊的問題。各相關(guān)部門從自身利益和角度出發(fā)，不作為、慢作為現(xiàn)象突出，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作無法有序開展。

2.3 環(huán)保政績觀錯(cuò)位

農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察力度不足，與地方政府的環(huán)保政績觀錯(cuò)位密切相關(guān)。唯GDP論，仍然是許多地方政府官員奉行的政績觀，由于政績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的不合理，為了吸引資金和企業(yè)入駐，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，許多地方通過犧牲生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)的增長。雖然在國家層面出臺(tái)了更加嚴(yán)厲的環(huán)境問責(zé)制度，但在現(xiàn)實(shí)中，很多地方官員仍將環(huán)境監(jiān)察視作一項(xiàng)任務(wù)而被動(dòng)作為。而環(huán)境監(jiān)察部門作為政府行政部門的下屬，在經(jīng)費(fèi)和人員任命等環(huán)節(jié)都受制于地方政府，在執(zhí)法中往往需要看地方長官的臉色行事。因此，由地方政府和環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的不作為、慢作為和亂作為，而導(dǎo)致的環(huán)境污染問題時(shí)有發(fā)生。

3 提升農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察能力的對(duì)策建議

3.1 完善環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)

在法律平等、正義、權(quán)威原則的指導(dǎo)下，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位雖然得到明確，但具體有針對(duì)性的法律和管理辦法尚未配套出臺(tái)。因此應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步明確農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察責(zé)任、任務(wù)、范圍和實(shí)施的法律細(xì)則，加強(qiáng)法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化和可操作性，使農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作做到有法可依、有規(guī)可循。加快有關(guān)環(huán)境監(jiān)察方面重要法律的修訂工作，在標(biāo)準(zhǔn)和要求上與時(shí)俱進(jìn)，增強(qiáng)法律的時(shí)效性，從而環(huán)境監(jiān)察的執(zhí)法能力，有效遏制環(huán)境違法行為。

3.2 監(jiān)察機(jī)構(gòu)下沉與區(qū)域聯(lián)動(dòng)

有效解決基層環(huán)境監(jiān)察斷層的問題，需要完善農(nóng)村環(huán)境治理的機(jī)制和體制，在省、市、縣三級(jí)的基礎(chǔ)上，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的政府設(shè)置環(huán)境監(jiān)察的編制和崗位，擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)察的覆蓋面和觸及點(diǎn)。環(huán)境監(jiān)察向基層下沉，能夠減少環(huán)境執(zhí)法的中間環(huán)節(jié)，提高執(zhí)法效率。同時(shí)積極構(gòu)建區(qū)域和部門的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，在政府的主導(dǎo)下，不同區(qū)域、不同部門基于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)性，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察協(xié)作機(jī)制，通過信息共享、聯(lián)合檢查、協(xié)同處置等區(qū)域聯(lián)動(dòng)合作，共同完成環(huán)境監(jiān)察工作，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

3.3 推行環(huán)境監(jiān)察垂直管理

加快推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是保障農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察工作有序進(jìn)行的重要舉措。當(dāng)前我國環(huán)保垂直管理改革已經(jīng)在河北、重慶等地完成了試點(diǎn)工作，在體制、機(jī)構(gòu)、人員、執(zhí)法、監(jiān)察、監(jiān)測和許可制度等方面進(jìn)行了重構(gòu)，形成了縣、地市、省三級(jí)環(huán)保部門垂直管理體系，有效地扭轉(zhuǎn)了過去環(huán)境監(jiān)察職能交叉、力量分散和多頭執(zhí)法的局面，各級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門擁有了更加獨(dú)立執(zhí)法實(shí)權(quán)，擺脫了地方政府的束縛，解決了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測分散性和區(qū)域性的弊端。但由于環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的復(fù)雜性，在機(jī)構(gòu)隸屬、地方政府層級(jí)間事權(quán)、職能和職責(zé)等方面需要進(jìn)行大幅度調(diào)整，因此這項(xiàng)改革的推進(jìn)緩慢，需要在多方共同的努力下平穩(wěn)持續(xù)的推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 陸新元.環(huán)境執(zhí)法的中流砥柱——環(huán)境監(jiān)察三十年回顧與展望[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2015（1）：8-19.

[2] 劉侃，欒勝基.論中國農(nóng)村環(huán)境管理體系的結(jié)構(gòu)真空[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011（7）：24-28，37.

[3] 徐震.圍繞三大責(zé)任主體，構(gòu)建完善環(huán)境保護(hù)制度體系[N].中國環(huán)報(bào)，2014-07-01（5）.